Имя материала: Административное право зарубежных стран

Автор: Козырин Александр Николаевич

Глаba 5. административное право италии

§ 1. Понятие и источники

Для Италии, как и для других принадлежащих к романс-германской правовой системе стран, характерно мдделееие административного права, регламентирующего специфику деятельности органов публичной администрации, в самостоятельную отрасль публичного права. По мнению известного итальянского ад-министративиста М.С. Джаннини, в настоящее время достаточно сложно дать исчерпывающий перечень органов публичной администрации. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, число данных органов неуклонно растет. А во-вторых, в развитых государствах практически нет таких сторон человеческой деятельности, которые бы не затрагивали в ходе своей деятельности органы публичной администрации83.

Для данной отрасли итальянского права характерно существенное изменение объема и предмета правового регулирования, в особенности после принятия Конституции 1947 г. Это связано с расширением вмешательства государства в сферу экономики и предоставления услуг, развитием программирования и европейской интеграции. К тому же в стране была осуществлена административно-территориальная реформа, которая привела к созданию 20 областей, наделенных широкой автономией. В ходе реформы ряд административных полномочий был передан областям, провинциям и коммунам - территориальным субъектам публичного права, обладающим самостоятельностью. Все эти изменения привели, с одной стороны, к образованию в рамках административного права новых подотраслей (региональное право, урбанистика и другие), а, с другой стороны - 1с выделению норм, связанных с деятельностью субъектов публичного права в экономической сфере, в специальную отрасль публичного права экономики84.

Особенностью правовой системы Италии является наличие специального нормативного акта, устанавливающего четкую иерархию источников права. В соответствии с Общими положениями о законе, принятыми вместе с Гражданским кодексом85, источниками права признаются законы, регламенты, корпоративные нормы (утратившие свое значение после свержения режима Б. Муссолини) и обычаи (ст. 1). В новейших итальянских курсах публичного права дается более детальная классификация: источники права, обладающие верховенством (конституция и конституционные законы); первичные источники (законы и акты, имеющие силу закона); вторичные или производные источники (регламенты и приравненные к ним акты); иные источники (конституционные соглашения, обычаи, акты Европейского Союза)86.

83           Giannini M.S. Istituzloni di diritto amministrativo. - Milano, 1981. P. 3.

84           См.: Моргунова A.M. Некоторые проблемы административного права Италии // Акту

альные проблемы буржуазного административного права. - М., 1984. С. 229.

85           Италия. Конституция и законодательные акты. - М., S988. С. 61-65.

86           Sorrentino E Le fonti del diritto // Manuale di diritto pubbSico. - Bologna, 1994. P. 125.

128

Конституционные законы требуют усложненной процедуры принятия и отмены. В эту группу входят, во-первых, законы, изменяющие Конституцию (ст. 138), во-вторых, законы, регламентирующие конкретные вопросы, определенные в тексте Конституции (ст. 71,137, 116). Например, конституционными законами можно изменять территорию областей, создавать новые и т. п. (ст. 132). Так, в 1963 г. Конституционным законом № 3 от 27 декабря 1963 г. была образована область Молизе.

Обычные законы ~ это источники права общего характера, регламентирующие все вопросы, которые не зарезервированы Конституцией либо конституционными законами за какими-либо иными источниками права. На практике законы парламента подразделяются на кодексы, законы по отдельным вопросам и сводные тексты норм. В отличие от /фугах отраслей административное право Италии является некодифицированным, хотя вопрос о необходимости издания кодекса поднимался неоднократно. Наиболее важные вопросы, как правило, регламентируются законами (Закон №400 от 23 августа 1988 г. о деятельности Правительства и организации Бюро Совета Министров) или сводными текстами (Сводный текст Ш 1054 от 26 июня 3924 г. о Государственном Совете). Последний источник представляет собой сведенные в единый документ положения законов, изданных в различное время по одной проблематике. После официального опубликования данного акта прекращается действие всех норм, не включенных в сводный текст.

Для Италии характерно не только формальное, но и юридическое выравнивание статуса закона и некоторых актов, исходящих от правительства, - законодательных декретов и декретов-законов. Они представляют собой коллегиальные решения Совета Министров, оформленные "в виде декретов Президента Республики (ч. 5 ст. 87 Конституции). Эти""источники права могут регламентировать вопросы, отнесенные к сфере компетенции парламента, и вносить изменения в действующие законы. Законодательные декреты и декреты-законы можно вынести на референдум (ст. 75 Конституции) и рассмотрение Конституционного Суда (ст. 134 Конституции). Они публикуются в том же порядке, что и обычные законы, и не подлежат регистрации в Счетной палате.

Согласно Конституции (ст. 76) законодательные декреты представляют собой акты делегированного законодательства. Основной закон устанавливает следующие пределы для передачи полномочий парламента: адресатом делегирования может быть только правительство; передача ограничена во времени и касается определенных вопросов; законодательный орган определяет руководящие критерии и принципы, которым должно следовать правительство в своей деятельности. При подготовке законодательного декрета необходимо соблюдение формальных требований. В преамбуле акта следует привести исходные данные закона о делегировании и соответствующего решения Совета Министров. В тех случаях, когда срок передачи полномочий превышает два года, правительство обязано запрашивать мнение парламента в отношении проектов конкретных декретов. В качестве примеров данных актов можно привести Декреты Президента Республики № 616 и 1617 от 1977 г., изданные во исполнение Закона № 382 от 22 июля 1975 г. об областном устройстве и организации публичной администрации. В соответствии с этими актами была осуществлена передача администра-

9-1783

129

тивных полномочий и некоторых государственных служб областям в ходе осуществления реформы административно-территориального устройства.

Декреты-законы издаются правительством на основании поручения парламента, а по собственной инициативе - лишь в необходимых и безотлагательных случаях. В преамбуле такого акта необходимо указать обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные данные решения Совета Министров. В любых случаях Совет Министров не может издавать декреты-законы по вопросам конституционным и избирательным, в целях делегирования законодательной власти, ратификации международных договоров, установления бюджета и сметы расходов. На практике декреты-законы довольно часто использовались для осуществления серьезных реформ организационного характера - создания Министерства природного и культурного достояния, регламентации государственной службы, упразднения и введения штатных должностей преподавателей университетов.

В соответствии со ст. 77 Конституции правительство должно в тот же день передать декрет-закон в парламент для последующего утверждения. Когда палаты распущены, они собираются не внеочередное заседание в течение пяти дней. Декреты должны быть ратифицированы в течение 60 дней после их опубликования, иначе они признаются утратившими свою силу с момента издания. В Официальном собрании законов или декретов Итальянской Республики безотлагательно публикуется информация об отказе в одобрении, частичном одобрении либо прекращении действия в связи с истечением установленного срока. В ходе рассмотрения парламент может вносить любые изменения в представленный правительством текст.

Среди первичных источников в особую группу выделяются акты областей. Каждая из них имеет собственный учредительный документ - статут (ст. S23 Конституции) и издает законодательные нормы (ст. 117 Конституции). Областной статут разрабатывается и одобряется областным советом. Парламент Италии правомочен либо утвердить статут в целом (законом - для областей с обычной автономией и конституционным законом - для областей со специальной автономией), либо вернуть его совету для повторного рассмотрения. В пяти областях, которым предоставлена более широкая самостоятельность в соответствии со ст. 116 Конституции, статут регламентирует все вопросы организации и функционирования области. В остальных областях, права и обязанности которых определяются в Основном законе, в статутах должны закрепляться внутренняя организация области, осуществление права инициативы и референдума в отношении законов и административных актов области, порядок опубликования законов и регламентарных актов.

В иерархии нормативных актов областной закон стоит ниже соответствующего акта парламента как с точки зрения юридической силы, ограниченности предметов регулирования и пределов действия, так и в связи с необходимостью его визирования у правительственного комиссара в области (ст. 127 Конституции). Вместе с тем правительство и парламент страны не могут отменять областные законы или вносить в них изменения, они правомочны лишь оспаривать их в Конституционном Суде. Законами областей регламентируется широкий круг вопросов административного права. Например, в Италии должность

130

гражданского защитника, который на основании жалоб граждан регулирует споры, возникшие между ними и администрацией, а также подконтрольными ей предприятиями и учреждениями, была введена именно на региональном уровне. В каждой из 20 областей был издан закон о статусе данного должностного лица.

Вторичными или субсидиарными источниками административного права являются регламенты правительства» отдельных министерств» центральных и периферийных органов публичной администрации, автономных учреждений, в том числе региональных и местных. Это подзаконные акты, издаваемые в сфере компетенции органа публичной администрации и подлежащие регистрации в установленном порядке. Для данных актов характерна определенная субординация: правительственные регламенты обладают верховенством по отношению к аналогичным актам, изданным другими субъектами. Согласно Общим положениям о законе (ст. 3), предоставление регламентарных полномочий может осуществляться только на законодательном уровне87» регламентарные полномочия правительства определяются конституционным законом. Для отмены регламентов не предусмотрена процедура обращения в Конституционный Суд. В соответствии с Законом №2248 от 20 марта 1865 г. об административной унификации в королевстве в обязанности обычного судьи вменяется неприменение соответствующей нормы регламента» если она противоречит закону (ст. 4, 5).

На центральном уровне различают правительственные, делегированные, а также межминистерские и министерские регламенты (ст. 17 Закона о деятельности Правительства и организации Бюро Совета Министров). Для их издания необходимо соблюдение определенных требований: предварительно заслушать мнение Государственного Совета, а затем зарегистрировать в Счетной палате. Правительственные регламенты могут издаваться во исполнение законов, а также по вопросам, не урегулированным на законодательном уровне («независимые регламенты»). Делегированные регламенты принимаются в соответствии с решением парламента. Они призваны облегчить работу национального представительного органа путем отсечения малозначительных вопросов, сконцентрировав его внимание на выработке приоритетов национальной политики.

Помимо этого в итальянской доктрине в качестве производных источников выделяются особые акты, которые не носят характер регламентарных88. -К ним относят циркуляры - внутренние распоряжения по органам государственной службы. Для них не предусмотрены особые процедуры подготовки и принятия, необходимо лишь проинформировать об их издании соответствующие нижестоящие инстанции. Другой разновидностью являются «административные меры общего характера», касающиеся не внутренней деятельности органа публичной администрации, а направленные вовне (например, приказ о проведении переписи населения).

87           Примером могут служить положения ст. 5 Закона № 142 от 8 июня 1990 г. о режиме мест

ной автономии: «В соответствии с законом и статутом коммуны и провинции принимают

регламенты в целях организации и функционирования институтов участия граждан в

управлении» осуществления деятельности органов и служб» а также полномочий».

88           Mortari С. istituzioni di diritto pubblico. - Padora, 1969. Т. 2. P. 750.

9*

131

Группа «иных источников административного права» очень разнородна: конституционные соглашения, обычаи, судебная практика, акты Сообщества. Соглашения - это нормы, действующие в сферах, не урегулированных писаным правом, сложившиеся на базе молчаливого согласия предусмотренных Конституцией субъектов. К данному виду относится большая часть правил, касающихся практики формирования и функционирования Совета Министров, в особенности форм взаимоотношений в рамках Правительства.

В сфере административного права обычаи не играют большой роли. Вместе с тем существенное значение имеют выделяемые в доктрине нетипичные источники права - решения Конституционного Суда, направленные на ликвидацию пробелов в законодательстве и его толкование, а также иная судебная практика. В качестве примера можно привести определение компетенции Министерства окружающей среды, созданного в 1986 г. Конституционный Суд в своих решениях (№830 1988 г., № 148 1991 г., №42 1991 г.) указал ориентиры, в соответствии с которыми по вопросам, касающимся природы, министр лишь полномочен предлагать определенные меры, однако решения должны приниматься коллегиально правительством. Интересное решение в отношении издания приказов министром было принято областным административным трибуналом Фриули-Венеции Джулии (№745 от 21 декабря 1989 г.). В частности, в нем говорилось: единственным примером, которому может следовать Министр окружающей среды при осуществлении своих полномочий, является практика Министерства сельского и лесного хозяйства в отношении природных парков и зон международного и национального значения. К ведению министра не относится определение территорий под заповедники и естественные парки, поскольку ст. 83 Декрета Президента Республики № 616 от 24 июля 1977 г. отнесла это к компетенции Совета Министров в рамках осуществления им функции направления и координации89.

В связи с тем, что Италия участвует в Европейском Союзе, в качестве источника административного права необходимо указать и акты Европейского Союза (ЕС). Из них наиболее важное значение имеют регламенты - нормативные акты общего содержания, все элементы которых подлежат исполнению. В результате толкований Конституционного Суда нормы национального права не могут под угрозой нарушения ст. 11 Конституции вторгаться в области, зарезервированные за правом ЕС. Нормы национального права продолжают действовать до тех пор, пока по какому-либо вопросу, отнесенному к ведению ЕС, не будут приняты необходимые нормы. Конфликты между нормами европейского права, имеющими прямое действие, и нормами внутреннего права решаются обычным судьей путем выбора в качестве применяемой нормы европейского права, что исключает какое-либо вмешательство данного судьи в вопрос о конституционности закона90.

В 1989 г. в Италии был принят специальный закон (№86 от 9 марта), направленный на приведение норм внутреннего права в соответствие с обязательствами по ЕС. В соответствии, с этим актом (ст. 31) правительство до S марта

Цит.по: Postiglione A. Ambiente in Tribunals - Roma, 1994. P. 358-359. См.: Sorrentino F. Op. cit F. 189,123-124.

132

ежегодно вносит в парламент законопроект. В нем содержатся положения от отмене или изменении норм внутреннего права, противоречащих директивам ЕС, срок исполнения которых уже истек или истекает в следующем году.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 |