Имя материала: Административное право России в таблицах и схемах

Автор: Головистикова Анастасия Николаевна

Глава 11. формы государственного управления

1. Понятие форм государственного управления. Характерные черты и виды

Понятие форм государственного управления. Характерные черты и виды

Понятие

Форма государственного управления — это оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления.

Различие в понимании понятия форм государственного управления

Ю.Н. Старилов определяет: «Правовая форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления»1.

Ю.М. Козлов под формой управления понимает «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия2».

Д.Н. Бахрах полагает, что формами управленческой деятельности являются способы выражения ее содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности3.

Характерные черты

являются способом внешнего выражения содержания деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) и зависят от этого содержания;

являются фактически средством решения задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенции;

осуществляются в рамках, установленных нормативными правовыми нормами;

выбор форм управленческой деятельности определяется самим субъектом управления и обусловлен спецификой задач и функций, стоящих перед органом управления;

влекут за собой определенные юридические последствия и не влекут таковых.

Виды

Правовые

Понятие

Правовая форма государственного управления — это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Признаки

установление в нормативном правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

государственно-властная природа, т.е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;

подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, т.е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления (исполнительное и (или) распорядительное действие).

Неправовые

Понятие

Неправовая форма государственного управления — это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательстве, однако без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления.

Виды

организационные действия, т.е. действия, связанные с внутренней организацией процесса государственного управления (например, информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, проведение совещаний, семинаров, организация внутриведомственных обследований и проверок, разработка методических рекомендаций);

материально-технические мероприятия, т.е. действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (например, экспедиция, транспортное обслуживание, организация использования средств связи).

2. Классификация правовых форм государственного управления

Классификация правовых форм государственного управления

Классификация Ю. М. Козлова4.

По степени юридического выражения

Основные

Заключаются в издании правовых актов уполномоченными на то государственными органами.

Базирующиеся на основных

Влекут определенные юридические последствия или имеют определенную юридическую направленность (регистрационную, разрешительную, надзорную и т.п.).

По достигаемым результатам

Позитивного регулирования

Заключаются в регулировании общественно – экономических отношений, происходящих в государстве (законы, регулирующие определенные сферы общественно–экономических отношений).

Реакции на негативные явления

Целью является прекращение или приостановление негативных общественно-правовых явлений (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.).

По направленности

Воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления

Основное направление действия — внешняя направленность. Регулирование отношений, возникающих вне сферы государственного управления.

Воздействующие на деятельность нижестоящего управленческого аппарата

Основное направление действия — внутренняя направленность. Регулирование отношений, складывающихся внутри сферы государственного управления.

По объему

Общеобязательные

Обязательны для выполнения управляемыми субъектами по всей сфере государственного управления.

Адресованные конкретным объектам

Регулируют сферу действия конкретных объектов сферы государственного управления.

По адресату

Вся система исполнительной власти

Охватывают отношения, складывающиеся по всей системе исполнительной власти.

Конкретные работы исполнительного органа

Направлены на регулирование определенной деятельности исполнительного органа власти.

По характеру

Процедурные

Определены полномочиями конкретного органа государственной власти.

Процессуальные

Определены особым обязательным порядком решения определенных ситуаций.

По субъектному выражению

Односторонние

Регулируют отношения конкретного субъекта.

Многосторонние

Сложный субъектный состав, в котором субъекты имеют многосторонний характер.

По инициативности

По собственной инициативе

Субъект отношений собственной инициативой регулирует образование отношений.

По инициативе других участников

Действия субъекта отношений определяют волевые действия других субъектов отношений.

По условиям применения

Нормальная общественная жизнь

Регулирование общественных отношений в стандартных ситуации.

Чрезвычайная ситуация

Продиктовано сложившийся ситуацией, необходимо введение в действие специальных форм правового регулирования.

По объекту управляемого воздействия

Законодательные органы

Продиктовано особенностями нормативного регулирования законодательных органов.

Судебные органы

Основой выступают процессуальные формы государственного регулирования.

По юридическому содержанию

Предписывающие

Определяют порядок деятельности управляемого субъекта.

Запрещающие

Определяют действия, выполнение которых недозволительно.

Дозволительные

Предоставляют управляемому субъекту возможность действовать по своему усмотрению.

Классификация А. П. Коренева5

По содержанию

Правотворческие

Регулируют процесс принятия правовых актов.

Правоприменительные

Осуществляют контроль за применением правовых актов.

По направленности

Внутренние

Регулируют внутренние отношения, возникающие в сфере административных отношений.

Внешние

Взаимодействуют со схожими отраслями права, регулируя правоотношения, возникающие при взаимодействии.

По способу выражения

Словесные

Имеют устное выражение.

Конклюдентные

Выражены в определенных действиях уполномоченных на то государственных лиц (жест государственного инспектора по безопасности дорожного движения).

Классификация Д. Н. Бахрах6

По юридическим действиям

Принятие правовых актов

Полномочия принятия актов, регулирующих общественные отношения.

Заключение договоров

Регулирование общественных отношений в порядке свободного волеизъявления.

3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение и признаки

Правовые акты управления: понятие, юридическое значение и признаки

Понятие

Правовой акт управления — это управленческий документ, содержащий властное волеизъявление уполномоченного субъекта государственного управления в виде нормативного или индивидуального предписания, осуществленное в рамках его компетенции и для целей решения задач управленческой деятельности, принятие которого влечет определенные юридические последствия.

Признаки правового акта управления7

имеет юридическую форму управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления;

издается полномочным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;

носит юридически-властный характер, т.е. в нем находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

имеет одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления;

императивен, т.е. содержит в себе предписание, безусловно обязательное для адресата;

служит юридическим фактом либо предпосылкой для возникновения юридических фактов, провоцирующих возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере государственного управления;

подзаконен, т.е. издается исключительно в соответствии и во исполнение Конституции РФ и действующих законов;

занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);

характеризуется определенной процедурой принятия (подготовки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т.д.);

может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд, опротестован (прокурором);

обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актом государственного управления предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.

Юридическое содержание

является служебным документом; акт государственного управления отличается от всех прочих документов такого рода своим юридическим содержанием;

акт государственного управления отличен от юридически значимых документов, выдаваемых органами государственного управления и другими субъектами административного права и служащих подтверждением определенного юридического факта (например, диплом о присвоении квалификации, протокол о правонарушении);

Факты государственного управления (как и смешанные) в настоящее время могут приниматься ограниченным кругом субъектов управления. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, а также уполномоченные на нормотворчество органы исполнительной власти субъектов Федерации;

правовой акт управления может осуществляться и в виде жеста регулировщика8;

совершается в разнообразнейших формах, в том числе в форме принятия, издания акта государственного управления, т.е. надлежащим образом оформленного документа, содержащего властное предписание;

управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т.п. управленческого решения, относящегося к конкретному практическому случаю, определенной управленческой ситуации;

издается в рамках компетенции издающего его субъекта государственного управления и призван повлечь за собой вполне определенные юридические последствия.

4. Виды правовых актов управления

Виды правовых актов управления

По юридическим свойствам

Нормативные

Издаются с целью регулирования однотипных управленческих общественных отношений, рассчитаны на длительное и многократное применение и не имеют конкретного адресата (например, Водным кодексом РФ предусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов), регламентируют различного рода социально-экономические программы (например, программы приватизации).

Индивидуальные

Рассчитаны на разовое их применение к одному конкретному случаю (например, индивидуальным актом является постановление судьи о наложении административного взыскания на конкретное лицо, акт о назначении на должность или об освобождении от должности). Индивидуальные акты по своему юридическому содержанию являются распорядительными правовыми актами.

Смешанные

Сочетают нормы нормативного и индивидуального характера (например, решение об образовании органа исполнительной власти, в котором одновременно устанавливается организационно-правовой статус этого органа и назначается его руководитель).

По действию на территории

На всей территории Российской Федерации

Это относится к указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.

На территории отдельных субъектов

Распространяют свою юридическую силу на определенной территории в пределах Российской Федерации (например, постановления администрации края, области).

На территории нескольких государств

В соответствии с двухсторонними и многосторонними соглашениями, заключаемыми суверенными государствами — участниками Содружества Независимых Государств, а также за пределами Российской Федерации (например, это нормы, регламентирующие деятельность различных организаций, находящихся в зарубежных странах).

По действию во времени

Ограниченные сроком действия

Устанавливается определенный срок действия нормы, либо она действует до прекращения событий, которыми была вызвана необходимость принятия данной нормы.

Не ограниченные сроком действия

Не имеют определенного срока действия, т.е. действуют до того момента, когда другим правовым актом будут отменены.

По наименованию в зависимости от принявшего его органа9

Указы и распоряжения Президента РФ

Распространяют свое действие в соответствии с полномочиями Президента РФ и законодательством Российской Федерации, оформляют также решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, которыми он руководит, и многое другое.

Постановления и распоряжения Правительства РФ

Регулируют общественные отношения в пределах юридической силы.

Постановления, издающиеся федеральными органами исполнительной власти

Постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, имеющие обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы.

Распоряжения высшего должностного лица субъекта Федерации

Регулируют отношения, возникающие в пределах его компетенции и регулирующие общественные отношения в пределах территории субъекта Федерации.

По способу охраны от нарушений10

Административной ответственности

Назначают меры наказания, предусмотренные за конкретные составы административных правонарушений.

Дисциплинарной ответственности

Определяют меры наказания за определенный дисциплинарный проступок.

В зависимости от порядка принятия11

Единоличные

Принимаются в единоличном порядке.

Коллегиальные

Принимаются простым или квалифицированным большинством в соответствии с нормами, регулирующими эти юридические отношения.

По характеру компетенции12

Акты надотраслевого общего управления

Распространяются на отношения, возникающие во всех отраслях общественных отношений.

Акты отраслевого управления

Регулируют отношения, складывающиеся в определенной отрасли общественных отношений.

Акты межотраслевого управления

Регулируют отношения, складывающиеся в нескольких смежных отраслях общественных отношений.

Схема 4. Виды правовых актов управления

5. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Требования к законности правовых актов управления

Прежде всего акт государственного управления должен соответствовать нормам Конституции РФ и федеральных законов. Для актов разных уровней требование о соответствии закону предполагает различный круг нормативно-правовых документов, которым должен соответствовать акт. Акты государственного управления, издаваемые в субъектах Федерации, помимо этого должны соответствовать актам Президента, Правительства РФ, а также нормам регионального законодательства. Акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего предмета ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Акт государственного управления должен быть принят в рамках компетенции издающего органа государственного управления и соответствовать актам вышестоящих органов государственного управления. Акт государственного управления должен быть юридически обоснованным, т.е. содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать возможные последствия введения акта и т.п., а также приниматься в связи с определенными обстоятельствами, являющимися достаточным основанием для издания акта государственного управления.

Требования к подготовке, изданию и действию правовых актов управления

Требования к подготовке актов государственного управления разрозненны и неоднозначны. На каждом уровне государственного управления существуют собственные правила создания актов управления. На федеральном уровне упорядочено принятие в основном нормативных актов управления, однако есть нормы, посвященные и индивидуальным актам.

Требования к действию актов государственного управления во времени и пространстве связаны прежде всего со вступлением актов в законную силу. Статья 15 Конституции РФ устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Требования к содержанию и форме нормативно-правовых актов управления

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего (издавших) акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату, а также отвечать требованиям юридической техники.

Отмена актов государственного управления

Основания для отмены акта государственного управления

несоответствие содержания акта действующему законодательству либо актам вышестоящих должностных лиц (органов);

несоблюдение установленных требований к порядку принятия и вступления в силу актов (например, отказ в государственной регистрации);

нецелесообразность правового акта государственного управления.

Решение об отмене акта государственного управления принимается

по инициативе самого органа, издавшего акт государственного управления;

по инициативе вышестоящего органа государственного управления или должностного лица;

в результате опротестования, т.е. по инициативе органов прокуратуры, действующих на основании положений Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»;

в результате обжалования, т.е. по инициативе граждан, которым право обжаловать решения органов государственной власти и должностных лиц предоставлено ст. 46 Конституции РФ, либо по инициативе других субъектов административного права, наделенных соответствующими полномочиями по обжалованию актов государственного управления.

6. Процедура принятия правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти

Процедура принятия правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти

Принятие правовых актов Правительства РФ13

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.) порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им самим в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.

Подготовка к рассмотрению

Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ могут вноситься членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти.

Проекты правовых актов подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти и с другими государственными органами и организациями.

Рассмотрение правовых актов по предметам совместного ведения

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, требующих его решения, осуществляется Аппаратом Правительства РФ. В течение месяца Правительство РФ рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) органов или органов исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и информирует указанные органы о результатах рассмотрения.

Проекты нормативных правовых актов по предметам совместного ведения, подготовленных Правительством РФ, направляются им в органы государственной власти субъектов Федерации, подлежат предварительной юридической экспертизе, результаты которой оформляются в виде пояснительной записки.

Принятие правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Процедура подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти урегулирована постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Подготовка проекта правового акта

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать месяца, если не установлен другой срок.

Утверждение проекта правового акта

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.

Государственная регистрация

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Содержание

юридическая экспертиза соответствия акта законодательству Российской Федерации;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Сроки

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения) представляются в орган юстиции в шести экземплярах. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до пятнадцати дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на десять дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.

7. Действие правовых актов управления

Действие правовых актов управления

Понятие

Действие актов управления — это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции).

Вступление правовых актов управления в силу

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ — со дня их подписания.

Действие правовых актов управления во времени и пространстве

Действие правовых актов управления может быть ограничено во времени прямым указанием на срок действия акта либо указанием на событие, с наступлением которого акт утратит силу. Однако, как правило, нормативные правовые акты государственного управления действуют бессрочно, со временем сменяясь новыми документами по регулируемым ими вопросам. Действие правовых актов управления в пространстве обусловлено территориальными границами компетенции издающего их органа и правилами разграничения предметов ведения и полномочий, которые действуют в отношениях между органами государственного управления различного уровня.

Признание недействительным правового акта управления

Понятие

Недействительными, ничтожными считаются неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению и должны быть отменены в установленном порядке.

Последствия признания правового акта управления недействительным

После отмены правового акта управления он признается утратившим юридическую силу (примером ничтожных актов является принятие правового акта исполнительным органом (должностным лицом) с нарушением предоставленной ему компетенции).

Признание оспоримым правового акта управления

Понятие

Оспоримыми признаются акты, которые хотя и порождают юридические последствия, но правомерность их ставится под сомнение и вопрос о законности акта разрешается соответствующим органом по жалобе или протесту организации, должностных лиц и граждан.

Особенности

Конституцией РФ закреплено право граждан обжаловать в суд решения исполнительного органа (должностного лица). С отменой правового акта должны восстанавливаться нарушенные права граждан, организаций, аннулироваться последствия, наступившие в результате его применения. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Приостановление действия или исполнения правового акта управления

При приостановлении действия или исполнения правовой акт не утрачивает юридическую силу, а лишь временно прекращается свое действие или исполнение до рассмотрения его законности соответствующими органами и принятия по нему решения либо об утрате юридической силы, либо продолжении действия полностью или частично.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам.

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае и

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 |