Имя материала: Административное право: история развития и основные современные концепции.

Автор: Денис Дж. Галлиган

6.1. осуществление административных полномочий

6.1.1. Административное право определяет юридические рамки, в границах которых осуществляется государственное администрирование. Из анализа, проведенного в предыдущих главах, видно, что административное право состоит из двух частей: одна включает в себя основные законы, издаваемые законодательными органами, которые предоставляют полномочия исполнительным и административным властям совершать определенные действия, а вторая часть представляет собой набор принципов и процедур, определяющих пути осуществления предоставленных полномочий. Вторая, Общая часть является предметом рассмотрения в данной книге.

Общая часть административного права имеет большое значение, поскольку она основывается на определенных социальных ценностях, касающихся способов осуществления административного управления и того, как государственные институты и власти должны вести себя по отношению к гражданам. Эти ценности выводятся из политической и социальной морали общества и часто закрепляются в конституции, в общих законах, особенно в административно-процессуальных кодексах и в решениях судов, пересматривающих административные дела.

В либеральном демократическом обществе качество государственного администрирования зависит не только от того, насколько эффективен и экономичен результат осуществления этими органами своих полномочий, что, конечно, и есть основная причина для создания института государственного администрирования. Но его качество зависит также от того, насколько применяются и насколько уважаются общие принципы и процедуры. Поскольку эти принципы и процедуры напрямую определяют отношения между гражданами и государством, от них также зависит качество администрирования.

6.1.2. Стоит, однако, отвлечься, чтобы отметить, что общие принципы административного права не входят автоматически или с легкостью как неотъемлемая часть в ежедневную работу по государственному администрированию. Административные институты и власти, как любая организация, ведут свою жизнь и вырабатывают свой стиль, которому и следуют в той или иной степени в зависимости от различных влияний и оказываемого на них давления. Внутренняя жизнь административных организаций является объектом исследований различных социальных наук, которые всего лишь показывают, насколько сложны эти организации как по своей внутренней структуре, так и в своих отношениях с внешними институтами и силами. Экономические факторы, в особенности недостаток ресурсов, играют решающую роль; часто это означает, что чиновники испытывают огромное давление, завалены делами, а сроки поджимают. Это может означать также, что чиновники должны изобретать пути достижения своих целей теми скромными средствами, которые имеются в их распоряжении. Политическое влияние самого разного толка тоже может иметь вес при выборе пути, которым идут чиновники, выполняя поставленные задачи. Даже моральные настроения, превалирующие в обществе, могут определять взгляд чиновников на то или иное дело. Амбивалентность отношения общественности к промышленникам, нарушающим законы о защите окружающей среды, как оказалось, может явиться фактором, влияющим на позицию инспекторов, ответственных за обеспечение выполнения требований закона.

Российская практика, особенно советского периода, во многом определялась в части защиты окружающей среды задачами, несовместимыми с задачами охраны окружающей среды, — вредные производства не закрывались только потому, что при этом могли ликвидироваться рабочие места, а работники лишались источника существования. По этой причине работники вредных производств требовали от чиновников сохранения загрязняющих окружающую природную среду предприятий, несмотря на то что как жители соответствующей местности, где расположено вредное производство, подвергались вредному, нередко канцерогенному, радиационному и т.п. воздействию со стороны своих предприятий.

6.1.3. Однако не только давление извне влияет на работу административных органов. Организации вырабатывают свой определенный характер и культуру отчасти в ответ на воздействие внешних сил, но отчасти и как результат норм, возникающих внутри этих организаций. Изучение внутренней жизни административных органов неоднократно , показывало, что внутренняя культура является ключевым фактором для понимания работы таких организаций. Изучение полиции и институтов социального обеспечения, например, показало, насколько сильно внутренняя культура и окружающая среда могут влиять на их поведение. Такие же результаты дали исследования различных административных процессов в Центральной и Восточной Европе, где явно была продемонстрирована важность внутренних и неформальных составляющих государственного администрирования.

Не является исключением в этом отношении и современная Россия, в которой формирование исполнительных властных структур государства и местного самоуправления во многом определяется личными и групповыми интересами победивших на выборах лиц и организаций. Они зачастую не имеют устоявшихся общественно-признанных политико-нравственных основ осуществления народовластия, в том числе в сфере администрирования. Не способствует предотвращению внешних влияний на администрирование и существующий механизм подбора и расстановки кадров администраций, поскольку (если не считать принятые нормативные акты о государственной и муниципальной службе) отсутствует защищенная в федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актах система принципов, обеспечивающих стабильность замещения должности и исполнения административных полномочий в условиях партийных, групповых пристрастий руководителей, назначающих чиновников по признаку личной преданности, нежели по уровню профессионализма. В современной России нередко вновь избранные руководители производят смену большинства чиновников без достаточных оснований на это. Такая практика порождает неуверенность администраторов за свое будущее как работника органов управления, настраивает его на извлечение как можно большей собственной выгоды из, возможно, кратковременного пребывания в должности государственного или муниципального служащего. Как следствие — административный аппарат коррумпируется, что подрывает демократическую основу управления государственными и иными делами, ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие каких-либо ограничений на замену административного аппарата в результате избрания нового руководителя порождает произвол в системе управления, неустойчивость политико-нравственных ориентиров управления. Не исключается в таких случаях поведение административных органов как части партийного механизма по обеспечению переизбрания действующего главы административного института. По сути это мало чем отличается от советской практики подчинения административно-властных институтов партийным (и даже номенклатурным) интересам.

В условиях провозглашения в качестве одной из основ конституционного строя России политического плюрализма, выражающегося прежде всего в многопартийности, весьма целесообразно на федеральном уровне установить принцип, согласно которому вновь избранный глава исполнительного органа вправе производить замену чиновников в пределах особого круга лиц — политических назначенцев, как правило, замещающих наиболее значительные должности (заместители, руководители главных департаментов и т.п.). Увольнение основной массы чиновников возможно лишь в порядке плановой аттестации с учетом качества выполнения работником своих функций. Должны быть также созданы условия для легального, непреследуемого отказа чиновника выполнять указания руководителя, направленные на обеспечение явно партийных интересов этого руководителя.

Одним из способов предотвращения кадрового произвола нового руководителя может стать учреждение реестра соискателей (претендентов) на государственные и муниципальные должности, как это давно практикуется, например, в США.

6.1.4. Идея данных заметок состоит в том, чтобы напомнить нам, что закон, в смысле общих принципов и процедур, не является естественной частью административной окружающей среды. Равным образом не оказывает он значительного влияния па административные органы. Закон в действительности является внешней силой, пытающейся пробиться внутрь административной структуры, при этом ему приходится соперничать с другими внешними силами, такими, как политическая и социальная окружающая среда; ему также приходится противостоять враждебной ему внутренней динамике. Напоминать о том, что решения должны приниматься в соответствии с определенными процедурами, что потерпевшего необходимо хотя бы выслушать, что чиновники должны быть независимы в своих решениях и беспристрастны в своих оценках и т.п., — обо всем, что нормально и естественно для занятого администратора.

6.1.5. Как же тогда административное право проникает в административные органы и становится неотъемлемой частью внутренней среды? В идеале, конечно, правовые нормы должны быть частью внутреннего мира государственного администратора. Они не должны быть чуждыми и внешними по отношению друг к другу, а наоборот, право должно натурализоваться и стать внутренне присущим административной власти. Легкого пути для достижения этого нет. Однако это не означает, что такой цели достичь нельзя, поскольку, хотя печальная действительность такова, что знания об ассимиляции правовых норм в организационные структуры предельно ограничены, какие-то шаги предпринять все же можно. Образование и подготовка чиновников должны быть приоритетной задачей, особенно в тех странах региона, которые находятся на ранних стадиях администрирования, основанного на законе. Постоянное утверждение правовых норм юридическими институтами также может помочь ассимиляции процесса. Этого утверждения можно, в свою очередь, достичь, создавая такие институты, как суды, омбудсмены и различные прочие органы следствия и надзора.

Представляется перспективным для России практическая организация в судебной системе института мирового судьи, который с точки зрения ФЗ «О мировых судьях» по характеру рассматриваемых споров окажется наиболее близким к населению. Более широкой должна стать, например, в России практика учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации.

Обеспечение свободного доступа недовольных граждан к этим институтам вместе с распространением сведений и информации о правилах их работы являются дополнительными шагами, которые можно предпринять в этом направлении.

6.1.6. То, как эти внешние факторы влияют на административную организацию и на взгляды и действия чиновников, — вопрос, которым исследователи только начинают заниматься. Для целей настоящей работы нам не нужно вдаваться в дискуссию по этим проблемам. Однако мы должны осознавать, что для определения социального поведения недостаточно декларирования законов, как, скажем, для изучения административного права недостаточно только знать, что такое законы.

6.2. Регулирование администрирования через закон

В общей схеме правового регулирования административных полномочий можно выделить законы, управляющие административными процессами, и законы, относящиеся к надзору за ними. Два вида законов будут вкратце обсуждаться в этом разделе книги.

6.2.1. Регулирование административных процессов. К этой категории относятся несколько видов регламентирующих актов: процедуры, основные правовые доктрины, а также структурирование дискреции. Поскольку каждый отдельный вид будет более подробно обсуждаться в последующих главах, здесь мы предлагаем только краткие замечания.

6.2.2. Процедуры. Административно-процессуальные кодексы служат двум основным целям: они направляют процесс принятия решений в системе государственного администрирования и обеспечивают правовые основания для апелляций и других форм регрессных требований. Административные процедуры обычно содержат два типа правил. Одни из них направлены на корректное осуществление административного процесса. Такие правила касаются вопросов о возбуждении дела, о том, какая инстанция должна принимать решение, о сроках для принятия тех или иных шагов, как решаются споры относительно компетенция и т.п. Другой вид процессуальных правил отражает определенные ценности, касающиеся осуществления администрирования и отношения к участвующим в процессе гражданам (гарантирующие правила). Правила этой категории обычно касаются таких мероприятий, как уведомление заинтересованных сторон, распространение информации о процессе, проведение слушания, обоснование и право апелляции или других форм регрессных требований. Административно-процессуальные кодексы обычно представляют собой сочетание двух категорий процессуальных правил. При отсутствии такого кодекса процессуальные правила обычно закреплены в общих и специальных законах, в судебных решениях и в практике административных органов.

6.2.3. Основные ограничения. Эта категория включает в себя несколько видов юридических норм, ограничивающих административный процесс. Подробно они рассматриваются в гл. 10, где отмечено, что четко разделить их на легко описываемые категории не представляется возможным. Большинство из них чаще всего имеют отношение к административным процессам со значительной долей дискреции, т.е. они представляют собой ряд ограничений дискреционных полномочий. Некоторые из этих ограничений вытекают из самого характера административной власти и дискреции в частности. К ним относится идея о том, что тот орган, которому даны административные полномочия, и должен сам их осуществлять. Близко к ней стоит мысль о том, что власть должна добросовестно правдиво расследовать каждое дело и не предпринимать ничего, что бы могло этому помешать. Ограничением также является мысль о том. что административный процесс должен основываться на точных доказательствах и в заключении утверждать обоснованные факты. Другой набор ограничений касается процесса аргументирования: административные решения должны быть целенаправленными, они должны основываться на имеющих отношение к делу фактах и не должны быть явно необоснованными. И, наконец, еще одна группа ограничений основана на принципах справедливости. Самым важным элементом в этой категории является принцип пропорциональности.

6.2.4. Доктрины, касающиеся этих категорий юридических ограничений, имеют разные источники происхождения. Некоторые, такие, как принцип пропорциональности, могут считаться достаточно важными для того, чтобы их включить в конституцию, но большинство, по всей вероятности, были созданы и развиты судами, осуществлявшими пересмотр административных действий. Суды во всех рассматриваемых правовых системах, о которых идет речь в этой книге, активно вырабатывали такие принципы, хотя и не все обсуждаемые принципы признаются каждой из этих правовых систем. Интересно заметить, что такие принципы обычно не включаются в европейские административно-процессуальные кодексы, вероятно, потому, что они не являются четко выраженными процессуальными принципами. Однако, поскольку они являются ограничениями для принятия административных решений, имеет смысл включить их в такие кодексы. Американский Административно-процессуальный акт, следуя этой логике, содержит некоторые из обсуждаемых принципов. Австралийская федеральная юрисдикция использует другой подход: хотя в Австралии и нет административно-процессуального кодекса, там принят Общий закон, определяющий основания для судебного пересмотра в форме, сходной с кодексом. Многие разбираемые здесь принципы содержатся в общем законе.

6.2.5. Структурирование дискреции. Если мы согласились, что дискреция является законным элементом административной власти, что она совместима с администрированием в рамках закона, наша задача состоит в том, чтобы определить доктрины и механизмы ее контроля. Одним из таких механизмов, широко обсуждаемых в последние годы, было структурирование дискреции. Идея структурирования исходит от Л.С. Дейвиса, который много сделал, чтобы привлечь внимание администраторов и юристов к проблемам, возникающим в связи с излишней зависимостью от дискреционных полномочий. Согласно Дейвису, структурирование дискреции означало обычно осуществляемое самим органом власти формулирование правил и руководств, касающихся применения дискреции в конкретных случаях. Поскольку некоторые Правовые системы не позволяют администратору принимать правила, которые, по существу, устраняют дискрецию в определенных случаях, имеет смысл подумать о структурировании руководящих указаний. Руководящие указания можно определить как общие указатели критериев, которые будут использованы при принятии дискреционных решений.

6.2.6. В последние годы велась широкая дискуссия относительно того, является ли структурирование дискреции обоснованной стратегией, но теперь, кажется, все согласились, что некоторое структурирование через выработку общих руководящих принципов — это полезный инструмент регулирования дискреции. Формулирование руководящих принципов может быть связано с квалифицированным администрированием, и оно удовлетворяет некоторым требованиям справедливости в отношениях между административным органом и лицом, в отношении которого принимаются дискреционные решения. Однако закон во многих правовых системах не содержит разработанного ответа на этот вопрос, так что, хотя административные органы и могут формулировать руководящие принципы, обычно от них это не требуется. Так же, как не требуется, чтобы эти руководящие принципы стали достоянием гласности.

Исключение составляют принципы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, являющегося стороной в административном отношении, — в этом случае такие руководящие принципы (по сути — общие нормы) должны быть обнародованы (опубликованы).

6.2.7. Надзор за административными процессами. Все виды регулирования, описанные выше, направлены на обеспечение качества администрирования и представляют собой набор правил и процедур, направляющих административные процессы. Еще один метод регулирования — это создание различных форм надзора за административными процессами. У надзора двойная роль: с одной стороны, расследовать жалобу относительно принятия конкретного решения, с другой стороны, надзор в таких случаях оказывает воздействие на административную практику и в более широком смысле. Расследование, проведенное омбудсменом, например, не только решает вопрос по жалобе относительно конкретного акта или решения, но и подразумевает некоторые общие условия действия администратора в этой области. Похожим образом решение суда по обращению потерпевшей стороны может установить или уточнить правовую доктрину, которую затем необходимо ассимилировать в работу администрации. Из этого краткого введения вытекают два вопроса для эмпирического изучения: один — насколько эффективны различные виды надзора для выявления и исправления ошибок и второй — насколько эффективны различные виды надзора для оказания более общего воспитательного воздействия на администрацию. Последнее, конечно, зависит от целого ряда факторов и, безусловно, меняется с изменением контекста.

6.2.8. Основные виды надзора. Различные формы надзора приводятся в действие разными способами, служат различным целям, осуществляются посредством различных процедур и предлагают различные средства правовой защиты. Апелляция к суду или судебный пересмотр дела совсем не похожи на расследование, проводимое омбудсменом, а система парламентских комитетов, счетная палата пользуются своими процедурами и имеют свои цели. Достаточно обрисовать основные виды и институты надзора.

1. Внутренняя апелляция. Она осуществляется органом апелляции или пересмотра в рамках самой административной организации или специальным административным органом из другого административного отдела.

Таков характер надзорной деятельности контрольных управлений, комитетов, отделов административных органов в России, начиная с Администрации Президента РФ и кончая администрациями муниципальных образований. При этом внутренняя апелляция реализуется и в системе других структур административных органов.

2. Апелляция к внешнему органу по существу дела.

Это относится к процессу, в результате которого человек, не удовлетворенный первоначальным административным решением, обращается в орган, не зависящий от администрации. Такие обращения могут поднимать правовые вопросы, но они также позволяют апелляционному органу пересмотреть существо дела и основание решения.

3. Прокурорское расследование. Прокурорские полномочия часто включают в себя и надзор по отношению к административным действиям. Прокурор может делать запрос относительно административных действий, чтобы определить соответствие их принципу законности. Прокурор может иногда начать исправление обнаруженных нарушений со стороны административной власти, или в некоторых случаях он может возбудить дело в суде о пересмотре административных действий. Институт прокурора особенно важен в странах Центральной и Восточной Европы, хотя в период демократического правления его полномочия ограниченны, а в настоящее время в общем сведены к праву прокурора до судебного рассмотрения проводить действия с целью проверки законности административного акта или решения.

Однако в России позитивная практика развивается, о чем свидетельствует факт образования в прокуратуре на уровне субъектов Российской Федерации судебных отделов, которые не только осуществляют проверку законности административных действий, но и готовят исковые материалы для обращения в суды (наиболее распространенный вид исков — обжалование приватизационных решений, в том числе нарушающих права граждан).

4. Судебный надзор. Судебный надзор за администрированием является важной характеристикой административной системы, уважающей законность. Под судебным надзором понимается процесс рассмотрения административного действия независимым судом, чтобы определить его соответствие принципам законности. Судебный надзор обычно инициируется лицом, организацией или заинтересованной группой людей, которых так или иначе затронуло некоторое административное действие. Большинство правовых систем также закрепляют право начать такое рассмотрение до суда за особым органом государстввенной власти, таким, как прокурор, comissaire de tovernmant или Генеральный атторней.

5. Омбудсмен: внешние жалобы. Идея омбудсменов как органа рассмотрения внешних жалоб состоит в том, что этот институт является независимым статутным органом, задача которого состоит в том, чтобы расследовать жалобы, поступающие от отдельных лиц или групп граждан на действия административных властей. Этому институту даны общие широкие полномочия расследовать все стороны администрирования, или же ему дается право надзора за отдельными элементами административной власти, такими, как полиция, тюрьмы или налогообложение. Основная задача омбудсмена — расследовать, тщательно изучать и по возможности критиковать административные власти. Исключительно важно, чтобы омбудсмен был независим от исполнительной власти и администрации. При выявлении плохого управления в том или ином виде в качестве средства защиты нрава омбудсмен обычно рекомендует какое-либо решение, а не налагает санкцию.

6. Процедура внутреннего рассмотрения жалоб. В то время как омбудсмен осуществляет процедуру рассмотрения жалоб, которые являются внешними по отношению к администрации, некоторые системы разработали также процедуры разбора жалоб внутри департамента или ведомства. Идея состоит в том, что ведомство или департамент вырабатывает особую процедуру рассмотрения жалоб, позволяющую подать жалобу каждому, кто недоволен тем, как с ним обращались. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб отличаются от внутренних апелляций тем, что первые могут касаться более широкого спектра вопросов, чем те, которые дают основания для апелляции. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб во многом сходны с институтом омбудсменов. Разница состоит в том, что первые касаются внутренних вопросов департамента или ведомства, а во втором случае разбором занимается внешний орган. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб имеют также то преимущество, что они касаются вопросов, которые омбудсмены сочли бы слишком тривиальными.

7. Инспектората и тому подобные органы. Еще одним несудебным органом, осуществляющим надзор, являются инспектората, советы или комиссии, чья основная обязанность состоит в наблюдении или тщательном исследовании той или иной области администрирования. Они обычно состоят из независимой специально созданной властной ^структуры, имеющей полномочия контролировать и давать отчет о работе административного органа низшего звена. Целью при этом является улучшение качества принятия решений через инспектирование и постоянный контроль. Инспектората обычно используются для проверок школ, тюрем, больниц и университетов. Самым важным из них является комиссия по аудиту или суд, который наделен жизненно важными полномочиями надзора за финансовым управлением ведомств и департаментов. Основная характеристика инспекторатов состоит в том, что они имеют общее поручение проверять состояние дел в департаменте или ведомстве и они действительно зависят от поступающих жалоб. Это позволяет им выработать такую систему надзора, которую они сочтут наиболее эффективной для улучшения качества администрирования. В инспекторатах обычно работают квалифицированные и опытные сотрудники со стажем в области инспектирования.

8. Органы стандартизации. В то время как инспектората и подобные им органы исследуют различные аспекты администрирования и вырабатывают рекомендации по его улучшению, существует и другой институт, который непосредственно занимается выработкой стандартов для представителей власти низшего звена. Эти органы не столь распространены и известны, но они играют положительную роль в улучшении качества управления. Основная идея состоит в том, что определенные органы, специализирующиеся в какой-либо области, должны вырабатывать стандарты, которым затем должны следовать административные органы на первичном уровне.

9. Парламентский надзор. Парламенты и национальные ассамблеи могут осуществлять надзор за администрированием различными путями. Однако самым важным является система парламентских комитетов. Она состоит из созданной парламентом группы комитетов, каждый из которых должен наблюдать за определенной областью государственного управления и администрирования. Комитеты могут быть самых различных видов, обладать различными полномочиями, но обычно имеется сочетание постоянных комитетов, занимающихся какими-то вопросами, и временных комитетов или созданных для данного конкретного случая, для выполнения специального задания (следственные и другие комитеты и комиссии). Функции комитетов имеют тенденцию к двоякости: с одной стороны, они дают советы по вопросам законодательства, а с другой — осуществляют надзор за администрацией. Комитеты могут запрашивать материалы по конкретным административным вопросам, требовать представления доказательств и опрашивать чиновников и других заинтересованных лиц. Отчеты комитетов часто публикуются, и вопросы, представляющие особое беспокойство, могут обсуждаться в палатах парламента и комментироваться в прессе, изучаться на парламентских слушаниях.

7.1. Вступление

Хотя административные процедуры часто неотделимы от содержательных вопросов, в этой главе предполагается сосредоточиться на процессуальных аспектах. В главе разбирается три главных вопроса: назначение процедур, вопросы, которые должны рассматриваться процессуальным законодательством, и следует ли их объединять в единый процессуальный кодекс. В связи с первым вопросом в главе приводится краткий анализ целей, на достижение которых направлены процедуры. Этот вопрос можно связать с более широкими задачами административного права. Вторая тема главы — определение принципиальных элементов процедуры в конкретном административном контексте и комментарий того, как они должны быть представлены в процессуальных законах. Естественно, этот анализ сделан кратко и обзорно, так как процедуры часто рассматриваются как отдельный предмет, заслуживающий специального учебника.

Что же касается третьего вопроса — создание единого процессуального кодекса, полезно рассмотреть пример общего процессуального кодекса и разобрать его достоинства и недостатки. Различные страны примерно поровну поделились на имеющих и не имеющих процессуальные кодексы. Во многих случаях это дань истории и традиции, а не сознательно обдуманный выбор. Тем не менее, поскольку большинство государств пересматривает свой подход к административному праву и процедурам, настало время подумать о том, как лучше всего подойти к административным процедурам.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 |