Имя материала: Административное право Российской Федерации

Автор: Алехин Алексей Петрович

Глава 6 органы исполнительной власти

§ 1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть — "система органов государственного управления (правительство, министерства и т. д.)"1.

С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти, с другой, — субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

Органы исполнительной власти своей государственной природой отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению — от органов дру-

1 См. Советский энциклопедический словарь. М., 1980.

гих ветвей государственной власти, а также от организаций, которые как таковые не являются субъектами управления (государственных предприятий, учреждений).

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти — всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, создаваемые Правительством РФ координационные органы, выполняя функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно, в смысле их принадлежности к этой власти либо создания их органом данной власти. Сказанное косвенно подтверждается тем, что правовые акты не отождествляют понятия "орган государственной власти" и "государственный орган". Различие между ними отражено, например, в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ", где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов, в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г., по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом могут быть охарактеризованы незначительным

I

99

98

Раздел П. Субъекты административного права     j

Глава 6. Органы исполнительной власти

 

числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной властей.

В период, предшествовавший введению института Президентства в РФ и провозглашения Конституции РФ 1993 г., органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.

Влияние судов общей юрисдикции и государственных арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.

Затем шло расширение полномочий Президента РФ в области организации и направления деятельности органов исполнительной власти с одновременной дезорганизацией ее системы в целом, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц.

Конституция РФ 1993 г. формально существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, во многом не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных формах (со-

гласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). В палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные представители Президента РФ1, а в указанных палатах — также представители Правительства2.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и судебных органов.

Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является, как уже отмечалось, исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены .широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип "разрешено все, что не запрещено".

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

При этом под компетенцией органа государственного управления понимается "система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти... она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции... применительно к этим объектам"3. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти — важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.

1 См.: Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ от 9 марта 1996 г. // Российская газета. 1996. 16 марта.

2 См.: Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 20 марта 1997 г. // Российская газета. 1997. 3 апр.

3 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101—102.

101

100

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

 

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. В качестве их организационных гарантов являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 |