Имя материала: Проверка компании. Милиционеры, налоговики, трудовая инспекция. Тактика поведения

Автор: А.В. Касьянов

Глава 4. выездные налоговые проверки

 

4.1. Порядок проведения выездных проверок

 

Выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа.

Выездная налоговая проверка - более масштабное мероприятие, нежели камеральная проверка. Если последняя проверка может инициироваться любым налоговым инспектором, то выездная проверка проводится на основании решения руководителя (его заместителя) налогового органа. Период, охватываемый выездной проверкой, составляет три года, исключая год проверки, против трех месяцев камеральной (теоретически). В ее проведении, как правило, принимают участие  несколько  должностных  лиц  налогового  органа,  сам  порядок  проведения  выездной

проверки более или менее регламентирован Налоговым кодексом. В целом выездная налоговая проверка призвана выявить все существенные нарушения налогового законодательства, допущенные налогоплательщиком в течение проверяемого периода по определенному виду налогов.

Основные принципы проведения выездных проверок изложены в статьях 87 и 89 Налогового кодекса РФ, первый из них - налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки. В принципе данное правило относится и к камеральным проверкам, но поскольку последние проводятся в течение трех месяцев с момента подачи декларации, то актуальным оно является в первую очередь для выездных проверок.

У всех на слуху скандальное "дело ЮКОСа", в ходе которого было установлено, что проведенные налоговыми органами проверки охватывали периоды, выходящие за рамки трехлетнего срока. Суд, несмотря ни на что, закрыл на это глаза. Можно много спорить о справедливости претензий налоговиков, но процессуальные нормы были нарушены так, что это потребовало  от  судебной  власти  проведения  определенной  увязки  действующего законодательства с его весьма своеобразным применением на практике. 14 июля 2005 г. Конституционный Суд вынес Постановление N 9-П, которым в общем-то узаконил, если можно так выразиться, практику проведения налоговых проверок за пределами трехлетнего срока.

Документ  этот,  как и  некоторые другие,  изданные Конституционным Судом в последнее время в отношении налогового законодательства, наделал много шума. Само принятие Постановления N 9-П пришлось на период вынесения приговора по уголовному делу в отношении Ходорковского и Лебедева и было скандальным изначально.

Конституционный Суд, как высший орган в иерархии судебной власти, по идее должен быть символом правосудия и олицетворять собой и своей деятельностью независимость судебной власти. К сожалению, как судебная система в целом, так и ее символ не могут похвастаться ни своей независимостью, ни беспристрастием. Как уже говорилось выше, Конституционный Суд оказался вовлеченным в борьбу исполнительной власти за повышение взыскаемости налогов, не один судебный акт, изданный этим органом, был принят вопреки юридической теории и действующему законодательству. Конституционный Суд, конечно, не имеет полномочий на изменение законов, но в его компетенции находится толкование их отдельных положений, Суд формирует правоприменительную практику как в судах, так и в других государственных органах. К сожалению, надо признать, что Постановление N 9-П не только не способствует единому и правильному толкованию норм права, но и подрывает и без того не очень крепкий авторитет судебной власти.

Суть Постановления N 9-П сводится к признанию возможности восстановления судом пропущенного срока давности налогового нарушения. То есть при наличии определенных обстоятельств   налогоплательщик   может   быть   привлечен   к  налоговой   ответственности   за действия, совершенные им и четыре, и пять, и более лет назад. К таким обстоятельствам Конституционный Суд отнес воспрепятствование налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки.

Самое интересное в том, что данному выводу предшествуют вполне здравые, юридически безупречные рассуждения о том, что:

1) "законодатель избрал трехгодичный срок давности привлечения к налоговой ответственности в качестве универсального срока для всех налоговых правонарушений, предусмотренных главой 16 данного Кодекса, и этот срок не может быть прерван, то есть не допускается, чтобы его исчисление прерывалось и начиналось бы заново, с самого начала";

2) "в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации не вправе подменять законодателя, к компетенции которого относится внесение в действующее  налоговое  законодательство  изменений  и  дополнений,  касающихся приостановления сроков давности".

Однако далее за основу берется тезис о том, что "положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации не могут истолковываться как предполагающие, что установленный ими срок давности распространяется равным образом как на тех налогоплательщиков, которые соблюдают свои обязанности при  осуществлении налогового контроля,  так и на тех,  которые такому  контролю  противодействуют".  Поскольку  в  противном  случае  в  неравном  положении окажутся добросовестные и недобросовестные налогоплательщики, так как последние, оказывая воспрепятствование осуществлению налогового контроля, могут избежать ответственности за совершенные  налоговые  правонарушения  и  получить  таким  образом  определенное преимущество. Довод, безусловно, спорный, если не сказать абсурдный. Ибо, если следовать такой логике, нужно привлекать к уголовной ответственности за совершение мелкой кражи хоть через десять лет после ее совершения, если преступник предпринял действия к сокрытию следов преступления - он ведь тоже имеет определенные преференции перед тем, кто совершил грабеж (то есть похитил что-либо открыто).

Далее делается вывод о том, что "положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают для суда возможность в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения к ответственности и взыскать с налогоплательщика налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа соответствующей документации". По сути, это означает, что налоговые органы в случае пропуска трехлетнего срока привлечения к ответственности теперь смогут заявить суду о том, что налогоплательщик тем или иным образом препятствовал осуществлению налогового контроля, и на этом основании ходатайствовать о восстановлении этого срока.

Надо признать, что не все судьи Конституционного Суда поддержали Постановление N 9-П. Трое из девятнадцати в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" высказали Особое мнение. Это судьи: В.Г. Ярославцев, Г.А. Гаджиев, А.Л. Кононов. Мнения, высказанные ими, содержат ряд обоснованных доводов об ошибочности Постановления N 9-П:

1) "...правовой институт срока давности имеет общепризнанный, универсальный характер, его правовая сущность и содержание остаются неизменными вне зависимости от отраслевой принадлежности. При этом только законодатель исходя из конституционно значимых целей и самостоятельных конституционно защищаемых ценностей вправе устанавливать и изменять сроки давности привлечения к ответственности. Срок давности является пресекательным, поэтому истечение  срока  давности  является  императивным  и  безусловным  основанием  освобождения лица от ответственности";

2)  "...налоговые  органы  обладают  полномочиями  более  чем  адекватно  противостоять любому противодействию со стороны налогоплательщика. Воспрепятствование со стороны налогоплательщика не может рассматриваться и не рассматривается законодателем как обстоятельство, приводящее к невозможности реализации налоговыми органами контрольных функций. Мысль о возможности воспрепятствования системе государственного принуждения выглядит абсурдной. Как можно противостоять людям в масках и с автоматами, которые считают себя  вправе  положить  тебя  на  пол  и  изъять  любые  документы,  компьютеры,  арестовать имущество? Какие вообще могут быть уважительные причины пропуска налоговым органом срока давности при всей полноте его власти? Не поощрение ли это его бездействия, халатности, неисполнения своих обязанностей, причем за счет гарантий прав налогоплательщиков?";

3) "Представляется, что в рассматриваемом решении Конституционный Суд вопреки своему предназначению защиты прав и свобод граждан (часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") допустил беспрецедентное смещение ценностей в сторону публичных, и прежде всего государственных, интересов в пользу репрессивного характера права".

Конституционный  Суд,  вынеся  Постановление  N  9-П,  стремился  решить  одну  основную задачу - придал вид легальности действиям правоохранительных органов в самом скандальном уголовном деле последнего времени. И сама эта цель и ее достижение весьма сомнительны, итог принятия документа - усиление без оглядки на требования закона репрессивной функции государственного аппарата.

Второе  существенное  правило  проведения  выездных  налоговых  проверок  -  запрет  на

проведение в течение одного календарного года двух выездных налоговых проверок и более по одним и тем же налогам за один и тот же период, за исключением случаев проведения выездной налоговой проверки в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика, а также по распоряжению вышестоящего налогового органа в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку. В этих случаях выездная налоговая проверка может проводиться независимо от времени проведения предыдущей.

Форма решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов. Поэтому ее несоблюдение в принципе может повлечь за собой отмену итогов проверки, проведенной  на  основании  такого  решения.  Решение  о  проверке  налоговый  орган  обязан оформить соответствующим образом, то есть указать все предусмотренные реквизиты, поскольку в дальнейшем этот документ будет являться основанием для всех последующих действий ревизоров. Отсутствие необходимых реквизитов в тексте решения в некоторых случаях может стать причиной для отказа проверяющим в доступе для проведения проверки.

Анализируя  судебную  практику,  следует  сказать  о  том,  что  суды  достаточно  четко определяют, отсутствие каких реквизитов в решении о проведении проверки может привести к отмене решения инспектора, а каких - нет.

Так, по мнению судей Московского округа, если в решении не указано, какие именно налоги подлежат проверке, то это не влечет отмену проверки. Суд сослался на положения пункта 2 статьи

4 Налогового кодекса РФ. Данная норма указывает на то, что приказы налоговиков не относятся к актам налогового законодательства. Следовательно, их нарушение не является основанием для признания решения о проведении проверки недействительным.

В другом деле нарушение формы в совокупности с другими обстоятельствами привело к отмене решения налогового органа. Налоговый орган принял решение о проведении повторной налоговой проверки, не указав в нем причину ее проведения, что является одним из обязательных реквизитов решения. Поскольку решение о назначении проверки не было мотивировано, вкупе с другими обстоятельствами суд признал требования налоговиков незаконными.

В соответствии со статьей 89 Налогового кодекса РФ проверять фирму налоговики имеют право в течение двух месяцев. Указанный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев. Но это может произойти только по решению вышестоящего  налогового  органа.  По  мнению  налоговиков,  обстоятельствами  для  продления срока проверки могут являться:

-   необходимость   проведения   встречных   проверок   и   (или)  направления   запросов  в организации и учреждения, располагающие информацией о фирме;

- наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т.п.) на территории, где проводится проверка;

- проведение проверок крупных налогоплательщиков;

- иные исключительные обстоятельства.

Такие основания предусматриваются в письме МНС РФ от 29 апреля 2004 г. N 06-4-03/640.

Как показывает судебная практика, в качестве основания для продления сроков проверки суды признают и такие обстоятельства, как большой объем бухгалтерской документации, большой период проверки.

Кроме того, при проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала  и  представительства.  Налоговые  органы  вправе  проверять  филиалы  и представительства налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора) независимо от проверок самого налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора).

В Методических указаниях по проведению комплексных выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций (налоговых агентов, плательщиков сборов), в состав которых входят филиалы (представительства) и иные обособленные подразделения (письмо МНС РФ от 7 мая 2001 г. N АС-6-16/369@), предусмотрено следующее.

Во-первых, проверить могут только филиал (представительство). Сроки не зависят от проведения проверок налогоплательщика-организации. Если обнаружены правонарушения, то решение о привлечении к ответственности выносится в отношении головной организации. Копия решения направляется в налоговый орган головной организации.

Во-вторых, могут проверить всю организацию в комплексе со всеми филиалами. Пункт 3.5

Методических указаний предусматривает, что проведение выездной налоговой проверки филиала (представительства) и иного обособленного подразделения не может быть начато ранее начала проверки головной организации. Результат проверки филиала оформляется документом, называемым "Раздел акта выездной налоговой проверки". Заметим, что после получения головной организацией справки об окончании выездной налоговой проверки в отношении филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений организации проведение действий по осуществлению налогового контроля в рамках выездной налоговой проверки не допускается (п. 3.8

Методических указаний).

Приостановление проведения выездной налоговой проверки для истребования документов (информации) допускается не более одного раза по каждому лицу, у которого истребуются документы.

Приостановление и возобновление проведения выездной налоговой проверки оформляются соответствующим решением руководителя (заместителя руководителя) налогового органа, проводящего указанную проверку.

Общий  срок   приостановления   проведения   выездной   налоговой   проверки   не   может превышать шести месяцев. В случае если проверка была приостановлена для получения информации от иностранных  государственных  органов и в течение шести месяцев налоговый орган не смог получить запрашиваемую информацию от иностранных государственных органов в рамках международных договоров Российской Федерации, срок приостановления указанной проверки может быть увеличен на три месяца.

На период действия срока приостановления проведения выездной налоговой проверки приостанавливаются действия налогового органа по истребованию документов у налогоплательщика, которому в этом случае возвращаются все подлинники, истребованные при проведении проверки,  за исключением документов,  полученных  в ходе проведения выемки,  а

также   приостанавливаются   действия   налогового   органа   на   территории   (в   помещении)

налогоплательщика, связанные с указанной проверкой.

Течение срока проверки начинается с момента вынесения решения о ее проведении. Как уже говорилось,  выездная  проверка  может  проводиться  в  так  называемом  обычном  режиме  и  в режиме  форс-мажора,  когда  налоговые  органы  стремятся,  используя  эффект  внезапности, получить в свое распоряжение как можно большее количество документов, которые проверяемый, возможно, хотел бы скрыть либо скорректировать до предъявления проверяющим, для чего используются осмотры помещений, занимаемых предприятием, и выемки документов.

В первом случае налоговые органы обычно не располагают информацией о существенных нарушениях, допущенных проверяемой организацией, а, наоборот, стремятся выявить их. Надо сказать,   что   абсолютное   большинство   выездных   проверок   так   и  проводятся:   налоговые инспекторы приходят на предприятие, им выделяется помещение, где они и работают. Бывают случаи, когда налоговые инспекторы не хотят сидеть на предприятии, а посылают запросы о представлении копий всех необходимых документов в налоговую инспекцию. В принципе в таких случаях выездная проверка превращается в камеральную. Для некоторых предприятий такие запросы создают проблемы, так как зачастую объем требуемых документов бывает настолько велик, что для их копирования и доставки в инспекцию требуются существенные силы и средства.

Вправе ли налоговики требовать представления всех документов в инспекцию и стоит ли удовлетворять такие требования?

В целом налоговые органы наделены правом при проведении налоговых проверок истребовать у проверяемого налогоплательщика необходимые для проверки документы (ст. 93

Налогового  кодекса  РФ).  Как  уже  говорилось,  не  определены  ни  перечень  запрашиваемых

документов,  ни их  объем. За непредставление  истребованных  документов организация  может быть привлечена к ответственности в соответствии со статьей 126 Налогового кодекса РФ. С другой стороны, налоговые органы не всегда конкретны в своих запросах, что позволяет избежать этой ответственности. Обычно налоговые органы не часто прибегают к санкциям за непредставление  документов,  это  случается  тогда,  когда  предприятие  не  слишком  спешит исполнить запрос или вообще его игнорирует. Главный бухгалтер предприятия должен поддерживать связь с налоговыми инспекторами и в случае затруднений организационного характера с представлением документов договариваться о предоставлении части документов в срок и отсрочке в представлении остальных.

Многие бухгалтеры считают, что лучше, если налоговый инспектор осуществляет проверку, находясь на предприятии. Инспектор в первую очередь человек, рабочий день в инспекции фиксированный, а находясь на предприятии, инспектор предоставлен сам себе и может сократить рабочий день по своему усмотрению за счет менее внимательного изучения документов. Вообще комфортная обстановка в помещении организации (если сравнивать с помещением инспекции) более располагает к тому, чтобы признать налогоплательщика добросовестным. Кроме того, в случае возникновения у инспектора сомнений в отношении тех или иных фактов, установленных в ходе проверки, находясь в инспекции, проверяющий может проконсультироваться с более осведомленными   коллегами,   находясь   же   на  предприятии,   он   скорее   пообщается   с   его бухгалтером.

С другой стороны, сразу представив в налоговый орган большой объем документов, организация резко загружает инспектора работой, и велика вероятность того, что проверяющий отнесется к проверке большей части документов формально, а не будет детально изучать каждый документ. Кроме того, предприятие, деятельность которого часто проверяется камеральными проверками, может избежать слишком придирчивого контроля: налоговики, проверив документы в рамках выездной проверки, обычно их не хранят, если же они требуются им повторно, они снова шлют запросы налогоплательщику. Последний не обязан исполнять их: представив документы один раз, организация не обязана представлять их повторно, сколько бы запросов ни слал налоговый орган. В случае же направления последним заявления в суд о привлечении налогоплательщика к ответственности за нарушение статьи 126 Налогового кодекса РФ нужно просто представить суду документы, подтверждающие передачу истребованных документов налоговому органу (обычно это копия сопроводительного письма с отметкой налогового органа о получении).

Если налоговый орган настроен на проведение активной выездной проверки, то следует ожидать применения всего арсенала мер, предусмотренного Налоговым кодексом. В соответствии со статьей 89 Налогового кодекса РФ при необходимости уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также производить осмотр (обследование) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения.

Раньше, когда в число силовых структур входили подразделения налоговой полиции, проверяющие в случае необходимости пользовались физической поддержкой этого ведомства. После его упразднения для проведения масштабных мероприятий по осмотру помещений налоговики стали чаще прибегать к помощи органов внутренних дел, благо и нормативная база для этого была подготовлена.

В соответствии со статьей 5 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" органы внутренних дел Российской Федерации обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных Законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций.

В соответствии с пунктом 33 статьи 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов.

Основные формальности были улажены принятием Приказа МВД РФ и МНС РФ от 22 января

2004 г. N 76/АС-3-06/37 "Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений". Он объединяет три инструкции. Первая - Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок - посвящена совместным проверкам, вторая и третья - процедуре обмена информацией о налоговых нарушениях и преступлениях.

В каком качестве могут участвовать в налоговых проверках сотрудники милиции? Ответ на

этот вопрос можно найти в первой Инструкции. Полномочия милиционеров зависят от основания, в соответствии с которым они участвуют в проверке.

Наименьший объем полномочий у милиционеров, которые обеспечивают безопасность инспекторов, они могут действовать только как "телохранители". Чуть больше полномочий у специалистов из МВД, привлеченных для участия в конкретном мероприятии: осмотре помещений, инвентаризации, выемке документов и т.д. Их действия ограничены поставленной задачей: проверить подлинность документов или восстановить их, "взломать" компьютерную программу и т.п.

Милиционеры могут участвовать в проверке и на равных с инспекторами. В Инструкции перечислены основания для этого:

- если проверка организована по инициативе милиции;

- если инспекторы обнаружили нарушения, проверить которые можно только с участием оперативников или специалистов-ревизоров из МВД.

Совместная проверка не  ограничивает  проверяющих  в выборе методов контроля. Инспекторы и милиционеры вправе действовать самостоятельно (п. 6, 14, 15 Инструкции N 1). При этом первые обязаны руководствоваться Налоговым кодексом, а вторые - Законами "О милиции" и "Об оперативно-розыскной деятельности". Напрашивается вывод: оперативники могут пустить в ход весь арсенал средств, предоставленный им этими Законами.

Так, по Закону "О милиции" (п. 25 ст. 11) проверяющие вправе в присутствии двух понятых и представителя фирмы осмотреть помещения, опечатать их, изъять документы, образцы сырья и продукции, провести инвентаризацию, ревизию. Но это еще не все. Чтобы проверить информацию о преступлении, милиционеры могут провести оперативно-розыскные мероприятия: обследовать помещения, опросить работников фирмы, исследовать документы и т.д.

Получается, что милиция под прикрытием обычной налоговой проверки проводит собственную. Зачем ей это нужно? Ведь закон позволяет сотрудникам МВД самостоятельно проверять налогоплательщиков (п. 35 ст. 11 Закона "О милиции"). Однако для этого необходимо собрать  "достаточные  данные,  указывающие  на  признаки  преступления,  связанного  с нарушениями законодательства о налогах и сборах". А это удается не всегда. Кроме того, правила проведения такой проверки пока нигде не прописаны. А значит, ее результаты можно будет оспорить в суде.

Чтобы привлечь к проверке милицию, инспекторы должны составить запрос, в котором четко сформулировать, зачем им это нужно. Направить запрос они могут как до начала проверки, так и во время ее проведения. В первом случае фамилии оперативников будут сразу же вписаны в решение   о   проверке,   во   втором   -   руководитель   инспекции  внесет   изменения   в  состав проверяющей группы. Со всеми этими документами налоговики обязаны ознакомить под расписку руководителя проверяемой организации. Руководит проверяющей группой и соответственно координирует ее работу налоговый инспектор. Перед началом проверки он проводит рабочее совещание, на котором все участники согласовывают совместные действия.

Приказ  предоставляет  сотрудникам  милиции  еще  одну  возможность  поучаствовать  в выездной налоговой проверке, причем налогоплательщик об этом может и не знать.

Перед тем как официально сообщить милиции о своих подозрениях, инспекторы могут попросить ее сотрудника предварительно ознакомиться с материалами проверки. Для этого налоговикам не нужно дожидаться ее окончания.

Изучив представленные документы, правоохранитель дает инспекторам рекомендации, что делать дальше, как закрепить доказательства.

Чем это может грозить? Прежде всего продлением сроков проверки. Инспекторам нужно время, чтобы собрать необходимые милиции сведения. Если им это удастся, у оперативников будут все основания провести собственную налоговую проверку (п. 35 ст. 11 Закона "О милиции") или возбудить уголовное дело.

Количество и сроки проверок, проводимых органами внутренних дел, в последнее время

превысили порог терпения не только предпринимателей, но и руководства самого Министерства внутренних дел. В результате Министром внутренних дел был издан Приказ, в соответствии с которым срок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых оперативными службами в рамках налоговых проверок, не может превышать 30 дней.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 |