Имя материала: Лекции по истории и праву Европейского Союза

Автор: Юрий Дмитриевич Ильин

Лекция п. историческая часть

 

Этапы создания ЕС соответствовали общим условиям развития ситуации в Западной Европе и в мире в целом. К этому времени наметились один предварительный и три основных этапа. В качестве этапа предварительного выступило формирование идеи европейской интеграции и постепенный переход последней в практическую плоскость.

Идея объединения европейцев (но без англичан) зародилась в конце XIX в. в целях борьбы с США и Японией в колониальных странах. Но в то время наиболее острыми оказались противоречия между самими европейскими государствами, вызвавшие две мировые войны.

По окончании страшного периода мировых войн идея европейской интеграции реанимируется. И основная роль здесь, несомненно, принадлежала монументальной фигуре Уинстона Черчилля. В сентябре 1946 г., выступая в Цюрихе, он предложил создать федерацию Соединенных Штатов Европы, основу которой составляла бы ось Париж - Бонн, т. е. союз Франции и Германии.

Замысел Черчилля был конкретен. Он заявил: «Я верю в то, что европейские нации образуют единый фронт, единый монолитный блок под эгидой Европейского совета. Я возлагаю свои надежды на Соединенные Штаты Европы». От слов Черчилль перешел к делу, создав в Лондоне ассоциацию «Объединенная Европа».

В июле 1947 г. аналогичная ассоциация была создана во Франции, а в декабре 1947 г. упомянутые ассоциации объединились с бельгийской лигой «Европейского сотрудничества», с Союзом европейских федералистов и с Социалистическим движением за создание Соединенных Штатов Европы.

Был создан международный координационный комитет сторонников движения «Объединенная Европа» во главе с Дунканом Сэндисом.

В мае 1948 г. в Гааге был созван I Европейский Конгресс, на котором были представлены организации (их было много), выступавшие за объединение стран Западной Европы.

В результате в конце 1948 г. было оформлено «Европейское движение». Идея Европейского объединения стала приобретать реальность.

Первый этап, начало 50-х - середина 70-х гг., связан преимущественно с экономической интеграцией, созданием соответствующих институтов ЕЭС, обеспечением места ЕЭС в международных экономических отношениях. Нельзя не отметить, что на этом этапе ЕЭС как своеобразный государственный институт далеко не сразу получило признание даже в масштабах Европы.

Да, страны-участники делегировали совершенно определенно свои полномочия в экономической сфере институтам ЕЭС. Но не только аутсайдерам, чужим государствам, но и самим странам - членам ЕЭС надо было привыкнуть к мысли, что многие вопросы уже решаются не самими государствами, а международной организацией со штаб-квартирой в Брюсселе.

Зачастую получалась странная ситуация. Созывается, например, международная конференция по вопросам рыболовства. Вырабатывается серьезный документ, идут споры, находятся компромиссные формулировки и вдруг... страны ЕЭС заявляют, что не они обладают компетенцией решать вопрос, а Комиссия ЕЭС.

Лишь к началу 80-х гг. советские делегации перестали возражать против присутствия на международных конференциях представителей ЕЭС в качестве наблюдателей. Но уже задолго до того представители стран - членов ЕЭС на конференции, как правило, не высказывали собственных мнений, а после совещаний с наблюдателем от ЕЭС вырабатывали и оглашали единую позицию.

Второй этап европейской интеграции охватывает период с конца 70-х до начала 90-х гг., т. е. до Маастрихтских соглашений.

В 1973 г. «шестерка» членов ЕЭС превратилась в «девятку», в 1981 г. число их достигло десяти, а в 1986 г. - двенадцати.

Рост числа государств - членов ЕЭС не менял экономическую систему сообщества, она уже сложилась и укрепилась. На повестку дня был вынесен вопрос о политической интеграции, а точнее — о политико-правовых преобразованиях институтов Общего рынка в направлении создания определенной наднациональной западноевропейской организации.

Стремление правящих кругов государств Западной Европы к интеграции изначально базируется на объективной тенденции к объединению производительных сил отдельных государств, созданию крупного регионального хозяйства. Но объяснить это стремление лишь экономическими соображениями недостаточно. Экономическая интеграция, и весьма эффективная, состоялась уже на первом этапе. Зачем же было форсировать политическое объединение?

Объяснением служит тот факт, что на мировой арене ЕЭС сталкивалось с жестокой экономической и политической конкуренцией со стороны США и Японии, а в Европе - с давлением (политическим и военным) со стороны СССР. К тому же внутреннее положение в странах ЕЭС было весьма далеким от социальной гармонии и мира, на подъеме находились левые силы, объединенные идеей «еврокоммунизма». В таких условиях конечной целью экономического сотрудничества стран Западной Европы являлось «укрепление социальной структуры Европы и стабильности ее социальных и политических институтов».

А чисто экономические задачи и без этого решались довольно успешно, поскольку в предшествующий период посредством межгосударственных соглашений, ограничивающих национальный суверенитет в экономической сфере, был создан вполне эффективный наднациональный механизм. Подчеркнем важное положение: образование ЕЭС - это результат огромной правовой работы, в основе которой лежат межгосударственные соглашения.

Благодаря соглашениям родилась такая межгосударственная организация, которая, опять-таки через соглашения, стала все больше обретать черты суверенного вненационального государства. Процесс продолжается.

До сих пор объединение государств происходило, как правило, открыто или завуалировано, но силовым путем. А вот правовой путь создания государства - явление редкое, исключительно интересное для любого юриста и политика.

Причем, что особенно интересно, основу этого образования составляют всего-навсего две сотни правовых норм (в основном Римский договор 1957 г.). Это своего рода конституционные (статутарные) акты, которые не столь сложно разработать, ратифицировать в национальных парламентах. Но заставить их работать!.. Для этого необходима глубокая правовая культура. Нельзя не обратить внимания на тот факт, что нормы Римского договора, обязательства их выполнения практически ничем не гарантированы. Нет механизма принуждения. Невозможно государство - субъект международных отношений и права - посадить на скамью подсудимых будто субъекта внутреннего права, нарушившего конституцию или законы страны. Но, по условиям Римского договора, можно привлечь его к судебной ответственности и ненасильственно обязать выполнить решения суда. И что самое удивительное: к ответственности привлекают и судебные решения исполняют. Все держится на совместном интересе и воле к интеграции, на понимании того, что нужно именно так, а не иначе.

Высокая правовая культура западноевропейских стран- это сложившаяся традиция, обычай. Только благодаря им интеграция в рамках ЕЭС стала возможной. И в силу отсутствия таковой в России и иных странах

СНГ правовое воссоздание наднационального союза на территории бывшего СССР сейчас не представляется возможным.

Конечно, правовая (и общая) культура в странах Западной Европы не появилась сама по себе. Об этом в официальных публикациях почти ничего не говорится: много об экономике, политике - и ничего о праве.

Однако право подразумевается во всем. В базовом Римском договоре 1957 г. о ЕЭС ссылки на право как таковое неоднократны. Так, в ст. 164 говорится о том, что при толковании Договора право должно соблюдаться. Право вообще напоминает какую-то великую абстракцию, стоящую над Договором. В ст. 173 использовано выражение: «...несоблюдение настоящего Договора или иной нормы права, относящейся к его применению...». Опять мы видим ссылку на любую норму права. А в ст. 215 (2) речь идет о том, что ответственность ЕЭС базируется на «основных принципах общего права государств-членов».

Характерно, что в Западной Европе ссылки на общие принципы или нормы права укрепляют юридический документ: предполагается, что международная ответственность, вызванная нарушением положений договора, усиливается ответственностью по внутреннему праву.

В 1951 г., всего через шесть лет после окончания войны, в Париже ряд государств Западной Европы (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) подписали соглашение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Были заложены основы Общего рынка. И уже тогда предусматривалось учреждение Европейского парламента, членами которого должны были стать депутаты, избранные в государствах - членах ЕЭС.

В то время, как и позже, создание ЕП на основе прямых выборов расценивалось как важный шаг к политической интеграции стран Западной Европы, но время для прямых выборов еще не созрело. Тормозом долгое время служила Франция. В деголлевский период, с середины 50-х до почти конца 60-х гг., отмеченный энергичным национализмом, Франция препятствовала как расширению членства ЕЭС, так и любым предложениям о политическом сближении западноевропейских государств на узкой блоковой основе. Именно из-за позиции Франции и лично де Голля, у которого была своего рода аллергия на «англосаксонский» вирус, Великобритания, Дания и Ирландия дожидались приема в ЕЭС 12 лет. И лишь после их присоединения в 1973 г. оживилась идея политической интеграции в рамках «девятки».

В 1974 г. на совещании в верхах руководители стран - членов ЕЭС приняли решение о проведении в течение 1978 г. прямых всеобщих выборов в ЕП.

Как видим, идея политической интеграции Западной Европы связывалась с модификацией роли и места ЕП в системе органов ЕЭС. В то время эта идея исключала присутствие Испании и Португалии, правящие режимы которых не соответствовали принятым моделям западной демократии. Эти страны присоединились к Сообществу позднее: Греция в 1981 г., а Испания с Португалией - в 1986 г. Запомним, что произошло это присоединение не сразу, по политическому волеизъявлению, а на основе специальных соглашений и при соблюдении определенных условий.

20 сентября 1976 г. главы государств и правительств стран ЕЭС подписали в Брюсселе «Акт, относящийся к выборам в Ассамблею на основе прямого избирательного права». В этом документе предусматривалось единовременное избрание 410 депутатов от 9 государств ЕЭС на основе (пока) норм национального законодательства. Они должны были называться: «представители народов и государств, объединенных в Сообщество», и избираться на 5 лет. Депутаты ЕП могли быть одновременно и членами национальных законодательных, но не исполнительных органов, и не могли быть служащими исполнительных органов ЕЭС.

В ЕП устанавливались следующие квоты отдельных стран: ФРГ, Великобритания, Франция и Италия - по 81 депутату; Голландия - 25; Бельгия - 24;Дания - 15; Люксембург - 6.

Время выборов определялось в каждой стране, но состояться они должны были в один из дней в единый дополнительно согласованный период от утра четверга до ближайшего воскресенья.

Соглашение о выборах в ЕП подлежало ратификации в национальных парламентах стран «девятки». Дата выборов должна была быть установлена по завершении процесса ратификации.

Нельзя обойти вниманием и вопрос о политической сути начатого процесса западноевропейской политической интеграции: процесс был начат на откровенно проамериканских позициях. И не меняют дела заявления типа:

«Европа может взять на себя ответственность за свободу своих действий, вместо того чтобы получать указания из Вашингтона». Заявления о европейской самостоятельности делались в прессе, а реальные политические комбинации разыгрывались по своим правилам.

Канцлер ФРГ того времени Г. Шмидт в связи с требованием голлистов Франции добиться большей независимости Европы от США в международных делах сказал: «Моя страна всегда отдаст приоритет сотрудничеству с США, даже за счет европейского единства». Другие видные государственные деятели, особенно в Великобритании и Италии, говорили практически то же самое.

В США же отношение к перспективе политического объединения стран ЕЭС было спокойное, хотя и высказывались неоднократно предположения о том, что ЕС, в случае его создания, будет своего рода противовесом влиянию США на мировой арене. Так, Дж. Картер, в то время претендент на пост президента США, говорил: «Я не вижу причины, почему мы должны мешать формированию более тесных экономических и политических отношений между странами Европы. Лично я поддерживаю эту идею, и если европейские лидеры об этом попросят, окажу содействие экономическое или посредством публичных заявлений с целью поощрить такой более тесный союз и сотрудничество».

Конечно, было бы неверным абсолютизировать такой подход Картера. США не оставались и не остаются безучастными, а тем более позитивно настроенными в отношении процесса создания ЕС. Однако они вполне благоразумно решили открыто не вмешиваться в этот процесс, понимая, что их поддержка может скорее затруднить западноевропейскую интеграцию, нежели помочь ей.

Подспудно же в США западноевропейская интеграция, даже на официальном уровне, оценивалась негативно. Так, президент США Р. Никсон за два года до высказывания Картера заявлял, что «США не намерены соглашаться с тем, что девять западноевропейских стран объединяются против США».

Любопытно, однако, что за два года до этого заявления Р. Никсона эксперт правительственного совета по внешней политике Дибольд писал:

«...можно сказать, что США весьма желали европейской интеграции по политическим соображениям и были готовы в случае необходимости платить за это».

Таким образом, о позиции США на этот счет сложно высказаться более определенно. И, кстати, сегодняшнее положение остается почти таким же.

Лидеры Европы предпочитали воздержаться от рассуждении по поводу организационных форм западноевропейской политической интеграции после выборов в ЕП. Они как бы уступили место для комментариев средствам массовой информации.

А домыслов разного рода в СМИ было предостаточно. Так, влиятельная итальянская газета «Пополо», проанализировав различные точки зрения, пришла к выводу, что «единственно возможной является Европа, которая родится на пути прогрессивного создания федерального европейского государства».

Речь, как видим, шла о создании федерации европейских государств как конечном итоге их политической интеграции. В то же время государственная суть такой интеграции пока окончательно не устанавливалась: многое должно было определиться в ходе тех процессов общественного развития, которые и вынесут окончательный приговор всей идее организации Европейского Союза (ЕС).

Основная тенденция второго этапа западноевропейской интеграции состояла в стремлении расширить полномочия ЕС и параллельно, частично независимо от воли руководителей, в неизбежном усилении роли и влияния Суда ЕС(СЕС).

О Суде речь пойдет ниже, а пока отметим, что его постепенное превращение в суперарбитра в конфликтах между национальными правопорядками и правопорядком ЕЭС было неизбежным. И не только в силу устойчивой национальной правовой тенденции. Суть в том, что процесс создания ЕС являл собой нечто необычное: вначале национальные государства породили международный правопорядок (ЕЭС), который затем стал приобретать черты внутреннего правопорядка (ЕС). В этом сложном процессе неизбежно возникали путаницы и неувязки, особенно в связи с толкованием и применением норм международного (ЕЭС) или национального правопорядка. Правовая тенденция подводила должностных лиц к необходимости следовать правовой норме, но у них еще не было опыта совмещения внутреннего и внешнего правопорядков. Приходилось этому учиться, в том числе постоянно соизмеряя свои поступки с точкой зрения и решениями СЕС.

На эту «учебу», до которой снизошли и высшие управленческие звенья государств ЕЭС, уходили годы. Но за эти годы лидеры государств «девятки», а затем и «двенадцати» научились гармонизировать собственный национальный интерес с интересами ЕЭС. И лишь достигнув этого, они пошли далее: собравшись в декабре 1991 г. в Маастрихте, лидеры этих стран приняли решение перейти к третьему этапу, этапу непосредственного строительства ЕС.

В лучшем случае третий этап может завершиться в начале XXI в. А это значит, что от первых идей по экономической интеграции Западной Европы до их реализации в виде ЕС пройдет не менее 50 лет - полвека напряженной и целенаправленной работы. И при всем этом конечный результат далеко не ясен: состоится ли ЕС? И дело здесь в следующем. В декабре 1997 г. в Люксембурге была проведена сессия Европейского Совета, где было принято решение пригласить к вступлению в ЕС Польшу, Венгрию, Чехию, Словению, Эстонию и Кипр. В дальнейшем членство ЕС обещано Румынии, Болгарии, Латвии, Литве и Словакии.

Когда и если такое расширение ЕС состоится, население Союза увеличится на 100 млн. человек и почти достигнет внушительной цифры в полмиллиарда. Но это пока планы. Процесс вступления новых членов займет годы, предстоит сгладить (а не устранить!) глубокие социальные, экономические, политические, национальные и иные различия между названными странами и пятнадцатью участниками ЕС. А это значит, что скорее всего новых членов примут не всех вместе, а поодиночке, по мере создания для этого необходимых предпосылок. Ведь и в рамках Союза постоянно имеют место противоречия между государствами-членами, особенно по вопросам финансов и аграрной политики. Они объективны, и их не решить принятием единой валюты «евро» или единого европейского гражданства.

Существуют серьезные проблемы и внутри государств - кандидатов на вступление в ЕС. Например, Кипр - разделенное по национальному признаку государство. Как разрешить многолетнюю проблему раздела Кипра? ООН эта задача оказалась не по плечу! Теперь будет пытаться ЕС?

Турция же угрожает, что если ее не примут в ЕС, она свернет военно-политическое сотрудничество с НАТО. На упомянутой Люксембургской встрече лидеров 15 стран - членов ЕС сообщалось, что Турция рассматривается как потенциальный кандидат на вступление в Евросоюз и что ее заявка будет рассматриваться на основе тех критериев, которые существуют и для других стран-кандидатов. Но ведь у Турции незаживающая рана курдской проблемы. Кто станет лекарем — ЕС? А как быть с постоянно враждебными отношениями Турции с Грецией? Разве греческий парламент когда-нибудь ратифицирует прием Турции в ЕС?

В общем, проблема расширения Союза - более чем сложная проблема.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 |