Имя материала: Административное право

Автор: B.C. Четвериков

Глава 3. система элементов механизма административно-правового регулирования

3.1. Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования

 

Система элементов механизма административно-правового регулирования представляет собой совокупность элементов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упорядочивающего воздействия и устойчивого развития управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций ор-

З-Административное прав

65

ганов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регулируемых административными правовыми нормами управленческих отношениий, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административно-правового регулирования следует включить:

1)  нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности

органов исполнительной власти, государственного управления; формирование целей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, указах Президента РФ, и постановлениях Правительства РФ, а также аналогичных нормативных актах на уровне субъектов РФ и других нормативных актах, принятых полномочными органами государственной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2)  акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику применения вышестоящих актов управления, например, приказ Минюста России о разъяснения порядка регистрации нормативно-

правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственная регистрация»;1

3)  индивидуальные акты, например, принятие указа Президента РФ о награждении ряда должностных

лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, например, рассмотрение и принятие решения о наложении административного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об

административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные административно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5)  административно-правовые отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти,

государственного уп-

1 СЗ РФ.1997. № 33, ст. 3895. 66

3-2

равления — это, прежде всего, урегулированные нормами административного права полномочия,

функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точнее правила поведение участников этих управленческих отношений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

• методическое руководство Минюста России над подразделениями юстиции в федеральных органах

исполнительной власти по подготовке проектов нормативных актов;

• укрепление контроля над органами юстиции в субъектах РФ (особенно в республиках в составе

России);

• укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов исполнительной власти (особенно в республиках в составе России);

• обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немаловажную роль в совершенствовании механизма системы административно-правового регулирования. Как правило, акты управления

должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих нормативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях

Правительства РФ, иными словами, проявлять инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздействие на

управленческие отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

 

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регулировании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового

з-

67

регулирования и других специфических управленческих отношений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоуправления и других негосударственных управленческих отношений, связанных с реализацией государственных функций. Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения целей регулирования поведения участников управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной влас- ти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма административно-правового регулирования следует считать принятый указ Президента РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственная регистрация». Поели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 «Об утверждении Разъяснений о применении «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Как было указано выше, это является примером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений

и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде

писем и телеграмм. Структурные подразделения и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изданы совместно несколькими ФОИВ или одним при согласовании с другими. Визы согласований проставляются уполномоченными должностными лицами на обороте подлинника внизу последнего листа текста документа. Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

• наименование органа, его издавшего;

• наименование вида акта и его название;

68

3-4

• дата утверждения и его номер;

• наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно- правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, кроме сведений, представляющих государственную и конфеденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие операции:

• принятие решения о необходимости государственной регистрации;

• присвоение регистрационного номера;

• занесение в Государственный реестр нормативно-правовых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

• основание его издания;

• сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

• визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

• виза руководителя юридической службы ФОИВ, издавшего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации нормативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Минюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в «Российские вести и издательство

«Юридическая литература» для опубликования в течение 10 дней, если не указан другой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также принятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. «О мерах по развитию органов юстиции

Российской Федерации». В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

 

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых актов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие

69

российскому законодательству, материалы передаются в Генеральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не достаточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юстиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными представителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в

Федеральном округе» было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более

6 тысяч местных законодательных актов, не соответствующих федеральным законам и Конституции

РФ. В 2001 институт полномочных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ

выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соот- ветствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра

нормативно-правовых актов субъектов РФ».

Особое значение в системе элементов механизма административно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принуждения. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о

правомерности или неправомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, предшествует праву, так как психологически опирается на привычки,

чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздействующих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и

законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ-

70

ления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализуется в

административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти,

государственного управления, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в классовом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным методом добровольного

и добросовестного исполнения гражданами своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не

выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принужде-

ния.

3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников

управленческих отношений, установленную или санкционированную государством и охраняемую спе-

циальными мерами государственного принуждения.

Oco6ot значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают в себя понятие нормативные и индивидуальные акты, акты

применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами.

Правовой акт — это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предметам ведения, в пределах полномочий и определенном порядке. Например, правовые

акты города Москвы — это решения? принимаемые жителями Москвы на городском референдуме, за- коны города Москвы, постановления Думы, распоряжения Мэра, постановления Правительства Москвы, подобные правовые акты принимаются также и в других субъектах РФ, на основании Конституции РФ и федеральных законов.

71

Нормативно-правовой акт — это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий

 

нормы и правила общего характера. Например, Конституция РФ, федеральный конституционный и федеральный законы, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, соответственно на уровне субъектов РФ, Устав города Москвы, законы? принятые Московской городской Думой, распоряжение Мэра города Москвы, постановление правительства города Москвы, Устав, Регламент районной Управы города Москвы.

Устав города Москвы является Основным Законом города и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города, правовым актам органов власти города и районов и их

должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует настоящий Устав. Устав города Москвы в соответствии с Конституцией РФ определяет предметы ведения города Москвы, территориальное устройство города, статус всех органов власти в городе, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую и материальную основу их

деятельности, формы прямого волеизъявления жителей Москвы и их участия в деятельности органов власти.

Постановление Московской городской Думы - это правовой акт города Москвы, принимаемый Думой и подписываемый председателем Думы.

Распоряжение Мэра Москвы — это правовой акт города Москвы, издаваемый Мэром.

Постановление правительства Москвы — это правовой акт города Москвы, принимаемый правительством и подписываемый председателем правительства города Москвы. В городе Москве, как и во многих субъектах РФ, мэр города одновременно является председателем правительства Москвы. Правительство РФ возглавляет председатель Правительства, а не премьер, как постоянно его ошибочно называют журналисты, так как правовой статус их разный.

Нормативно-правовой акт имеет следующие признаки (черты):

1)  устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их действие;

2) является результатом нормотворческой деятельности спе-

циально на то уполномоченного субъекта органа государственной власти, государственного управления или уполномоченного должностного лица;

3) содержит общеобязательные правила поведения для всех участников конкретных общественных отношений;

72

4)  имеет определенную степень силы (иерархии или сопод-чиненности), в зависимости от уровня органа (должностного лица) его принявшего;

5)  имеет односторонний (государственно-властный) характер воздействия для субъектов административного права, подпадающих в поле действия этой нормы;

6)  не имеет конкретного адресата;

7)  действует независимо от его исполнения, до его официальной отмены.

Система административных нормативно-правовых актов представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую совокупность норм и правил (на федеральном уровне — управляющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции РФ, федеральных конституционных зако- нов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных

нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственного управления, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных нормативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,

обеспеченных мерами государственного принуждения.

Особенности системы административных нормативно-правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчиненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем, или полномочным субъектом? его издавшим), а также местом и ролью в системе управления

определяемз[ формой выражения правового акта (Конституция, закон, указ, постановление и др.). Индивидуальный акт — это правовой акт, принятый полномочным должностным лицом на основе нормативно-правового акта в объеме компетенции, определяющий на нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти отношения носят разовый характер и распространяются на определенных круг участников в целях разрешения конкретного индивидуального вопроса

(награждение ряда лиц почетными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении дисциплинарного взыскания или приказ об увольнении государственного служащего и др.).

Акты применения являются разновидностью индивидуальных правовых актов и обеспечивают

правовую оценку конф-

73

ликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного правонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в

 

механизм административно-правового регулирования как средство реализации индивидуальных прав и обязанностей при определении мер юридической ответственности. Например, принятие полномочным органом, должностным лицом в порядке, определенном законом, и в пределах своих полномочий постановления о применении вида административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Акты применения также имеют индивидуальную направленность, однако от индивидуальных актов они отличаются юрисдикционным (подведомственным) характером и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуаций, а также порядком разрешения индивидуальных административных дел, связанных с совершением административных правонарушений.

Акты толкования норм административного права, принимаются уполномоченными на то органами.

Как правило, акты толкования норм административного права осуществляются Конституционным

Судом РФ и другими органами судебной власти, а также некоторыми законодательными органами вла- сти субъектов РФ, например, пункт х) толкование законодательных актов города, ст. 45 Устава города Москвы. Иногда разъяснения уполномоченных органов исполнительной власти (например, Минюста России) осуществляется по результатам анализа практики принятия и регистрации нормативно-право- вых актов в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Норма административного права, как и норма другой отрасли права, это правило общего характера, конкретная мера возможного, должного или обязательного поведения участников управленческих отношений, установленная или санкционированная государством, гарантирующая их реализацию спе- циальными мерами государственного стимулирования или принуждения.

Особенностью норм административного права является то, что они регулятор управленческих отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме полномочий.

Нормы административного права регулируют также управленческие отношения, возникающие в сфере

реализации госу-

74

дарственных функций и задач управления органами законодательной власти (принятие бюджета,

согласие ГД РФ на назначение Председателя Правительства РФ, представляемого Президентом РФ), судебными органами власти (отмена незаконных актов управления), управленческие решения администрации органов МСУ, регулирования вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационные вопросы управленческого характера в других государственных органах, например, в органах прокуратуры, Счетной палаты, ЦИК РФ и др.

Административно-правовые нормы регулируют также отношения, возникающие при реализации определенных государственных функций, санкционированных (разрешенных) негосударственным объединениям, например, профсоюзам, ДНД, товарищеским судам и различным административным

комиссиям при органах МСУ.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы административного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность регули-

руемых отношений деятельности органов исполнительной власти, государственного управления требует разработки и принятия многих законов и подзаконных нормативных актов. Административно- правовые нормы могут содержаться в нормативных актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные акты содержат одновременно нормы конституционного права, гражданского, финансового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

1) Конституция РФ и конституции республик в составе России, уставы остальных субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных

правонарушениях, завершивший формирование законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.1 Ко АП РФ), принятый 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и введенный в действие ФЗ 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ.

2) Постановления палат Федерального Собрания, постановления органов представительной власти

субъектов Российской Федерации.

75

3)  Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов Российской Федерации.

4)  Акты федеральных органов исполнительной власти, государственного управления и аналогичных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

5) решения администраций органов местного самоуправления.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР при

 

условии, если по регулированию этих отношений не приняты акты России и если они не противоречат законодательству России. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. XB редакции от 4 марта 1980 г.), так как федеральный закон «Об обращениях граждан» пока не принят.

Нормы административного права по источникам классифицируются по иерархии

(соподчиненности) в следующем порядке.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы и постановления палат Федерального

Собрания, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации». Он издается еженедельно и состоит из пяти разделов. Раздел 1 включает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Раздел 2 — акты палат Федерального Собрания. Раздел 3 — указы и распоряжения Президента РФ. Раздел 4— постановления и распоряжения Правительства РФ. Раздел 5 - решения Конституционного Суда РФ.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Бюллетене нормативных актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти РФ» (БНА), который издается раз в месяц.

Акты, содержащие нормы административного права субъектов Российской Федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях и вестниках. Например, «Вестник мэрии Москвы».

Система источников норм административного права кодифицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффективности регулирования

управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления.

76

С 1 апреля 2001 г. все федеральные законы систематизированы по номерам, а также дополнения и изменения к ним, что значительно облегчает их поиск.

Сложность, комплексность и объемность норм административного законодательства негативно влияет на эффективность управленческой деятельности исполнительной власти, государственного управления и

создает предпосылки для коррупции и различных должностных правонарушений. Научно-обоснованное проектирование и правове закрепление целостной системы органов исполнительной власти РФ является

наиболее актуальной проблемой повышения эффективности управления государством и осуществления им

основных функций социально-экономической защиты населения и обеспечения эффективности правоохранительной деятельности.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

1) упорядочение управленческих отношений и регулирование функций в системе органов исполнительной власти, государственного управления;

2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координация и взаимодействия государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;

3)  закрепление научно обоснованных и рациональных отношений между субъектами и объектами

управленческой деятельности, с целью их оптимизации и устойчивого динамического развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение степени и порядка применения мер административного принуждения, включая применение видов наказания за административные правонарушения или освобождения от наказания.

Структура нормы права — это способ и форма взаимосвязи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, диспозиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение. Гипотеза административно-правовой нормы — это управленческие отношения, на которые она призвана

при определенных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать определенные

правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-правовые отношения. Например, совершение гражданином административного правонарушения. Юридические факты могут

77

быть простыми и сложными. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует его регистрации в органах записи актов гражданского состояния (ЗАГСах). Сложный юридический факт — поступление выпускника средней школы в государственный институт (прохождение медкомиссии, представление аттестата и других требуемых документов, сдача вступительных экзаменов, прохождение по конкурсу и приказ ректора о зачислении студента на первый курс).

Диспозиция — есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно в форме осуществления прав, правомочий, дозволения или дается в виде предписаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конкретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную

взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована. Санкция всегда содержит указание на меры административного наказания (или иной меры принуждения), применяемые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена административно- правовой нормой в связи с конкретным правонарушением. В отличие от санкции (разрешения),

 

даваемой прокурором, в случаях, предусмотренных законом, последняя мера направлена на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения к лицу, подозревае- мому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в зависимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественного долга,

сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по видам:

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;

2) по предмету регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5)  по способу действия (11. С. 46).

Деление административно-правовых норм по правовым институтам (по содержанию) имеет большое значение для изучения очень объемного курса административного права, позво-

78

ляя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регулируются родственные по содержанию управленческие правоотношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1)  регламентирующие порядок образования, функции, задачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2)  закрепляющие основные положения организации, функционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реализации деятельности органов исполнительной

власти, государственного управления;

4)  закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

5)  закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности

института государственной службы;

6)  регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;

7)  разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового

разрешения управленческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидуальных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8)  определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами

административного права в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере,

социально-культурной и административно-политической сфере и межотраслевом управлении.

2. По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулирующие сущность управленческих отношений, правила поведения субъектов административного права в процессе осуществ-

79

ления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий называются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжалования решения и порядок исполнения решения, регламентируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

3.  По методу воздействия на поведение субъектов управленческих отношений.

Они могут быть:

1)  обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой

(например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2)  уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права,

уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2.

Кодекса РФ об АП);

4)  стимулирующие; создавать условия должного поведения в сфере управленческих отношений или

 

наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют законопослушность граждан;

5)  согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании

управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые нормы бывают:

1) категорические (императивные);

2)  рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти,

научно-методических семинаров, обмен опытом и др.);

3)  диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5.  По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени — с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного срока действия;

3)  по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти,

государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отношений субъектов, на который распространяется действие административно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью

совершенствования управленческих отношений. Важным средством в совершенствовании механизма административно-правового регулирования управленческих отношений являются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой

процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений требований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом государственного управления, так как если методы принуж-

дения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключается в активных правомерных и позитивных действиях как субъектов, так и объектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных

ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности.

80

81

3) использование права есть активное и добровольное совершение субъектами и объектами управленческих

отношений правомерных действий, которые связаны с реализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отношений сам решает, как и в какой форме воспользоваться этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании             управленческих отношений действует не только прин-

цип «на основании закона» (т. е. требование подзаконное™ акта управления), но принцип «во исполнение закона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесообразности акта управления. Анализ правоприменительной практики актов управления позволяет

выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования,

то есть внесение изменений и дополнений, позволяющих в дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления,

 

их уполномоченными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого решения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессу-альный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управ-

82

ленческих решении органами исполнительной власти, государственного управления и их должностными

лицами, предусматривающий юридическую ответственность за негативные результаты, полученные в процессе реализации функций и задач государственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме

реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые следовало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1.  Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетенции,

особенно если это касается защиты прав и свобод человека и гражданина. «Признание, соблюдение и защита

прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ). Примером нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина может служить постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность». Право «определять» предоставлено всем гражданам, а вот право

«указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою национальность, так как нет графы

«национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражданин, желающий осуществить свое конституционное право «указать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».

2. Оптимальность применения нормы в соответствии с целью, сформулированной в норме закона и в связи с конкретными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функ-

83

ции и задачи с минимально возможными затратами финансового, временного, экономического,

кадрового, материально-технического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за

ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об

административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».

3. Обоснованность применения нормы на основе достоверных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно- правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной вла-

сти), например, в процессе осуществления последними функций государственного контроля или административного надзора. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоятельств дела, их обоснованность — это требование тесно связано с законностью рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения административного

наказания исчерпывающе регламентирована в Кодексе РФ об АП в Главе 4. «Назначение административного наказания».

4.  Научная организация правоприменительной деятельности выражена:

а) оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;

б) рациональным разделением труда между субъектами отношений;

г) обоснованным распределением полномочий и компетенции между субъектами административно-

правовых отношений;

д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий;

е) использованием передового опыта.

 

5.  Целесообразность применения норм административного права объясняется творческим характером деятельности

84

органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, то есть акт управления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента механизма правового регулирования управленческих отношений.

6. Стабилизация управленческих отношений является одной из основных целей административно-

правового регулирования деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

В этих условиях каждый субъект административно-правовых отношений имеет наибольшую вероят- ность и возможность реализовать свои права, свободы, законные интересы, знания, опыт в любой не запрещенной сфере деятельности.

Позитивные результаты в управленческой деятельности могут быть только тогда, когда каждый гражданин России, независимо от национальности, вероисповедания реально будет равноправным,

иметь равный доступ к государственной службе, когда прием будет осуществляться в форме открытых конкурсных экзаменов, принимаемых квалифицированным жюри, а основным критерием будут только профессиональные знания, опыт работы, уровень квалификации, исполнения своих гражданских обязанностей.

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулируемые и охраняемые нормами

административного права управленческие отношения сторон (субъектов и объектов управления),

складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственного управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

85

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников

(сторон), выступают как конечный результат согласованности управляющего, упорядочивающего и преобразовывающего воздействия со стороны субъекта управления (начальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без применения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и задачи государственного управления, наделяются государственно-властными

полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками административно-правовых отношений

являются:

1)  в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленческих отношений при

реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и

упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опре- деленных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2)  административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих

отношениях в масштабе государства, примером тому является ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, органов государственного управления. Кроме того, административные правовые отношения возникают в процессе реализации

 

86

управленческих отношении, возникающих в деятельности органов законодательной власти, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного

управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3)  основным объектом воздействия административно-правовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено сознанием и волей

каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект — честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые

интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуществления эффективной правоохранительной деятельности;

5)  административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате не-

удовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

6)  административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральными органами

исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов РФ или между соответствующими органами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют характер равенства сторон перед законом при разрешении управленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномоченными на то

органами, должностными лицами в ходе административного процессуального производства;

87

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, то есть с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти,

государственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2)

объекты и 3) юридические факты.

Субъектами административно-правовых отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются

административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основном являются:

• органы исполнительной власти;

• органы государственного управления;

• администрации органов МСУ;

• их уполномоченные должностные лица;

• административные комиссии при органах МСУ;

• предприятия, учреждения и организации государственной и муниципальной формы собственности,

их должностные лица;

• государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объединений;

• негосударственные организации и общественные объединения;

• физические лица (в основном это граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства);

• представители общественных формирований и иных негосударственных организаций уполномоченные на основании закона осуществлять некоторые правоохранительные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере административного права основаны на конституционных правах и обязанностях и детализированы во многих законах и актах управления.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов этих правоотношений. В каждом

административно-правовом отношении его участники

88

 

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения

(поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие отношения возникают и по поводу

вещей, продуктов творчества, а также по поводу личных нематериальных благ (охрана чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не поведение сторон, а вещи, продукты творчества или личные нематериальные блага — честь,

достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер.

Это правомерные и неправомерные действия (бездействия) людей. Юридические факты имеют простой

и сложный состав. Простой юридический факт — рождение ребенка — требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридический факт — это поступление гражданина, окончившего среднюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, медицинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохождение конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие — это независящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъектности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отношений.

Содержание административно-правовых отношений определяется, как правило, разным объемом административной правосубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, установленным в судебном порядке социальным

статусом и др.

Правосубъектность — это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии. Административная провоспособность — это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

89

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность — это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсторонний характер: например, праву субъекта управления соответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом

право любого гражданина на обращение в орган исполнительный власти, государственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соответствующее решение по этому вопросу в определенном законом порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная,

принадлежит субъектам органов исполнительной власти, государственного управления,

администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексными и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных связей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, поведение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифицируются по разным основаниям. Наиболее общая классификация видов административно-правовых отношений, по нашему мнению, дана в работе А.П. Коренева по1: 1) содержанию;

1 См.:   указ, работа С. 53-54

90

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

 

3)  характеру порождающих их юридических фактов.

1.  По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа

административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, регламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, а также в процессе разрешения индиви-

дуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений следует отнести отношения административно-договорного характера, которые в настоящее время часто возникают между

<

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 |