Имя материала: Гражданское процессуальное право

Автор: С. А. Алехина

Глава 17 производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

1    Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В ч 2 ст 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы А ст 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан

2    Немного истории. Институт «административной юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности   основанный на теории разделения властей, уже давно существует в цивилизованных странах   В дореволюционной России не было законной системы административной юстиции, а имелись лишь некоторые ее элементы  Отдельный функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским детам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые др )'   В российской литературе по административной юстиции рассматривались в основном иностранное законодательство и иностранная литература2

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30 х годах В частности, постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г был отменен административный и введен судебный порядок взыскания с граждан недоимок но налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению сельского насечения, а также административных штрафов3

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструкцией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г , была предусмотрена возможность подачи в суд жалоб на неправильности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел4 Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд была возложена «почетная политическая задача — охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции»5

1   См    Гогель С К Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах//Вестник права  1906  Кн  4  С 393-466

2   См   Дурденевскии В Русская литература по административной юстиции  Вопросы   административного   права   /    Под   ред    А И Елистратова     М ,    1916 С 130-143

3   СЗ СССР 1937   № 30   Ст 120

4   СП СССР 1939   № 22   Ст 146

5   Гражданский процесс / Под ред   С Н Абрамова   М , 1948   С 336

Данная «потитическая задача» и течение ряда десятилетии оставалась в самом буквальном смысле этого слова «почетной», так как дел этой категории после 1937 г в судах практически не встречалось

Основы гражданского судопроизводства 1961 г ввели понятие «производство по детам возникающим из административно-правовых отношений», а ГПК РСФСР 1964 г посвятил ему подраздел II раздета II Однако до сравнительно недавнего времени судебный контроль за законностью осуществлялся лишь по очень ограниченному числу точно определенных в законе третьестепенных категорий гражданских дел

Почожение стало существенно меняться с принятием Закона СССР от 30 нюня 1987 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1 Данный Закон Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г был инкорпорирован в ГПК РСФСР и включеТТ^него в виде г i 24' (ст 239'-2398) и ст 9012

Принятым несколько позднее Законом СССР от 2 ноября 1989 г «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» быаа предусмотрена возможность судебного обжалования не только единоличных действий дотжностных лиц, но и коллегиальных действий органов государственного управления' Создание в России стройной системы судебного контроля было завершено 27 апреля 1993 г принятием Закона РФ «Об обжачовании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с последующими изменениями и дополнениями)4, инкорпорированным в ГПК Такого рода инкорпорация была осуществлена Законом РФ от 28 апреля 1993 г «О внесении изменении в дополнений в Гражданский проиессуатьный кодекс РСФСР»^ Существенные дополнения и подраздет II раздет II ГПК РСФСР были внесены также ФЗ РФ от 7 августа 2000 г6

И наконец, весьма важные изменения и дополнения в производство по депам возникающим из пубтичных правоотношений, быти внесены ныне действующим ГПК

3 Ныне к делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся следующие категории дел:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов,

— по заявлениям об оспаривании решений и действии (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих,

— по заявлениям о защите избирательных прав и та права на участие в референдуме граждан РФ,

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда

В последние годы дела, возникающие из публичных правоотношений, занимают достаточно большое место в судебной практике Так, в первом полугодии 2002 г Верховным Судом РФ по первой инстанции было окончено производством 125 гражданских дел, причем все эти дела возникли из

1   ВВС СССР 1987   ]Ч° 26   Ст 388, № 42   Ст 704

2   ВВС РСФСР 1988   №5   Ст 137

3   ВВС СССР 1989   №22   Ст 416-417

4   ВВС РФ 1993   № 19   Ст 685

5   ВВС РФ 1993   № 22   Ст 787

6   СЗ РФ 2000   № 33   Ст 3346

308

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

публичных правоотношений. Дела данной категории составили также более трех четвертей кассационных дел, рассмотренных за тот же период Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ. В указанный период судами субъектов РФ было рассмотрено по первой инстанции 1400 таких дел, а районными судами 115,2 тыс. дел или 10,3\% от общего количества дел1.

Термин «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» носит обобщающий характер. Предметом судебного разбирательства здесь могут быть конституционные (дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; о защите избирательных прав или права на участие в референдуме; об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из-за границы), административно-правовые (заявления об оспаривании решений и действий органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), а также финансово-правовые отношения (оспаривание действий финансовых органов). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несомненные черты сходства между собой, законодатель обозначил их обобщенным термином «дела, возникающие из публичных правоотношений».

Однако безотносительно к характеру правовых отношений (конституционные, административные или финансовые), их субъекты связаны отношениями власти и подчинения. Но это неравенство существует исключительно в материально-правовых отношениях. В случае же возникновения спора о праве и гражданин, и государственный либо иной орган (должностное лицо) перед лицом суда становятся полностью равноправными.

Одновременно подчеркнем, что в действовавшем до недавнего времени законодательстве (Закон РФ от 28 апреля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», гл. 24—1 ГПК РСФСР) употреблялась более широкая и универсальная формула «государственные органы», под которыми понимались и органы государственного управления. Означают ли изменения, внесенные ныне в гражданское процессуальное законодательство, то обстоятельство, что решения и действия (бездействие) органов государственного управления в настоящее время в суд обжалованы быть не могут. Систематический и логический анализ норм ГПК заставляет ответить на этот вопрос отрицательно. Так, в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 254 ГПК отказ в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем суде субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. А в ч. 3 той же статьи записано, что заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Другими словами, нормы гл. 25 ГПК рассчитаны на рассмотрение дел об оспаривании действий не только органов государственной власти, но и органов государственного управления. Следовательно, употребляемый в ней термин «органы государственной власти» следует признать не вполне удачным. Его нужно понимать расширительно.

1  Судебная статистика за первое полугодие 2002 г. // РЮ. 2003. № 1.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

309

Утверждая, что властные структуры нарушают права и свободы заявителя, лицо обжалует в суд принятые ими нормативные или ненормативные правовые акты, заявляет о своем несогласии с их действиями и требует признать их незаконными, а следовательно, лишить эти акты юридической силы.

В свою очередь, органу государственной власти, местного самоуправления, должностному лицу, государственному и муниципальному служащему предоставляется возможность доказать перед судом законность своих действий и неправомерность требований заявителя. При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу — соответствующего органа государственной власти (должностного лица) или гражданина — основана на законе1.

4. Важное значение для определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, имеет уяснение вопроса о том, характерно ли для этих дел наличие спора о праве? В юридической литературе относительно распространенным является следующий взгляд. Специфическая функция суда при рассмотрении данной категории дел состоит вовсе не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства. Этим «определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска»2.

Приведенные соображения не являются оригинальными. Впервые они были высказаны в 40-х годах минувшего века С. Н. Абрамовым3 на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937г.4 Руководствуясь этим нормативным актом, суды буквально «пачками» рассматривали дела о взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок административных штрафов.

Несмотря на то что указанные дела разрешались во многом формально, виднейшие представители науки гражданского процессуального права принципиально по-иному определяли сущность этой категории дел. А. Ф. Клейнман, К. С. Юдельсон и другие ученые полагали, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Причем А. Ф. Клейн-

1   См.: Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1. С. 124.

2   См.:   Гражданский   процесс   /   Под   ред.   М. А. Треушникова.   М.,   2003. С. 421-422. (автор главы - М. К. Треушников). См. также: Арбитражный процесс / Под ред. М. А. Треушникова. М., 2003. С. 419—420 (автор главы — Е. А. Борисова).

3   См.: Абрамов С. И. Гражданский процесс. М., 1948. С. 338.

4   «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан» // СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

310

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ман пришел к еще более определенному выводу, что предметом судебного разбирательства по этим делам является административный иск1.

И действительно, наличие спора о праве является общей чертой, характеризующей как дела, возникающие из публичных правоотношений, так и дела искового производства. Именно потому дела, возникающие из публичных правоотношений, в ГПК и АПК соответственно именуются делами об оспаривании нормативных или ненормативных актов. В этом смысле между делами искового производства и делами, возникающими из публичных правоотношений, принципиальной разницы нет. Возникновение спора между субъектами гражданских, семейных или трудовых правоотношений, полностью равноправных между собой, знаменуется предъявлением иска. Спор же, возникший между субъектами публичных правоотношений, по действовавшему ранее законодательству обозначался как жалоба, а ныне именуется просто заявлением. Этим заявлением оспариваются неправомерные, по мнению гражданина или юридическою лица, действия властной структуры. Однако наиболее точно было бы обозначать такое обращение в суд в качестве административного или публичного иска. Подобное уточнение терминологии позволило бы в законодательстве и судебной правоприменительной деятельности расставить все точки над «i».

По действующему законодательству дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными подразделом II раздела II ГПК и другими федеральными законами. Однако употребление законодателем вместо привычного иска иной терминологии (жалоба, заявление) иногда порождает неправильное представление о том, что применение процессуального инструментария, неразрывно связанного с иском (изменение иска, заключение мирового соглашения и др.) здесь якобы невозможно2.

Между тем в законодательстве и судебной практике, в том числе в практике Верховного Суда РФ, нередко обращения заинтересованных лиц, оспаривающих неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, именуются не заявлением, а иском. Правильному рассмотрению дела по существу с вынесением законного, обоснованного и справедливого судебного решения это не мешает. В данном отношении интерес представляет следующее дело.

Г. обратился в суд с иском к Заволжскому комитету социальной защиты населения г. Ульяновска о признании незаконным решения о прекращении выплаты ему пенсии за выслугу лет как летчику-испытателю, взыскании недополученных сумм пенсии и компенсации морального вреда. Совершенно очевидно, что по меньшей мере два из трех заявленных Г. требований носили ярко выраженный публично-правовой характер и были связаны с проверкой законности действий органа государственного управления — комитета социальной защиты населения. Несмотря на это, у многочисленных судебных инстанций, принимавших участие в разрешении данного дела, в том числе у Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ,

1   См.: Клейнман А.  Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой / Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 14; Юдельсон К. С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12-13; Советское гражданское процессуальное право / Под ред   М. А. Гурвича. М., 1964. С. 337, и др.

2   См.:    Гражданский   процесс:   Учебник   /   Под   ред.    М. А. Треушникова С. 421-422.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   311

правильность избранной Г. формы защиты нарушенного права (иск, а не заявление или жалоба) сомнений не вызвала1.

Число подобных примеров при желании можно было бы увеличить2. Это говорит о большой условности попыток провести разграничение как между терминами «иск», «жалоба» и «заявление», так и между сферами их действия. Поэтому существующие на сегодняшний день в делах, возникающих из публичных правоотношений, и исковых делах терминологические различия, о которых идет речь, в значительной мере носят формальный характер.

В то же время необходимо подчеркнуть следующее. И в традиционных делах об оспаривании действия органов государственного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц спор, возникший из конституционных, административных либо финансово-правовых отношений, зачастую невозможно отделить от иных взаимосвязанных и взаимообусловленных правоотношений. Имеются и в виду гражданские, жилищные, трудовые и иные «цивилистические» правоотношения. Во всех этих случаях ответить на вопрос о правомерности или неправомерности оспариваемых действий органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями, т. е. разрешить, публично-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в существо «цивилистических» правоотношений. Например, заявление по поводу отказа должностных лиц органов внутренних дел в регистрации гражданина по его месту жительства не может быть правильно разрешено без учета положений жилищного законодательства, предусматривающих право нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им помещение. А жалоба опекуна или попечителя на действия органа опеки и попечительства, освободившего либо отстранившего опекуна от исполнения им своих обязанностей, не может быть разрешена без учета фактических взаимоотношений, сложившихся между опекуном (попечителем) и подопечным, а равно положений гражданского и семейного законодательства, регулирующих отношения по опеке и попечительству.

5. На основании ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими федеральными законами.

Проанализировав структуру ГПК, необходимо прийти к выводу, что к общим правилам искового производства относится основная масса норм ГПК. По своей правовой природе они являются общими правилами гражданского судопроизводства, поскольку применяются при рассмотрении и разрешении любой категории гражданских дел. Что же касается исключений из общих правил искового производства, то они разбиваются на две группы. Большая их часть сосредоточена в ГПК в виде соответствующих структурных единиц Кодекса, определяющих процессуальные особенности рассмотрения так называемых «неисковых дел» (подразделы II и III разде-

1 ВВС РФ. 2002. №9. С. 10-11. Любопытно отметить, что в процессуальной литературе приведенное дело приводится в качестве примера одновременного заявления и рассмотрения двух исков - о признании и о присуждении. (См.: Гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 227. Автор главы -С. А. Иванова.)

и др.

См, например: ВВС РФ. 2001. № 12  С. 17; 2002. № 1. С 15-16; №2. С. 9-10,

312

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

ла II ГПК). Сформулированные в них исключения из общих правил и дополнения к ним действуют при рассмотрении соответствующих категорий дел. В то же время определенная часть исключений из общих правил искового производства, применяющихся при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится в иных законодательных актах, в той или иной мере регулирующих порядок судебного рассмотрения соответствующей категории дел, например, в законах, определяющих порядок проведения выборов.

Изъятия из общих правил искового производства до известной степени корректируют нормы гражданского процессуального права, действующие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, исключая применение отдельных из них и, наоборот, дополняя судопроизводство по указанным делам некоторыми специальными правилами.

Правда, такого рода изъятий и дополнении общих правил гражданского судопроизводства, в сущности, очень немного. В их числе можно назвать жестко сформулированные в законе сроки на подачу заявления в суд, некоторые особенности родовой и территориальной подсудности, сокращенные сроки рассмотрения и некоторые другие процессуальные особенности этих дел. Тем не менее основу процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, составляют общие правила искового производства. А указанные выше изъятия и дополнения к ним правилам правовой природы и основных начал правосудия по гражданским делам изменить не могут.

6. В качестве одной из интересных процессуальных особенностей дел по ряду дел, возникающих из публичных правоотношений (дела о признании недействующими нормативных правовых актов; об оспаривании действия и решения, нарушающие права и свободы граждан), необходимо указать на специфическое распределение обязанностей по доказыванию. На органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, действия которых обжалуются в суд, в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин или юридическое лицо освобождаются от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязаны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод.

В данном отношении интерес представляет определение Военной коллегии Верховного Суда РФ по делу по жалобе офицеров Я. и Г. на действия командования, связанные с отказом представить их к досрочному увольнению. Проанализировав конкретные обстоятельства дела, Коллегия сделала следующий правильный вывод: «в случае неявки представителей командования в суд без уважительных причин и уклонения их от представления доказательств, суд вправе принять решение по существу жалобы на основании имеющихся материалов»'.

7. В числе лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, закон называет заявителей и других заинтересованных лиц. Таким образом, граждане и государственные органы (должностные лица), участвующие в рассмотрении названных дел, формально сторонами не именуются. Однако по существу это стороны спорного публичного (конституционного, административного либо финансового) правоотношения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В частности, лица, участвующие в этих делах, пользуются правами и несут обязанности сто-

1  ВВС РФ. 2000. № 12. С. 18.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

313

роны, за некоторыми исключениями и с отдельными дополнениями, установленными законом.

8. В связи с использованием в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, специфической терминологии (заявление, жалоба) в литературе иногда делается вывод о том, что объем процессуальных прав и обязанностей лиц, участвующих в этих делах, иной, нежели у сторон в исковом производстве. Например, они не могут заключить мирового соглашения. Не вправе они также отказаться от иска, признать иск, заключить мировое соглашение, подать встречное заявление, аналогичное встречному иску1.                                                                              -•*'•

Действительно, термины «мировое соглашение», «встречная жалоба», «изменение иска или жалобы» и т. п. применительно к рассматриваемой категории дел в законодательстве не употребляются. Однако по существу подобные изменения в процессе возможны, а порой просто необходимы.

Так, С. обратился в районный суд с жалобой на действия главного психиатра Челябинской области, в которой ставил вопрос о снятии его с учета как не страдающего и не страдавшего каким-либо психическим расстройством. В ходе рассмотрения жалобы С. изменил ее предмет, пояснив, что оспаривает диагноз, поставленый ему врачами психоневрологической больницы. Требование С. судом было рассмотрено по существу и с учетом конкретных обстоятельств дела удовлетворено2.

При рассмотрении дел по жалобам на неправомерные действия органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, относительно часто встречается следующая ситуация. Выясняется, что государственный орган, орган местного самоуправления, чьи действия обжалуются, к моменту рассмотрения жалобы реорганизованы либо ликвидированы. Бывает и так, что должностное лицо, государстненный или муниципальный служащий уже не работают в прежней должности. В подобных случаях суды принимают меры к привлечению к участию в деле правопреемников реорганизованных либо ликвидированных структур, а в случае увольнения должностного лица либо служащего, чьи действия обжалуются, решают вопрос о привлечении к участию в деле соответствующих органа или организации, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. В случае удовлетворения жалобы суд возлагает на руководителя этого органа (организации) обязанность восстановить нарушенные права и свободы заявителя.

По существу, изменение, о котором идет речь, можно квалифицировать лишь в качестве изменения предмета жалобы или заявления. Одновременно несколько изменяется и основание жалобы, поскольку в его составе появляются новые юридические факты, например, увольнение с должности лица, чьи действия первоначально были оспорены в суде, и отказ иного компетентного должностного лица устранить ущемление прав гражданина внесудебным путем.

1   См.,  например:  Гражданский процесс / Под ред.  В. В. Яркова.  М.,  2000. С. 356; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 2001; С. 339; Гражданский процесс / Под ред. М. А. Треушнико-ва. М., 2003. С. 421—422; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской    Федерации.    (Постатейный    научно-практический)    /    Отв.    ред. М. А. Викут. М., 2003. С. 443-444.

2   ВВС РФ. 1992. №2. С. 10.

314

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

315

 

В некоторых случаях по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможен частичный отказ от заявленных требований, уточнение размера или самого характера первоначально заявленных требований, уточнение юридических фактов, на которых основаны заявленные требования, и т. д. Так, решением окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственного Совета Чувашской Республики А. был зарегистрирован кандидатом в депутаты. Однако позже решением той же избирательной комиссии решение о регистрации А. кандидатом в депутаты было отменено и его фамилия была исключена из текста избирательного бюллетеня.

Обратившись в суд с жалобой на действия окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики, заявитель утверждал, что первая незаконно отменила его регистрацию, а последствия своевременно не прореагировала на его жалобу. А. также ставил вопрос об отмене ре-шстрации кандидата в депутаты по тому же избирательному округу К., мотивируя это тем, что окружная избирательная комиссия и сама К. занимаются незаконной агитацией.

В судебном заседании А. угочнил свои требования и просил рассмотреть их лишь в части, касающейся обжалования действий окружной избирательной комиссии и Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики и не рассматривать его заявление об отмене регистрации кандидата в депутаты К. Верховный Суд Чувашской Республики рассмотрел заявление А. в измененном объеме. Разрешая дело в кассационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ не нашла, что в данном отношении было допущено нарушение процессуального закона, с чем нельзя не согласиться1.

В отдельных ситуациях здесь не исключено и заявление встречного требования, которое мало чем отличается от встречного иска.

Так, в ходе рассмотрения жалобы С. на отказ органов внутренних дел в регистрации по месту жительства в районный суд поступило требование, заявленное организацией — балансодержателем строения, о выселении С. Рассмотрев дело в одном производстве, суд признал жалобу С. обоснованной и удовлетворил ее. Одновременно в иске о выселении С. судом было отказано2.

В процессуальной литературе отмечается, что в некоторых случаях по делам, возникающим из публичных правоотношений, вполне возможно заключение мирового соглашения. Например, по спорам, связанным с предоставлением земельных участков, стороны вполне могут достигнуть соглашения о предоставлении в пользование заявителя другого участка3. В связи с обсуждением данной проблемы нелишне напомнить, например, что в соответствии со ст. 190 АПК РФ лица, участвующие в делах, возникающих из публичных правоотношений, именуются сторонами. Кроме того, указанной нормой предусматривается, что споры по этим делам могут быть урегулированы путем заключения мирового соглашения или с использованием других примирительных процедур. Природа же производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по ГПК по АПК должна быть признана единой. П этим делам не исключается также воз-

1   См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

2   См.: Трубников П. Я. Обжалование неправомерных действий // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 1. С. 20-21.

3   См.: Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13.

можность полного или частичного признания должностным лицом либо органом, чьи действия обжалуются, правомерности требования гражданина'. 9. Часть 3 ст. 247 ГПК предписывает оставлять заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, без движения, если выясняется, что имеет спор о праве, подведомственный судам. Однако в ГПК ничего не сказано о характере спора, наличие которого может быть обнаружено в момент подачи заявления. Вне сомнения, законодатель имеет в виду возникновение спора о праве гражданском, хотя прямо об этом и не говорит. В то же время наличие такого спора не всегда можно выявить в момент подачи заявления в суд. Порой подобные обстоятедьшра могут обнаружиться уже в процессе рассмотрения дела, возникшего из публичных правоотношений. Как следует поступать в такого рода случаях? Ответ на этот вопрос содержится в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Пленум Верховного Суда РФ рекомендует в таких случаях по аналогии процессуального закона (ч. 4 ст. 1 ГПК) применять норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и оставлять заявление без рассмотрения2. Однако аналогичность ситуаций, о которых идет речь, далеко не очевидна. Дела особого производства априорно предполагаются лишенными спора о праве и в них не принимают участия спорящие стороны. Дела же, возникающие из публичных правоотношений, напротив, носят заведомо спорный характер. Нормы подраздела III раздела II Кодекса и неоднократно употребляемый здесь термин «оспаривание» предполагают, что предметом судебного разбирательства здесь является правовой спор.

Ни ГПК, ни постановление Пленума не разъясняют, какого же рода спор может быть разрешен в порядке искового производства — только спор о праве гражданском либо оба спора — о праве гражданском и административном? По «букве» Кодекса получается, что имеется в виду только спор о праве гражданском. Вопрос же о законности ненормативного правового акта при этом остается открытым. Однако буквальное толкование закона в данном случае, вероятно, было бы неверным. Думается, что все правовые вопросы, как правило, могут быть разрешены в рамках искового производства.

В данном отношении интерес представляет следующее дело. По договору купли-продажи Ж. приобрела автомобиль «Мицубиси-Паджеро». До заключения договора купли-продажи автомашина принадлежала П., имела паспорт технического средства и состояла на государственном учете.

Через некоторое время был составлен протокол о нарушении таможенных правил, а заместитель начальника С.-Петербургской таможни вынес постановление о конфискации автомобиля. В постановлении было указано, что автомашина, ввезенная из-за границы, была направлена в С.-Петербургскую таможню, но таможенного оформления не прошла. Несмотря на это, с использованием подложного таможенно! о удостоверения автомобиль был поставлен на учет в органах ГАИ. В связи с тем чю неустановленное лицо (по документам значащееся как Б.) было признано совершившим нарушение таможенных правил (ч. 1 и 2 ст. 254 ТК РФ), принадлежащий Ж. автомобиль был конфискован.

Ж. обратилась в районный суд с жалобой на постановление таможни, однако в ее удовлетворении было отказано. После этого по существу тот же спор, но в несколько иной про-

1   ВВС РФ. 2001. № 2. С. 9; 2003. № 3. С. 1.

2   ВВС РФ. 2000. № 3. С.  1.

316

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

цессуальной форме вновь был передан на разрешение того же суда. На этот раз Ж. предъявила иск к С.-Петербургской таможне о признании ее добросовестным приобретателем и истребовании конфискованного имущества. Это требование судом было рассмотрено по существу, а иск удовлетворен. Однако постановлением президиума С.-Петербургского городского суда указанное решение было отменено и в иске Ж. отказано.

Отменяя это постановление, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, в частности, указала следующее. Удовлетворение иска Ж. суд первой инстанции мотивировал тем, что договор купли-продажи автомашины не признан недействительным и в силу п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности у истцы возникло по основаниям, предусмотренным законом. Постановлением С.-Петербургской таможни по делу о нарушении таможенных правил вины истицы не установлено. На момент приобретения машины Ж. не было известно о нарушении таможенных правил неустановленным лицом, в связи с чем она является добросовестным приобретателем. Истица к административной (таможенной) ответственности не привлекалась. При таких обстоятельствах изъятие у собственника автомашины нарушает его права. Ж. является добросовестным приобретателем имущества (ст. 302 ГК РФ) и на нее не может быть возложена ответственность за неуплату таможенных платежей (ч. 8 ст. 124 ТК РФ).

С учетом изложенного нельзя согласиться и с доводом президиума о том, что договор купли-продажи машины, заключенный между Ж. и П., недействителен (ничтожен) как сделка, не соответствующая требованиям закона, независимо от признания его таковым судом'.

Данное дело в высшей степени интересно в силу следующих соображений. Обе судебно-надзорные инстанции не заметили или сделали вид, что не заметили, что по существу один и тот же спор дважды являлся предметом рассмотрения судебных органов. И в одном, и в другом случае Ж. ставила вопрос о виндикации незаконно изъятого у нее имущества. От того, что первое из заявленных сю требований было названо жалобой, а второе — иском, по существу абсолютно ничего не изменилось. Другими словами, предметом судебного разбирательства в обоих случаях был один и тот же сложный комплекс взаимосвязанных публично-правовых и гражданско-правовых отношений. Как видно из определения Верховного Суда, разрешить гражданско-правовой спор по существу оказалось невозможным без признания незаконным ненормативного акта органа государственного управления, причем и то, и другое было осуществлено в одном процессе. В связи с конкретными обстоятельствами дела, таким процессом оказалось второе дело, когда суд рассмотрел иск Ж. о признании ее добросовестным приобретателем и истребовании конфискованного имущества. Однако с не меньшим успехом спор о праве собственности на автомашину мог бы разрешиться и в первом процессе, если бы суд в соответствии с законом и установленной им совокупностью доказательственных и юридических фактов удовлетворил жалобу на постановление таможни. Рассмотрение спора между одними теми же субъектами - Ж. и таможней - вне сомнения, было осложнено двумя обстоятельствами: 1) повторным рассмотрением судом в сущности одного и того же дела и 2) вынесением двух противоречащих друг другу решений, одно из которых в принципе подлежало отмене. И подобные ситуации являются относительно типичными.

Приведенное дело было разрешено в период действия ГПК РСФСР, не содержавшего нормы, аналогичной положениям, которые ныне записаны в ч. 3 ст. 247 ГПК. В связи с этим возникает вопрос, каким образом следовало бы его разрешить в наши дни? Вопрос о праве собственности на автомашину в данном случае был неразрывно связан с оценкой действий

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений                   317

органа государственного управления. Очевидно, обнаружив это обстоятельство в момент решения вопроса о принятии заявления либо в ходе рассмотрения дела, и буквально применяя положения, записанные в ч. 3 ст. 247 ГПК и в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., судья должен будет оставить заявление без движения либо без рассмотрения. Но будет ли в этом хоть какой-нибудь смысл? Думается, что в данном случае оба требования могут быть разрешены в рамках одного производства, безотносительно к тому, каким образом будет названо обращение в суд (заявление или исковое заявление).

Интересное разъяснение по рассматриваемой проблеме содержится в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«В порядке гл. 24-1 ГПК РСФСР (ныне - гл. 25 ГПК РФ. - А. Б.) рассматриваются требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в статье 239-2 ГПК РСФСР (ныне - ст. 255 ГПК РФ) действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц.

При этом следует иметь в виду, что нормы гл. 24-1 ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со ст. 239-7 ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ. - А. Б.) суп, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме».

И далее: «5 порядке искового производства также должны разрешаться д&ш хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц»1.

Такой подход к разграничению дел исковых и возникающих из публичных правоотношений следует признать абсолютно верным. Правильность такого подхода к решению проблемы, в частности, вытекает из анализа следующего примера из практики. Рассмотрев жалобу 3. на действия начальника паспортного стола по снятию заявительницы с регистрационного учета, один из районных судов г. Москвы признал их неправомерными. Соответственно суд обязал начальника паспортного стола устранить допущенное им нарушение закона, вновь зарегистрировав заявительницу 3. с несовершеннолетним сыном по соответствующему адресу.

Отменяя данное решение, кассационная инстанция указала следующее. Признавая действия начальника паспортного стола неправомерными, суд не учел того обстоятельства, что 3. снята с регистрационного учета согласно решению суда о ее выселении. Это решение было исполнено, 3. выселена, а освободившаяся комната была предоставлена проживавшей в квартире А. с семьей. Впоследствии квартира была приватизирована А. и членами ее семьи. К участию в процессе все совершеннолетние сособственники квартиры привлечены не были, в связи с чем их законные интересы были нарушены. При новом рассмотрении дела кассационная инстанция предложила привлечь к участию в деле всех заинтересованных лиц. Впоследствии данный спор трансформировался в обычное дело искового производства и был разрешен в строгом соответствии с процессуальным и материальным законом.

Приведенное выше разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не противоречит положениям ГПК РФ. Думается, что, не ссылаясь на данное разъяснение напрямую, его можно применять для разграничения исковых дел и любых дел, возникающих из публичных правоотношений, а не только дел, связанных с защитой прав военнослужащих. В то же время возможны ситуации, когда, несмотря на возникновение спора о праве гражданском, дело, возникшее из публично-правовых отношений, должно быть разрешено по существу.

1  См.: ВВС РФ. 2001. №2. С. 13-14.

ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

318

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

319

ЗАО «Издательский дом «Франт» обратилось в суд с жалобой на действия избирательной комиссии Кемеровской области и окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Заявитель указал, что обе комиссии 16 ноября 1999 г. известили издательство о запрете на участие через свои средства массовой информации в предвыборной агитации по выборам депутатов Государственной Думы. Поводом для этого явилось несвоевременное сообщение ЗАО о готовности предоставлять печатную плошадь зарегистрированным кандидатам и неопубликование сведений о размере и условиях оплаты газетной площади, предоставляемой для агитационных материалов.

Как следует из постановления Президиума, рассматривавшего данное дело в порядке надзора, предметом обжалования являлись решения двух избирательных комиссий, которыми были нарушены права заявителя на участие в предвыборной агитации. Заявитель также утверждал, что комиссиями были совершены и иные незаконные действия, состоящие в распространении не соответствующей действительности информации о том, что Издательский дом якобы не имеет права на участие в предвыборной агитации, а также в принуждении кандидатов в депутаты не сотрудничать с издательством. Следствием названных действий и решений явилось расторжение договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и причинение издательству убытков1.

В данном случае имел место спор о праве, состоящий из двух элементов или частей. Первая часть спора носила исключительно публично-правовой характер и заключалась в собственно оспаривании Издательским домом незаконных, по его мнению, решений и действий избирательных комиссий двух уровней. Вторая часть этого спора также, вне сомнения, связана с публично-правовыми отношениями, вытекает из них, но имеет уже главным образом цивилистический аспект. Речь здесь может идти о расторжении с заявителем договоров на оказание услуг по размещению агитационных материалов и соответственно о взыскании причиненных этим Издательскому дому убытков.

Полагаем, что заявление по такому делу нельзя оставлять без движения либо без рассмотрения, в связи с возникновением спора о праве гражданском. С учетом конкретной ситуации два взаимосвязанных спора или дела могут быть и, более того, должны быть рассмотрены раздельно. Во многом это связано со скоротечностью избирательных кампаний, невозможностью отложения дела для уточнения размера причиненных убытков, а также жесткими сроками рассмотрения дел о защите избирательных прав (ч. 2 ст. 260 ГПК).

Исходя из изложенного, думается, что положения, написанные в ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК и в абз. 4 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением и действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», нуждаются в существенном уточнении. Обнаружение наличия спора о праве гражданском далеко не всегда должно препятствовать рассмотрению заявления по делу, возникшему из публичных правоотношений. Такого рода препятствие возникает лишь в том случае, если этот спор затрагивает права и интересы не участвующих в деле лиц либо совместное рассмотрение дела об оспаривании акта государственного органа и иска является невозможным, исходя из смысла закона либо конкретных обстоятельств дела. Только в этих случаях возникновение спора о праве гражданском должно влечь за собой оставление заявления без движения либо без рассмотрения.

Думается, что логика развития так называемого производства по делам, возникающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, в конце концов должна привести к полной его ликвидации. Разумеется, речь идет не о ненужности судебной проверки законности и обоснованности действий государственных и иных органов, должностных лиц и государственных служащих. Напротив, суды компетентны рас-

1  См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

сматривать любые споры о праве, предметом которых является проверка правомерности действий субъектов, наделенных властными полномочиями, в порядке искового производства. Путем подачи и рассмотрения иска (при желании его можно было бы назвать административным иском) можно разрешать любые споры о праве и одновременно проверять законность действий государственных и иных органов. Поэтому мы полагаем, что в будущем рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, возможно в рамках единого искового производства. В зависимости от того, будет ли реально создана система административных судов, такие иски могли бы рассматриваться соответственно судами обшей юриедик-ции либо административными судами.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 |