Имя материала: Лекции по истории и праву Европейского Союза

Автор: Юрий Дмитриевич Ильин

Лекция x. свободное передвижение рабочей силы

 

Предшествующие лекции, следуя за текстом Римского договора о ЕЭС 1957 г., касались исключительно прав и возможностей предпринимателей:

как им учреждать свой бизнес, перемещать из страны в страну товар, обеспечивать честную конкуренцию между собой, как органы ЕС обеспечивают те выгоды и преимущества, которые дает Общий рынок стран Западной Европы.

Настоящая лекция посвящена правовому регулированию свободного движения рабочей силы.

Какие цели могли ставить перед собой авторы Римского договора применительно к рабочей силе? Нужно было обеспечить предпринимателям свободный доступ к такой силе, чтобы она могла быть получена в нужном месте, в нужное время и в необходимом количестве и качестве (речь идет именно о рабочих, о тех, кто продает свой труд).

В этих целях Римский договор предоставил свободу передвижения в рамках ЕЭС тем лицам, которые нанимались на работу в другое государство. Статья 48 Договора запретила «любую дискриминацию, основанную на национальной принадлежности, между рабочими государств-членов в отношении найма на работу, вознаграждения за труд и иных условий работы и найма на работу».

Вследствие такой общей формулировки на практике возникало много проблем, связанных с движением рабочей силы из государства в государство. Их урегулирование осуществлялось путем принятия правовых актов ЕЭС. Кульминацией их был Единый Европейский Акт (ЕЕА) 1986 г., согласно которому все внутренние барьеры на пути движения рабочей силы должны были быть устранены с 1 января 1993 г.

Представляется, что в контексте Римского договора под национальной принадлежностью должно пониматься гражданство конкретного лица, которое определяется в соответствии с внутренним правом каждого государства-члена. Вместе с тем согласно Маастрихтскому договору «каждое лицо, имеющее гражданство страны-члена, является гражданином Союза» (ст. 8).

Ликвидация препятствий для свободного передвижения рабочей силы в рамках ЕС обусловлена гражданством, что иллюстрирует, в частности, решение Суда ЕС по делу Micheletti Delegacion del Gobiekno en Contabria.

Речь в нем шла об индивиде, который имел одновременно гражданство Аргентины и Италии и изъявил желание въехать в Испанию в качестве гражданина Италии. В этом ему было отказано под очевидным предлогом: испанское законодательство в случае, если лицо имеет двойное гражданство, признает его гражданином того государства, в котором данное лицо обычно проживает. Если же такой факт установить трудно, то считается, что лицо имеет гражданство того государства, где проживало в последнее время, и из которого оно намерено въехать в Испанию.

В приведенном случае гражданин проживал преимущественно в Аргентине, а значит, по закону Испании он имел аргентинское гражданство, не дававшее ему никаких преимуществ на въезд в Испанию.

Когда дело этого гражданина поступило в СЕС, Суд решил, что формальное наличие у индивида итальянского гражданства является несомненным основанием для въезда его в любое государство ЕЭС. Итак, гражданин любого государства- члена ЕС может беспрепятственно передвигаться в границах ЕС. Но более существенной является возможность не только въехать в страну, используя паспортные и таможенные льготы, но и право проживать и работать в ней.

Гражданин государства ЕС может свободно въехать в другое государство ЕС в целях получения работы и находиться там до тех пор, пока он работает. Согласно директиве 68/360, в этом случае он получает первоначальное разрешение на проживание в стране своей работы сроком на пять лет, которое в дальнейшем продлевается автоматически.

Если такой гражданин однажды не по своей вине лишился работы, то он сохраняет право на дальнейшее проживание. Однако если он добровольно оставил работу, то по более поздней директиве 90/364 этот гражданин может остаться в данной стране лишь при условии, что он в состоянии содержать себя материально. Иными словами, его права гражданина ставятся в прямую зависимость от материального положения, достаточность (или недостаточность) которого определяется местной властью государства пребывания.

Индивид может претендовать на статус работающего лица, если он действительно работает хотя бы частично, получая за это заработную плату, которая может быть даже меньше того минимума, который предусмотрен для страны пребывания.

В деле Lawrie-Blum v. Land Baden-Wurttemberg (1987, 3 CMLR 389) CEC дал определение понятия «рабочий»: это лицо, выполняющее конкретную работу в установленный период времени под началом другого лица и получающее за это денежное вознаграждение. Было подчеркнуто, что исполняемая работа должна быть действительной.

Квалификация CEC понятия «рабочий» на практике трудностей не вызывает. Имели место случаи, когда отдельные лица ссылались на то, что они якобы работают самостоятельно. Но тогда эти лица подпадали не под действие ст. 48 Договора, а под действие ст. 52 или 59, речь о которых шла выше. По мнению CEC не имеет значения, в соответствии с какой статьей Договора пребывает в данной стране лицо. Главное в том, чтобы оно не испытывало дискриминации по признаку гражданства. При этом имеется в виду, что по п. 4 ст. 48 не считается дискриминацией отказ предоставить работу, если речь идет о работе в государственном (общественном) секторе, в котором согласно внутреннему закону имеют право работать только граждане страны пребывания.

Во всех остальных сферах национальной экономики граждане государств ЕС должны иметь те же условия найма и труда, что и граждане государства пребывания [ст. 48 (2)]. Кроме того, по постановлению 1612/68 (ст. 7) запрещается дискриминация по национальному признаку при увольнениях (сокращениях) с работы, социальных и налоговых преимуществах, обучении и членстве в профсоюзах.

Проблема, однако, заключается в том, что на практике часто бывает весьма трудно, проживая в одном государстве, получить работу в другом.

В 1968 г. СМ ЕЭС принял директиву 68/360, которая устраняла препятствия для передвижения и проживания рабочих и их семей в рамках ЕЭС. Прямо в директиве ничего не говорилось о возможности искать и получать работу в другом государстве, но члены СМ об этом говорили в ходе обсуждения проекта директивы, что и было запротоколировано.

Опираясь на данный протокол, CEC в 1976 г. в деле Procureur du Roi v. Royer пришел к выводу, что лицо должно иметь в своем распоряжении какое-то разумное время для решения проблемы трудоустройства.

Позднее, в 1982 г., по делу Левина против государственного секретаря по делам правосудия CEC заключил, что указанный срок может быть ограничен тремя месяцами при условии, что лицо, ищущее работу, в состоянии поддерживать себя материально, не прибегая к помощи социальных служб государства своего пребывания. Почему указан срок именно три месяца?

Дело в том, что в постановлении 1408/71 содержалось положение, согласно которому гражданин одного государства ЕЭС может в случае безработицы получать пособие в другом государстве ЕЭС сроком до трех месяцев, если он находится в данном государстве в поисках работы. Однако при решении конкретных дел было установлено, что в Великобритании выплата пособия по безработице производится до шести месяцев. Поэтому CEC, рассматривая дело в Antonissen 1991 г., смог лишь констатировать, что если по истечении установленных трех месяцев для поиска работы лицо сможет убедительно свидетельствовать, что имеет реальный шанс найти работу, оно не подлежит депортации.

Если лицо так и не найдет работу, оно будет депортировано, как это имело место в 1977 г. в отношении британского гражданина Уильямса, который длительное время находился в Голландии без работы. Дело Уильямса было рассмотрено CEC, однако результат оказался не в его пользу.

Таким образом, принцип свободы передвижения рабочей силы сводится к тому, что индивид может при наличии действительного национального документа без ограничений переехать из одного государства ЕЭС в другое и пребывать там в течение любого срока при условии, что он занят экономической деятельностью, или, как пишут на Западе, «экономически активен».

Естественно, что решая проблему миграции рабочих в пределах ЕС, нельзя не принимать во внимание семейных факторов. Нельзя требовать от рабочего, чтобы он передвигался в целях продажи своей рабочей силы один, без своих близких.

В 1968 г. было принято соответствующее постановление 1612/68, в котором рабочему предоставляется право въехать в страну на работу с некоторыми членами семьи: супругой(м), детьми до 21 года и материально зависимыми от него родственниками. При этом оговаривалось, что упомянутые члены семьи могут и не быть гражданами государства- члена ЕЭС. Также предусматривалось, что отказать им во въезде можно лишь на тех же основаниях, что и самому рабочему.

Если по каким-то причинам семья распадается, то статус указанных членов семьи сохраняется до тех пор, пока не совершится юридически полноценный развод или рабочий не покинет данную страну.

Следует отметить еще одну характерную норму ЕС. Если рабочий-мигрант в государстве пребывания женился на лице, не имеющем гражданства государства ЕС, он может беспрепятственно ввести данное лицо в государство своего гражданства. К примеру, англичанин, заключивший в Германии (Италии и пр.) брак с сенегалкой, литовкой, турчанкой и т. д., имеет право свободно ввести ее в Англию.

Свободно - значит, на тех же условиях, что и гражданку государства ЕС, т. е. без тех формальностей, которые предъявляются при въезде в Англию иностранцев (даже в качестве жены). Таким образом, выйдя замуж за рабочего-мигранта, женщина приобретает статус члена его семьи и подпадает под действие права ЕС. А если женщина вступает в брак в той же Германии с англичанином, работающим в своей стране, статус жены определяется законодательством Англии.

В случае смерти рабочего-мигранта члены его семьи имеют право остаться в стране пребывания и будут иметь льготы по трудоустройству (ст. 10 постановления 1612/68).

В государстве пребывания рабочий-мигрант сохраняет все пенсионные права, как если бы он работал в своем собственном государстве.

Проблема признания квалификации рабочего является одной из основных и наиболее сложных. Требования к профессиям и критерии их оценки в разных государствах развивались по-разному с учетом исторических условий. Совместить их на практике представляется очень сложно. Например, на согласование директивы о взаимном признании квалификации архитекторов ушло более тринадцати лет. С большими трудностями разрабатывались и документы о признании квалификации врачей, медсестер, ветеринаров.

Директива 89/48 о взаимном признании профессиональной квалификации вступила в силу в апреле 1991 г. Согласно Директиве государства ЕС взаимно признавали квалификацию специалистов в том случае, если эти профессии были официально признаны в своей стране, однако власти принимающего государства оставили за собой право установить для него необходимость дополнительной подготовки в пределах четко установленных требований и временного периода.

В целом Директива исходила из презумпции, что полученное образование и опыт работы специалистов из разных стран - членов ЕС принципиально не отличаются, а значит, нет серьезных оснований для создания специалистам-мигрантам каких-либо помех.

Проблемы иных категорий мигрантов были разрешены в принятых в 1990 г. трех директивах, обращенных к правам определенных лиц, не занятых в сфере «экономической активности».

Директива 90/364 предоставила права на свободное передвижение лицам «с независимыми доходами», иными словами, состоятельным лицам.

Директива 90/365 дала такие же права пенсионерам.

А директива 90/266 - студентам-заочникам на срок учебы в высшем учебном заведении другого государства - члена ЕЭС.

Исключения из прав, предусмотренных в ст. 48 Договора, содержатся в п. 3 той же статьи. Они касаются трех случаев: государственная политика, общественная безопасность и общественное здоровье.

Применительно к первому случаю речь идет о государственной политике в чрезвычайных обстоятельствах. Например, можно допустить возможность издания актов правительством Великобритании, ограничивающих въезд мигрантов из других государств ЕС в отдельные зоны Северной Ирландии в связи с имеющей там место напряженной обстановкой.

В июле 1994 г. в связи с проведением очередной сессии заседаний руководителей стран «большой семерки» Неаполь был превращен по решению правительства Италии в закрытый город. В него практически прекратили доступ «посторонних» по суше, по морю и по воздуху. Такой режим, с разной степенью суровости, длился в Неаполе первую половину июля, т. е. две недели. Вот один из примеров установления ограничений в силу «чрезвычайных обстоятельств».

Уместно в этом случае указать на то, что когда речь идет об ограничениях, связанных с соображениями государственной политики, то не подразумевается «карт-бланш» государства. СЕС в деле Van Duyn (1974) определил очень четко, что подобные ограничения должны находиться под строгим контролем институтов ЕЭС.

В целом СЕС в решении конкретных дел стремится дать п. 3 ст. 48 очень узкую трактовку. Этому следуют и другие органы ЕС.

Так, директива СМ 64/221 установила, что при ограничении права личности на въезд в страну должно приниматься исключительно его поведение в настоящий момент, а не общая негативная характеристика. Так, судимость либо даже участие в террористической деятельности в предшествовавший период не могут служить основанием для лишения права на свободное передвижение в пределах ЕС. Власти страны должны убедительно доказать, что лицо, пытающееся въехать в страну, действительно представляет общественную опасность.

Так, в 1988 г. СЕС отклонил отказ британских властей на въезд в государство одной из участниц в прошлом известной террористической организации Баадер Майнхофф, поскольку они не смогли доказать, что эта женщина была действительно общественно опасна в то время, когда она собралась въехать в Великобританию. Пункт 4 ст. 48 Договора устанавливает, что права, предусмотренные в статье, не распространяются на «занятость в государственной службе». В соответствующих случаях СЕС настаивает на очень узкой трактовке понятия «государственная служба». В деле ЕК против Бельгии (1980, ECR 3881) он пояснил, что под этим термином следует понимать «должности, связанные с отправлением официальной власти и функций, связанных с обеспечением основных интересов государства».

В связи с изложенным может представить интерес рассмотрение в СЕС в 1987 г. дела Лоури-Блюм против земли Баден-Вюртемберг.

Дебора Лоури-Блюм была британской подданной, которая успешно сдала выпускные экзамены в университете г. Фрейбурга (ФРГ) и получила квалификацию учителя. Далее она пожелала устроиться на работу в исправительно-трудовую систему ФРГ для подростков, но ее не допустили к экзамену на занятие соответствующей должности, ссылаясь на то, что по закону земли Баден-Вюртемберг работать в данной системе могут только граждане Германии.

В германском суде адвокат госпожи Лоури-Блюм настаивал на том, что его клиентке отказали в работе на основе национальной принадлежности, а значит, была нарушена ст. 48 (2) Договора о ЕЭС.

Представители властей земли, со своей стороны, утверждали, что учитель в исправительной системе — это совсем не «рабочий» в смысле, упомянутом в Договоре, а значит, ст. 48 не может быть применена.

Поскольку речь зашла о положениях Римского договора, германский суд в соответствии со ст. 177 этого Договора запросил мнение СЕС. При этом указывалось, что функции учителя как таковые лежат в сфере образования, а не «экономической активности», которая предусматривается в ст. 2 Договора. К тому же положения ст. 48 Договора и постановления 1612/68 распространяются на тех лиц, которые заключили контракт с работодателем по нормам частного, а не публичного права, регулирующего работу учителя в государственном учреждении.

СЕС, рассмотрев обстоятельства дела и изучив аргументы сторон, пришел к следующему заключению. Критерием применения ст. 48 Договора являются отношения найма рабочей силы, независимо от юридической сути и цели такового найма. Критерий зависит от наличия отношения подчиненности работодателю, действительного выполнения работы и получения за нее денежного вознаграждения.

Далее СЕС заявил, что поскольку свобода передвижения рабочей силы является основным принципом ЕЭС, термин «рабочий» не может определяться в каждом государстве, это - прерогатива ЕЭС в целом. Поэтому толкование этого термина должно быть максимально широким. СЕС считает, что основные элементы такого толкования должны включать: а) наличие отношения найма; б) отправление лицом работы (услуг) под руководством и в интересах другого лица; в) получение заработной платы.

По мнению СЕС, готовясь к занятию должности, Лоури-Блюм обучалась под руководством и при участии специалистов той системы, в которую она пожелала пойти на работу. И именно эта система определяет характер деятельности, которую Лоури-Блюм должна осуществлять, ее рабочие часы и должностные требования, а также размер причитающейся ей заработной платы.

Иными словами, налицо все критерии, которые необходимы для того, чтобы можно было использовать термин «рабочий», а значит, применить положения Договора о ЕЭС.

Ссылку на характер труда - в сфере образования - СЕС не признал существенной. Экономическая активность понимается не только как процесс производства материальных благ и услуг, но и как выполнение определенной работы за денежное вознаграждение. Кроме того, нельзя отрицать что какой-то вид работы не является «экономической активностью» только лишь потому, что она регулируется не частным, а публичным правом.

В настоящей лекции нет возможности привести и иные дела, рассмотренные СЕС. Все они в той или иной мере поучительны и по-своему интересны. Практически во всех случаях СЕС осуществлял свою деятельность, исходя из интересов Сообщества в целом.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 |