Имя материала: Административное право

Автор: Овсянко Д.М.

Раздел viii управление экономической сферой г л а в а 15                                                                                                                       вводные положения по управлению экономической сферой

§ 1. Важнейшие изменения, происходящие в содержании управления экономикой России

Руководство экономикой Советского Союза до конца 1991 г. осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании жесткого централизованного управления с некоторой хозяйственной самостоятельностью предприятий, объединений, организаций. Эта безрыночная, так называемая административно-командная система народного хозяйства, оправдавшая себя во время Великой Отечественной войны и в решении ряда сложнейших разовых задач, уже в 70-е гг. стала тормозом дальнейшего развития страны — рост национального дохода фактически прекратился. Некоторое увеличение объемов производства и рост доходов населения обеспечивались за счет экспорта невозобновляемых ресурсов, прежде всего нефти, и проедания основного капитала. Поэтому еще в 1965 г была предпринята первая решительная попытка поколебать централизованный механизм управления экономикой. Основная идея состояла в том, чтобы предоставить предприятиям, базирующимся на общественной собственности, возможность хотя бы частично распоряжаться финансовыми ресурсами, а прибыль сделать стимулом хозяйственной деятельности, понудить их «гоняться» за новыми, более совершенными технологиями, стремиться к улучшению качества продукции.

Однако эта реформа не могла быть осуществлена по ряду причин, и прежде всего из-за того, что экономические интересы государства не совпадали с интересами предприятий. Административно-командная система управления предопределяла отрыв народнохозяйственных планов от объективных потребностей развития экономики, обостряла противоречия между интересами отдельных звеньев управления и обусловливала отсутствие заинтересованности низовых производственных единиц в напряженном плане. В результате удельный вес убыточных и нерентабельных предприятий к середине 80-х гг. составил около 40\%. Возможность существования таких предприятий на протяжении многих лет объясняется в основном тем, что государство изымало средства у рентабельно работающих предприятий и передавало их нерентабельным. Тем самым нарушалось соответствие трудового вклада и оплаты труда, торжествовала так называемая уравниловка Отсюда и возникла незаинтересованность как предприятий, так и отдельных лиц в результатах работы: инициатива производственных коллективов подавлялась ограниченностью их прав в принятии решений.

В период с 1965 по 1985 г. увеличение денежных выплат населению происходило без соответствующего роста производительности труда. А опережение роста денежных доходов населения над суммой товаров, в свою очередь, привело к стремительному нарастанию дефицита. Нужно было восстановить действие закона денежного обращения, а именно упорядочить денежные доходы в соответствии с принципом оплаты по труду и перейти к рыночным ценам, когда предложение соответствовало бы спросу и стимулировало его. И на первый план должна была быть выдвинута задача научного управления экономикой

Суть коренной перестройки, начатой в 1985 г., предполагалось акцентировать на переходе от преимущественно административных к экономическим методам руководства сверху донизу, к широкой демократизации управления в хозяйственной сфере, к активизации человеческого фактора. Стержень программ, разрабатывавшихся различными командами реформаторов, был единым — в конечном счете приватизация основной массы государственной собственности. Но эти программы, по сути направленные на смену общественно-экономической формации, вряд ли можно было считать научными, так как в них не было расчетов, подтверждающих, что в результате реформ жизненный уровень в стране поднимется на столько-то к такому-то времени.

После распада СССР государства, образовавшие Содружество Независимых Государств (СНГ), приобрели юридически полную экономическую самостоятельность, они стали равноправными и осуществляют взаимосвязи на договорных началах, а не на принципах руководимой из единого центра административно-командной системы. Все страны СНГ встали на путь экономических реформ, основная цель которых — государство рыночных отношений. Россия демонстрирует этот процесс наиболее отчетливо.

Начиная с 1992 г содержание государственного управления ее экономикой непрерывно изменяется по ряду причин.

1. С декабря 1991 г. Российская Федерация, Россия, стала правопреемницей бывшего Союза ССР. Это повлекло изменения в системе органов государственного управления и их функциях, так как возникли новые проблемы во взаимоотношениях с иностранными государствами по поводу государственных долгов, а также во взаимоотношениях с бывшими республиками Союза ССР по поводу раздела его имущества, административно-территориального устройства, статуса юридических лиц и т.д.

Россия обязалась выплачивать одна за все страны СНГ долги бывшего Советского Союза и вступает в новое тысячелетие со значительным грузом внешних обязательств. Необходимость обслуживать накопленные Советским Союзом и Россией долги в размере более 130 млрд. долларов США (а ежегодные проценты по ним составляют от 15 до 20 млрд. долларов до 2005 г.) уже определяет и будет определять развитие российской экономики в течение ряда лет*. Это накладывает заметный отпечаток также на функционирование всей системы органов государственного управления экономикой, а в конечном счете негативно сказывается на благосостоянии населения страны. Надо учитывать и то, что высокий уровень внешнего долга России используется некоторыми странами для воздействия на нее при принятии экономических, а иногда и политических решений.

 

* Российская газета. 1999. 12 авг.

 

2. Отличительной чертой современной России является смешанный характер ее экономики, наряду с государственным сектором экономики сложился негосударственный, основанный на рыночных, в том числе частнособственнических, отношениях. К концу 1996 г. частный сектор превысил государственный и продолжает расширяться. Естественно, что управлять негосударственным, частным сектором экономики надо по-новому, больше того, это вообще вряд ли управление в его подлинном, властном смысле, скорее, — та или иная форма стимулирующего воздействия.

Под рыночной экономикой подразумевается развитое кредитное хозяйство с неотвратимой экономической ответственностью всех участников (включая государство) за своевременный возврат долгов путем их взыскания с должника. Для этого нужны соответствующая законодательная база и органы судебной власти, обеспечивающие «рыночную» законность в хозяйственных отношениях. Рынок — постоянный напряженный труд, жесткая производственная и деловая дисциплина, высокая персональная ответственность, арена конкуренции и риска. Производитель стремится продать свою продукцию подороже, потребители — купить ее подешевле. Смягчить это противоречие, удержать конкуренцию в цивилизованных границах, не допустить социальных перенапряжений — задача государства. Пускать на самотек развитие рыночных отношений в России нельзя. Мировой опыт показывает, что плановое начало в экономике в виде прогнозирования и своевременной корректировки путей развития производства и экономики в целом должно действовать постоянно. Такова норма, основанная на опыте всех развитых государств. Нет ни одного государства в мире, которое, например, не регулирует свою внешнюю торговлю, причем степень регулирования в большинстве стран остается высокой.

В России государственное регулирование распространяется прежде всего на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному сектору применяются в основном экономические методы воздействия: налоги, гарантии, кредиты, дотации, таможенные тарифы и пошлины. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»* устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на конкретной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности. То же предусматривается и Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»**. При этом должны соблюдаться положения Федерального закона от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»***. Государственное регулирование распространяется на производство и реализацию этилового спирта и алкогольной продукции, на продажу природного газа, электроэнергии и некоторые другие виды хозяйственной деятельности, имеющие существенное значение для увеличения доходов государства. Особо важную роль играет Федеральный закон от 9 января 1996 г., содержащий новую редакцию Закона РФ «О защите прав потребителей»****. Он регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение товаропроизводителей, продавцов и потребителей, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

 

* СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.

** СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.

*** СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.

**** СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.

 

При переходе от внеэкономических отношений к экономическим, от взаимоотношений «начальник — подчиненный» к отношениям «производитель — потребитель» государство все большее внимание уделяет защите интересов потребителя. В интересах своего бизнеса производители могут объединяться, образуя союзы, ассоциации, что и происходит сейчас в России. Потребители же разрознены и потому нуждаются в защите государства. И поскольку одним из важнейших признаков рыночной экономики является то, что государство отчуждено от производителя и представляет интересы потребителя, именно в этом случае возможно равновесие на арене противоборства производитель — потребитель.

Каким же образом это обеспечивается? Во-первых, заботой государства об образовании, здравоохранении, науке, об удовлетворении духовных запросов, в частности в сфере культуры, о защите стариков, детей, неимущих, а также окружающей среды, об охране правопорядка и обеспечении безопасности населения. Во-вторых, заботой государства о потребительском рынке — должно быть достаточно продовольствия, жилья, одежды и обуви, необходимых услуг, машин, производящих все это, сырья и материалов. Здесь государство особенно активно использует экономические рычаги, побуждая производителя выпускать продукцию, нужную потребителю, и продавать ее по доступным ценам, предостерегает от производства ненужной и неэффективной продукции, наказывает производителей за алчность, создает условия для привлечения зарубежных производителей и одновременно охраняет интересы отечественных, стимулирует банковские кредиты.

Следовательно, роль государственного регулирования в хозяйственной сфере в переходный период все больше сводится к тому, чтобы создавать, обеспечивать условия для функционирования общества, живущего по законам рыночной экономики.

3. Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость разработки и принятия огромного количества новых нормативных актов, касающихся функционирования исполнительной власти в хозяйственной сфере. Появились ранее не существовавшие хозяйствующие субъекты, потребовалось определить правовое положение предприятий, в том числе банкротов, как объектов управления, урегулировать переставшую быть монополией государства внешнеэкономическую деятельность и т.д. Особое внимание потребовалось уделить правовому регулированию предпринимательства.

Предпринимательство представляет собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли. Правовые аспекты предпринимательства разнообразны. Первооснову здесь составляют понятия о формах собственности и конкуренции, а сущность правового регулирования касается прежде всего определения круга субъектов предпринимательства, их прав и обязанностей перед государством, пределов хозяйственной самостоятельности и ответственности за нарушения законодательства. Цель государства — создать условия для возникновения как можно большего числа самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг.

Одной из форм стимулирования предпринимательства является организация зон свободного предпринимательства (свободных экономических зон). Товары должны ввозиться в них и вывозиться оттуда без вмешательства таможенных органов, а главное — в этих зонах существует льготное налогообложение. Не случайно около 60\% всех мировых инвестиций направляется именно в такие зоны.

Неотъемлемая часть рыночной экономики и необходимая составляющая современной модели конкурентного хозяйства — малый бизнес, или малое предпринимательство. Создание и развитие именно этого сектора экономики должно привести к появлению массового слоя предпринимателей-собственников, которые смогли бы, наконец, не только повернуть экономику к потребностям людей, но и составить социальную базу реформ.

На федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации возложена задача при разработке государственных экономических программ предусматривать возможность участия в их реализации малых негосударственных предприятий.

Преимущества малого предпринимательства несомненны: во-первых, для большого числа людей это — естественный путь вхождения в новые экономические отношения в качестве активных субъектов; во-вторых, гибкость и мобильность данного сектора экономики, способность быстро реагировать на изменяющуюся экономическую ситуацию. Однако несмотря на эти потенциальные преимущества, половина всех зарегистрированных малых предприятий работать так и не начинает. Остальные малые предприятия живут и развиваются в условиях повышенного риска и зачастую бездействующего законодательства, если даже оно имеется. Подлинным бедствием для малых предприятий являются налоги, ибо платежи в различные бюджеты и обязательные фонды (пенсионный, страховой и т.д.) составляют около 80\% заработанного.

Важнейшим условием предпринимательства является осуществление государственной программы приватизации. До 1 июля 1994 г. в стране осуществлялось вовлечение в процесс приватизации максимально широких слоев населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки. Миллионы россиян стали собственниками средств производства, земли, квартир, других материальных ценностей. Сотни тысяч из них открыли свое дело. Усиливается воздействие на экономику объективных законов, она все решительнее выходит из-под административно-номенклатурного диктата.

После 1 июля 1994 г. начался второй этап приватизации — денежный. Главными задачами приватизации государственных и муниципальных предприятий после завершения действия приватизационных чеков являются: повышение эффективности экономики в целом и деятельности отдельных предприятий; формирование широкого слоя частных собственников; привлечение в производство инвестиций, в том числе иностранных; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения и защите прав частных собственников, в том числе акционеров.

Средства, вырученные в результате приватизации, поступают в доход государства. К сожалению, они не столь значительны, что является следствием ошибок, допущенных в ходе приватизации. По подсчетам экспертов, например, только упущенная выгода из-за недооценки продаваемой государством нефтяной собственности достигла за 7 лет реформ 400 млрд. долл., т.е. суммы, в 16 раз превышающей среднегодовой бюджет страны. Постфактум заведено 36 тысяч уголовных дел по поводу экономических правонарушений в процессе приватизации*.

 

* Российская газета. 2000. 25 янв.

 

По вопросам предпринимательства и приватизации издано уже немало нормативных актов. Основополагающее значение имеют Закон РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»*, Федеральные законы от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»**, от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)***», от  30 января 1994 г., которым с 1 января 1995 г. введена в действие часть первая  Гражданского кодекса Российской Федерации****, Указ Президента от 29 июня 1998 г.  «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»*****, постановление Правительства от 31 декабря 1999 г. «О комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности»******.

          *  Ведомости РСФСР. 1991. №16. Ст. 499; Ведомости РФ. 1992. №32. Ст. 1882; №34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. №22. Ст. 1977; 1998. №19. Ст. 2066; 2000. 32. Ст. 124.

         ** СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3595; 1999; №26. Ст. 3173.

         *** СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.

  **** СЗ РФ. 1994. № 32. От. 3301, 3302.

       ***** СЗ РФ. 1998. № 27. От. 3148.

       *** СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 240.

 

4. Значительное влияние на содержание государственного управления экономической сферой после избрания рыночного пути развития стали оказывать расширение экономических связей России со странами дальнего зарубежья, а также изменение ее географического положения как морской державы.

Знамением времени стало включение России в европейские и международные экономические организации (фонды, банки), тесное сотрудничество с теми из них, которые выражают готовность оказывать материальную и техническую помощь нашей стране в осуществлении ее перехода к рыночным отношениям. Это приносит определенные выгоды (например, при реструктуризации российского долга западными государствами).

Важным событием явилось принятие России в Европейский Союз в 1996 г. Однако все существовавшие ранее дискриминационные ограничения на российские товары на западных рынках пока сохраняются, что не позволяет расширить экспорт. Особенно большое противодействие со стороны Западной Европы и США наблюдается в сфере торговли оружием и военной техникой.

Кризис в экономике России серьезно ослабил возможности по сохранению ее присутствия в Мировом океане. Поэтому постановлением Правительства от 10 августа 1998 г. утверждена Федеральная целевая программа «Мировой океан»*. Основной ее целью является комплексное решение проблемы изучения, освоения и эффективного использования ресурсов и пространств Мирового океана в интересах экономического развития, обеспечения безопасности страны и охраны ее морских границ.

 

* СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4024.

 

5. Немаловажное значение имеет наметившееся укрепление экономических связей между странами СНГ, оказывающее влияние на содержание управления экономикой России. Несмотря на явно выраженное стремление каждого из государств проводить свою независимую политику, стало ясно, что обойтись без координации действий в хозяйственной сфере не удастся. После образования СНГ весь прежний отлаженный хозяйственный механизм был уничтожен раньше, чем появились и обрели устойчивость на пространстве бывшего СССР новые, рыночные институты и рычаги. Это привело не только к ослаблению управления, но в значительной мере и к утрате контроля над экономическими процессами. В то же время ряд объективных обстоятельств требует сохранения прежних экономических связей. Чтобы в период перехода к рынку остановить спад производства в бывших союзных республиках, а ныне независимых государствах, необходимо осуществлять межгосударственное регулирование экономических процессов.

Поэтому характерной чертой современного государственного управления экономикой стало образование ряда координационных структур СНГ. К ним относятся: Совет глав государств, Совет глав правительств, ряд других организационных структур, созданных на постоянной и временной основе для формирования и развития общего экономического пространства и проведения экономической реформы.

В политике России отношения с государствами СНГ являются приоритетными в межгосударственных отношениях. Это определяется прежде всего тем, что на территории СНГ сосредоточены наши главные жизненные интересы в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав граждан, обеспечение которых составляет основу национальной безопасности страны; эффективное сотрудничество с государствами СНГ — фактор, противостоящий центробежным тенденциям в самой России.

29 марта 1996 г. подписан Договор о всестороннем сближении и углублении интеграции четырех стран СНГ — Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России*. Позднее к Договору присоединился Таджикистан. Договор преследует вполне конкретные цели: выравнивание темпов проведения реформ в этих государствах, унификацию нормативно-правовой базы в экономической области, образование единой энергетической и транспортной систем, а также установление единых стандартов в сфере образования и социального развития.

* Российская газета. 1996. 2 апр.

 

Важным шагом на пути интеграции двух государств, необходимость которого продиктована жизнью, стали Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г.  Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Декларация о дальнейшем единении России и Белоруссии от 25 декабря 1998 г. и, наконец. Договор о создании Союзного государства России и Беларуси* и Программа действий по его реализации**, подписанные главами государств в Москве 8 декабря 1999 г. Договором создана прочная основа для единства двух государств, укрепления сотрудничества в области обороны и безопасности, а также на международной арене. Программа предусматривает меры по созданию единого экономического пространства.

 

* С3 РФ. 2000. № 2. Cт. 146; № 7. Ст. 786.

** Российская газета. 1999. 9 дек.; 2000. 29 янв., 1 февр.

 

6. В деятельности органов исполнительной власти в России после того, как она стала новым самостоятельным государством и избрала путь перехода к рыночной экономике, вопросы управления в хозяйственной сфере занимали и занимают ведущее место. Положительным итогом напряженных практических действий органов исполнительной власти стало создание негосударственного сектора экономики, проведение широкомасштабной приватизации, придание реформе социальной направленности, расширение самостоятельности регионов, либерализация внешнеэкономической деятельности, дальнейшее развитие нормативно-правовой базы реформ.

Однако реализовать намеченные планы, к сожалению, не удалось. Положение экономики Российской Федерации остается сложным и противоречивым. При сохранении низкой инвестиционной активности не удалось ускорить структурную перестройку экономики. Неотлаженная система регулирования деятельности государственных предприятий снижала результативность усилий, направленных на стабилизацию объемов производства. Медленно осуществлялась аграрная реформа. Низкая степень исполнения федерального бюджета не позволила улучшить финансовое положение страны, увеличены размеры внутреннего и внешнего государственного долга. По-прежнему неудовлетворительной остается финансовая дисциплина хозяйствующих субъектов, что является одной из основных причин кризиса неплатежеспособности. Продолжала нарастать напряженность на рынке труда, усилилась дифференциация в уровнях доходов различных групп населения. Серьезную опасность для дальнейшего продвижения по пути реформ представляет рост

организованной преступности, коррупция и криминализация предпринимательства.

Все это вызывает необходимость принятия срочных мер по дальнейшему реформированию и развитию российской экономики.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 |