Имя материала: Административное право: история развития и основные современные концепции.

Автор: Денис Дж. Галлиган

12.1. общий обзор

12.1.1. Природа судебного надзора. Судебный надзор — это процесс, при помощи которого суды проверяют действия административных или исполнительных органов на соответствие существующим законным стандартам. В различных правовых системах точный объем судебного надзора может варьироваться, а в некоторых случаях распространяться не только на соблюдение законности, но и на анализ фактов и рациональности того или иного решения. В нашем анализе мы остановимся на судебном надзоре за законностью. Действия по судебному надзору обычно инициируются лицом или организацией, на которую напрямую распространяется административное действие. Такие государственные официальные лица, как прокурор, правительственный комиссар или генеральный атторней, также могут самостоятельно инициировать процедуру или привлекаться к делам, инициированным частным лицом. Такие вмешательства носят эпизодический, даже редкий характер и встречаются в случаях, представляющих значительный общественный интерес.

12.1.2. Судебный надзор может осуществляться специальными административными судами, как это делается во Франции и Польше, или специальным административным подразделением гражданского суда, как в Венгрии, или обычным гражданским судом, как в Великобритании. Важно не то, как организованы суды, а насколько они реально независимы от правительства и администрации при выполнении своих функций. Французский административный суд организационно является подразделением администрации, но при этом поражает его независимость и стандарты надзора, осуществляемого им.

12.1.3. Процедуры судебного надзора. Процедуры судебного надзора также весьма различны. Например, в англо-американской традиции применяется состязательный подход, а во Франции суд проводит свое расследование. Процедуры существенно влияют на роль, которая возлагается на заявителя, на расходы по процессу и на время вынесения

решения.

12.1.4. Соревновательный подход и расследование. Основной чертой англо-американского подхода является обязанность заявителя возбудить дело против административного органа. Это означает сбор показаний, привлечение свидетелей и проведение судебных процедур. В континентальной традиции, классическим примером которой являются французские суды, от заявителя обычно мало что требуется помимо подачи жалобы в суд. После этого судебные чиновники осуществляют расследование, и, хотя у заявителя есть возможность участвовать в процессе на определенных этапах, инициатива все же принадлежит суду.

12.1.5. Расходы. Обычно в англо-американской традиции заявитель несет основные расходы на адвокатов и по осуществлению надзора. Возможна помощь общественных фондов, осуществляющих правовую поддержку, но она будет скорее всего зависеть от анализа материальных возможностей заявителя. В континентальной системе расходы ложатся на судебную систему, а заявитель оплачивает лишь незначительную сумму при подаче жалобы. Сумма, конечно, увеличится, если заявитель пожелает быть представленным в процессе.

12.1.6. Соблюдение сроков. Существенным недостатком подхода, при котором ведется расследование, является задержка при вынесении решения. Нередко она может растянуться на несколько лет. Здесь соревновательный подход имеет явное преимущество, поскольку дело обычно рассматривается оперативно и судебное решение, основанное на судебном слушании, может быть быстро принято. Относительная простота процедур и возможность обойтись без привлечения свидетелей часто ускоряют процесс вынесение решения.

12.1.7. Важность судебного надзора. Судебный надзор служит ряду целей общего административного надзора. Первая: судебный надзор — это процесс, при котором независимые суды определяют законность административных действий. Это фундаментальное требование, и поэтому судебный надзор за администрированием обычно внесен в конституцию. Другими словами, здесь прослеживается прямая связь между базовым принципом, состоящим в том, что правительство должно осуществлять свои действия в рамках законных стандартов и под судебным надзором, направленным на контроль за выполнением этих стандартов. Вторая: судебный надзор за администрированием может играть важную образовательную роль. Учитывая огромное число административных решений, принимаемых ежегодно, только минимальная их часть может предстать перед судом. Однако время от времени судом будут решаться важные принципиальные вопросы осуществления административного надзора, и эти принципы станут неотъемлемой частью правовых границ государственного администрирования. В свою очередь, принципы, заложенные таким образом, станут частью внутреннего мира администратора. Таким образом, частный случай судебного надзора может оказать существенное влияние на государственное управление в целом. Конкретный случай может послужить основой формирования или усовершенствования общего стандарта. Судебный надзор становится не просто механизмом исправления незаконных действий в частных случаях. Он помогает формулировать общие стандарты. Эффективность общего стандарта, сформулированного таким образом, конечно, зависит от ряда социальных факторов, таких, как информирование администраторов об этих решениях, формирование среди администраторов понимания обязательности таких стандартов и интегрирование их в повседневную работу, степень, в которой эти стандарты вступят в противоречие с уже существующими внутренними стандартами. Хотя это и общеизвестно, но следует упомянуть, что просто факт принятия судом решения, закладывающего общий принцип, не приводит к широкому применению этого принципа в общественном администрировании. Третья важная цель судебного надзора — защита прав. В этой книге все время подчеркивается, что права граждан — важный вопрос в административном контексте и что одна из наиболее важных задач административного права — их защита. Судебный надзор — это часть фундаментальной системы защиты, имеющейся у гражданина при нарушении прав как процессуального, так и материального характера. Эффективность судебного надзора здесь зависит от ряда факторов, среди которых не последнее место занимают знание гражданами своих прав, наличие у граждан легкого доступа к судам и достаточность ресурсов, имеющихся у судов для своевременного решения этих вопросов.

И последнее. Судебный надзор за администрированием может быть важным элементом в общей законности деятельности правительства и администрирования. Законность деятельности правительства и администрации частично зависит от имеющихся механизмов подотчетности и проверки администрирования. Судебный надзор создает один из наиболее важных из этих механизмов.

12.1.8. Основания для судебного надзора. Под основаниями судебного надзора подразумеваются правовые принципы, позволяющие судам объявлять административное действие незаконным. Общим основанием является принцип законности. Внутри этого общего принципа существует множество специфических принципов, выработанных в соответствии с конституцией, общими законами, международными соглашениями и решениями судов как таковыми. У этих принципов двойная функция: они управляют администрированием и обеспечивают основания для судебного надзора. Основания для судебного надзора могут классифицироваться по-разному.

12.1.9. Французское право. В соответствии с французским правом любое нарушение законности приводит к превышению власти. Однако исторически французское право распределяет это основание на четыре категории: некомпетентность, нарушение формы, нарушение закона и злоупотребление властью. Пятой, связанной с ними категорией является «несуществование». Каждое основание, в свою очередь, устанавливается, если нарушаются определенные правовые принципы. Вот

краткое описание этих принципов.

12.1.10. «Incompetence>> — некомпетентность. Как ясно из самого термина, некомпетентность подразумевает, что лицо, осуществляющее действие, не имеет на то полномочий. Это основание также совпадает

с несуществованием.

12.1.11. «Vice de forme» — нарушение формы. Это основание касается процессуальных ошибок, которые считаются достаточно серьезными, чтобы поставить под сомнение законность самого действия. Иногда разделение здесь проходит между мандатными и директивными процедурами. Во французском праве также существует разграничение между существенными и несущественными формальностями. Незначительные процессуальные ошибки и нарушение несущественных формальностей не приводят к признанию действия незаконным. Процессуальные ошибки, приводящие к этому, разделяются таким образом: важные процедуры, содержащиеся в законе пли правилах, управляющих конкретными областями администрирования, и процессуальные принципы, установленные Государственным Советом. Основными компонентами последней категории являются правила, связанные с непредвзятостью, уведомлением, слушанием и обоснованием.

12.1.12. «Violation de la loi» — нарушение закона. Может сложиться впечатление, что это основание обобщает действия других оснований, поскольку все вместе они образуют нарушение закона. Па практике оно относится к незаконным принципам, управляющим осуществлением административной власти, таким, как «principeg generaux». Эта последняя категория определяется как «фундаментальные принципы, признаваемые законами Республики» и «политические, экономические и социальные принципы, особенно необходимые в наше время». Эта категория включает гражданские права и свободы личности, определенные экономические и социальные права, равенство перед законом, а также процессуальные принципы, упоминаемые выше.

12.1.13. «Detournement de pouvoir»Это основания для надзора можно перевести как злоупотребление властью. Проблема также относится к более внутренним аспектам административного действия и к правовым принципам, ограничивающим этот процесс. Это связано с вопросами мотива и цели, значимости и незначительности, а также с принципом пропорциональности.

12.1.14. «Inexistance» — несуществование. Хотя оно не всегда рассматривается как основание для проверки, оно относится к несуществованию административного действия. Некоторые области столь важны, что они ставят под сомнение само существование подразумевавшегося действия или решения. Примером тому может быть невыполнение важного шага для принятия решения или принятие решения

не тем лицом либо неуполномоченным лицом.

12.1.15. Английское право. Английские суды традиционно использовали концепцию «ultra vires» для определения не соответствующего закону исполнения полномочий административным органом. Буквально означающая «сверх полномочий», эта концепция может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. В узком смысле она означает, что административный орган просто не выполнил того, на что он был уполномочен, или выполнил что-то, на что не имел полномочий. Это узкое понимание оставляет за рамками ситуацию, при которой административный орган действует в рамках своих полномочий, но делает это с нарушением какого-либо правового принципа. Какое-нибудь учреждение, например, может действовать в точном соответствии со своими полномочиями, но при этом нарушать принцип процессуальной справедливости. Соответственно иногда концепция рассматривается в более широком смысле и включает подобные случаи. Эта концепция, таким образом, относится ко всем правовым нарушениям от неправильного использования или злоупотребления властью. Важный вопрос заключается в том, какие правовые основания составляют эти злоупотребления властью или ее неправильное использование.

12.1.16. Другой принцип классификации оснований для судебного надзора был предложен лордом Диплоком в книге «Совет союзов по гражданским делам против министра гражданских дел». Он предлагает следующие три категории:

1) незаконность, означающая нарушения закона;

2) процессуальные нарушения — нарушения принятых правил процессуальной справедливости;

3) нерациональность — отсутствие обоснования. Вопрос о рациональности этих категорий весьма спорен. Все три могут быть включены в первую категорию законности, и представляется сомнительным, что необоснованность как основание для нерациональности действительно отличается от вопросов цели и значимости, поскольку они также зависят от оценки того, что обоснованно и рационально в конкретной ситуации. Как и во французском праве, важный вопрос заключается в определении правовых принципов, составляющих общий принцип законности, нарушение которого является основанием для признания акта недействительным.

12.1.17. Австралийская кодификация. Одна из немногочисленных попыток кодифицировать основания для традиционного надзора за административными действиями была предпринята в Австралийском федеральном праве. В «Административном решении и акте правового надзора» перечисляются следующие основания для правового надзора:

1) такое решение не было узаконено постановлением, которое подразумевалось принять;

2) использование власти таким образом, что результат использования власти не очевиден;

3) закон требовал соблюдения тех процедур принятия решения, которые не были соблюдены;

4) принятие решения было неправомерным использованием власти, полученной по постановлению, которое предполагалось принять для его осуществления. Действие выполнялось недобросовестно, нечестно, с неправомерной целью, осуществлялось без учета важных обстоятельств и незначительных фактов.

Хотя большинство оснований, перечисленных в законе, близки к основаниям, разработанным общим правом, значение того, что они закреплены в статуте, в том, что суды могут использовать свои полномочия в интерпретации и развитии этих оснований в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Дополнительным преимуществом является легкая доступность этого правового документа для чиновников, наделенных административными полномочиями.

12.1.18. Административно-процессуальный акт Соединенных Штатов Америки. В американском федеральном праве основы судебного надзора за административными действиями заложены в Административно-процессуальном акте, который устанавливает ряд оснований, при которых суды могут вмешиваться в административные действия. Вот очень краткое перечисление этих оснований: 1) действие административного органа незаконно приостановлено или безосновательно задержано; 2) действие административного органа может считаться незаконным, если оно: произвольно и предвзято; нарушает дискрецию;

иначе нарушает закон; противоречит конституционному праву, полномочию, привилегии или иммунитету; превышает законные полномочия или ограничения; не основано на принятом законе; осуществлено без соблюдения процедур, требуемых законом; не подкреплено достаточными данными; не доказано фактами.

Эти основания для надзора сформулированы весьма широко и абстрактно, так что суды самостоятельно определяют их точное значение в различном контексте.

12.1.19. Европейский Союз. Европейский Суд по правам человека начал разрабатывать набор стандартов, на основании которых будет определяться законность действий административного органа. Суд основывается на статьях нескольких соглашений, формирующих конституционную основу Европейского Союза. Сюда относятся ст. 173 договора ЕС и ст. 146 договора «Евротом». На их базе были сформулированы следующие основания для судебного надзора: некомпетентность; нарушение основных процессуальных требований; нарушение договора иного правового требования в связи с его применением; злоупотребление властью.

Очевидно сходство между основаниями для судебного надзора, используемыми в Европейском Союзе, и французским административным правом. Однако следует заметить, что Европейский Суд интерпретирует эти принципы по своему усмотрению, основываясь не только на французском законодательстве, но и на американском, принимая при этом во внимание специфику Европейского Союза.

12.1.20. Хотя интерпретация оснований для надзора во многом сходна с подходом французских административных судов, следует отметить некоторые особенности европейской системы. Нарушение основных процессуальных требований включает также процедуры, заложенные в соглашениях или правилах, основанных на соглашениях. Европейское законодательство идет дальше и включает более общие процессуальные принципы, традиционные для национальной правовой системы, такие, как предоставление обоснования, право быть выслушанным, и другие аспекты участия в разбирательстве. Нарушение соглашения или иного закона интерпретируется не только в актах сообщества, правилах или иных правовых инструментах, соглашениях с третьими странами, но и в основных принципах законодательства сообщества. В соответствии с законодательством, создаваемым Европейским Судом, общие принципы включают уважение прав, гарантии, пропорциональность, право быть выслушанным и равенство перед законом.

12.1.21. Выводы. Из приведенного обзора можно заключить, что существует большое разнообразие в определении оснований для судебного надзора. В то же время, однако, в разных правовых системах весьма сходны доктрины, формирующие правовое основание для надзора. Заметны некоторые варианты, такие, как особое внимание к принципу пропорциональности в континентальных европейских системах и его отсутствие в англо-американских системах. На самом деле реально важными являются сами правовые доктрины, а не такая абстрактная классификация; со временем, когда межнациональное понимание административного права пустит более глубокие корни, можно ожидать, что доктрины станут еще более единообразными.

12.2. Начало инициирования судебного надзора

12.2.1. Общий подход. Заметная особенность правовых систем европейских государств заключается в том, что только те, чьи интересы затронуты административным действием, могут обращаться в суд для проверки этих действий. Идея о том, что каждый может инициировать судебное разбирательство вне зависимости от своего участия в деле, не стала ведущим принципом. В большинстве случаев только те, чьи интересы затронуты действием, могут знать о нем и, конечно, быть заинтересованными в его пересмотре. И хотя это самый типичный случай, все же иногда возникают ситуации, когда лицо или группа лиц могут быть заинтересованы в определенной сфере административной деятельности, не влияющей на них напрямую.

12.2.2. Крайним примером тому будет человек, преданный идее законности административных действий. Поскольку существует общественный интерес в том, чтобы администрирование осуществлялось в соответствии с требованиями закона, не является немыслимым, чтобы обеспокоенным этим вопросом гражданам было позволено инициировать судебное разбирательство от имени общественности. Такие люди появляются время от времени, но, насколько мне известно, ни в одной европейской стране их вмешательство не приветствуется. В результате им обычно отказывают в праве начинать процедуры. Однако такой отказ не полностью лишает общество защиты, так как такие естественные институты, как прокурор или правительственный комиссар, могут обращаться в суд по делам, имеющим большое общественное значение. Другим наиболее типичным и в действительности наиболее простым будет случай, когда лицо является прямым объектом административного действия. На практике лицо, по определению ставшее объектом административного действия, соответственно имеет право оспаривать его законность.

12.2.3. Стороны, чьи интересы затронуты случайно и не напрямую. Эти сложные случаи находятся примерно посередине. Здесь возникают две разные ситуации. В первой лицо не является прямым объектом действия, но его интересы случайно или непреднамеренно ущемлены. Домовладелец, чей сосед получил разрешение на застройку, местный владелец недвижимости, недовольный тем, как местный совет использует деньги, полученные от сбора местного налога на недвижимость, родитель будущего школьника, пытающийся разобраться с тем, как управляется школа. В подобных случаях вопрос не столько в том, насколько затрагиваются интересы данного лица, а насколько эти интересы существенны, чтобы лицо имело право оспаривать законность этих действий. В нескольких правовых системах используется подход, при котором, если речь идет о законно признанных правах, единственный вопрос будет в том, насколько в конкретном случае административное действие затрагивает их.

12.2.4. Другой случай, вызывающий трудности, связан с ситуацией, когда лицо или группа лиц заинтересована или обеспокоена определенной сферой администрирования, но при этом ее материальные интересы не ущемлены. Например группа, занимающаяся сохранением зданий архитектурной ценности, человек, отстаивающий права детей, организация, пропагандирующая проблемы, связанные с онкологией. Лишь с натяжкой можно сказать, что здесь имеется их прямой «интерес». При этом если мы скажем, что они серьезно заинтересованы, но при этом их интересы не затрагиваются, то можно нарушить привычные понятия и сделать их еще менее определенными. Последний случай особенно верен для стран, где очень активны общественные группы. Приведенный ниже анализ показывает, что в этой ситуации могут быть использованы различные подходы.

12.2.5. Административно-процессуальные кодексы Центральной Европы. Вопрос о возбуждении судебного разбирательства не слишком разработан в процессуальных кодексах Центральной Европы. Венгерский кодекс просто указывает, что клиент или лицо, чьи законные интересы затронуты, может обратиться в суд с требованием о пересмотре административного действия на основании того, что нарушен закон. Польский административно-процессуальный кодекс говорит, что «сторона может потребовать правообжалования — рассмотрения дела в административном суде». Это ограничение права определенной «стороной» для начала разбирательства отсутствует в появившихся позже «Правилах высшего административного суда», позволяющих любому лицу, имеющему законный интерес, подавать жалобу в административный суд. Прокурор или комиссар по правам человека может инициировать судебное разбирательство. Это же могут сделать общественные организации, чья сфера деятельности связана с конкретным делом.

12.2.6. Подход английского права. Исторически в английском праве вопрос о том, кто имеет право инициировать судебное разбирательство, связывался с тем, что требовала пострадавшая сторона. А это, в свою очередь, было связано с различными привилегированными приказами, с помощью которых эти требования можно было удовлетворить. Все это создавало сложную и неясную ситуацию. В настоящее время этот вопрос разрешен в Правилах Верховного суда, имеющих статус закона. В соответствии с приказом 53 лицо, обращающееся с просьбой о судебном надзоре, должно иметь «существенный интерес». Правила не уточняют, что такое существенный интерес, а оставляют это на усмотрение суда. Суд будет определять это, исходя из таких факторов, как правовые границы; позиция стороны; серьезность административного нарушения.

12.2.7. Далее приводятся примеры, когда интерес стороны был признан существенным.

Цыган, живущий на таборной стоянке, предоставляемой местными властями, был признан лицом, имеющим существенный интерес в требовании судебного разбирательства по решению администрации закрыть стоянку, не предоставляя никакой альтернативы.

Налогоплательщик, оспаривающий законность приказа Совета, распорядившегося платить общественные деньги в Европейское Сообщество.

Владелец телевизионной лицензии в связи с нарушением независимым телевизионным комитетом его обязанности по мониторингу программ.

12.2.8. Интересной инновацией английских судов является идея законных ожиданий как основания для начала разбирательства. Существует такое правило, по которому в тех случаях, когда административный орган создает определенные ожидания у какой-то стороны относительно своих дальнейших действий или решений, он не может поступить вопреки им без предоставления этой стороне возможности быть выслушанной или выступить против изменения. В ситуации, когда административный орган нарушил это положение, считается, что у стороны есть существенный интерес для обжалования этого действия. Соответственно заключенный может потребовать судебного пересмотра в случае изменения правил досрочного освобождения. Концепция существенного интереса предполагает, что инициирование судебного надзора больше не связано с интересом личного, финансового или правового характера. Лица и группы лиц, отстаивающие определенные общественные цели, а не личные интересы, могут рассматриваться как имеющие существенный интерес. Кажется, что общая тенденция судебного толкования движется в этом направлении, хотя это пока не до конца определено, и в некоторых случаях решение принимается в их пользу, а иногда суд настаивает на наличии персонального или финансового интереса. Определение существенного интереса используется и в ряде англоговорящих стран.

12.2.9. Возбуждение дела в Соединенных Штатах Америки. В деле Бейкера против Карра было сформулировано требование к лицу, подающему жалобу на административное действие. Оно должно «иметь персональный интерес в результате». В более позднем деле «Дата Процессинг» были сформулированы следующие требования: 1) административный орган должен причинить просителю фактический, экономический или иной ущерб; 2) проситель находится в зоне интересов, которые можно защитить решением по данному вопросу. Видимо, должны быть соблюдены оба элемента требования. Эти базовые требования уточнялись и комментировались в последующих делах, а также учеными-юристами.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 |