Имя материала: Аграрное право

Автор: И. В. Свечникова

Глава iv. аграрная и земельная реформы: историко-правовой аспект

 

§ 1. Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звено экономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки

 

Легитимные определения понятий «аграрная реформа», «земельная реформа», «экономическая реформа» отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия «реформа». В Энциклопедическом словаре 1955 г. под ред. Б. А. Введенского (т. 3) реформа трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя. В Словаре русского языка С. И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая реформа — как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформа в той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, — комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных правовыми средствами, по коренному преобразованию государственной (социалистической) собственности на землю в частную собственность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформу можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформа представляет собой преобразование организационно-правовых форм сельскохозяйственной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельскохозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, основанному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распределительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, — это спланированная и целенаправленная система мероприятий в общегосударственном масштабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком понимании аграрная реформа объективно представляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» (в ред. от 22 ноября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в последующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с общей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рамки понятия «реформа», что дает основания характеризовать ее как «условную реформу», реформу в кавычках1.

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в постановлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81, а не как часто пишут: «земельная и аграрная реформа».

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере самостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономических реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законодательстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйственных организаций как преобразованию их в иные организационно-правовые формы, т. е. как смену юридической оболочки хозяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса реформирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц научной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с позиций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (правовой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все мероприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение нескольких десятилетий с целью совершенствования экономического и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформирование совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в первые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех общественных отношений, не только экономических. Для глубокого осознания процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тенденцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеологию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характеризуется серьезными противоречиями в теории (экономической, философской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосходство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработанной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных отношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны покрывалась за счет фондов общественного потребления, которые по своим размерам достигали 25\% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское обслуживание (в том числе лекарствами), образование, содержание Детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т. д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в качестве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с использованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила основой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным камнем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасчета): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой зависел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные интересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятельности по централизованно установленным предложенным моделям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах существовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (совхозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на ежемесячную гарантированную государством денежную оплату труда по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула распределения прибыли совхоза: до 15\% могло быть направлено по решению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10\% — в фонд социально-культурных и жилищных мероприятий, остальная прибыль в размере 75\% предназначалась для расширенного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендовалась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия занимали лишь 3\% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов прошлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъекта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уровне административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (краях) — соответствующие так называемые производственные объединения (агропромсоюзы), в стране — Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомянутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в России было достигнуто:

а)            повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б)            поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины занимал государственный сектор);

в)             сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране возникла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевывала все новые позиции, что в определенной мере отразилось на содержании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рамках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплением юридической и хозяйственной самостоятельности государственных предприятий и колхозов, но и самое главное — внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихозяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнокапиталистических начал.

Так, в первых статусных законах «О государственном производственном предприятии (объединении)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйственная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что послужило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслуживании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для кооперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принципов в распределительных отношениях. Для государственных предприятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хозяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным предприятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах «О собственности в СССР» и «О предприятиях в СССР» 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедрения капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом «О кооперации в СССР» (1988 г.) и в колхозах. Закон «О собственности в СССР» не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиозной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, паевого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил титул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводится собственность членов трудового коллектива государственного предприятия, которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения дивидендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и частной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т. е. смешанная собственность в государственном секторе экономики, что, естественно, размывало экономическую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, «мягкой приватизации» уже не содержал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно законодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на выпуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправдать практически установление Законом «О кооперации в СССР» (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпускать акции для продажи членам кооператива (с преимущественным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) — в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юридически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках «первичные кооперативы», действующие на основании общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организаций и учреждений создавать кооперативы «при них»; право колхозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т. е. по новой терминологии — дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика последующего (короткого) периода, причинили огромный вред кооперативному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наоборот, привели к негативным последствиям. С позиции современной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 |