Имя материала: Административное право

Автор: Бородин С. С.

Лекция 7 органы местного  самоуправления как  субъекты административного права

 

1. Понятие и предметы ведения местного самоуправления

 

Постепенное движение России к правовому государству, пере- ход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправ- ления.

В качестве одной из основ конституционного строя РФ признает- ся и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8,

посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130–133).

Местное  самоуправление имеет  глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носи- ло абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолю- тизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.

В X–XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.90

Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Мани- фесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельс- ких обществ и волостей и общественного их управления» содержат- ся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправ- лению.91

По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

В этом Положении содержалось:

1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе- ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существен- ным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только

 

90 См.: Горский А. А. Русь в конце Х — начале ХII веков: территориаль- но-политическая структура («земли» и «волости»)//Отечественная исто- рия. 1992.

91 См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. М., 1989. Т. 7. Документы крестьянской реформы. С. 45–74.

собственники определенных размеров собственности. Выборы про- водились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах;

2) функционирование земских учреждений вне системы государ-

ственных органов;

3) наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капи- талами и денежными сборами земства; социальная помощь; торгов- ля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;

4) введение земской системы только на двух  административно-

государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих  структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем об- щероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;

5) четкая правовая регламентация земской системы и деятельно- сти ее органов;

6) наличие у земств прочной финансово-экономической базы (мес- тный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-про- мышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).

В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были  упразднены земские учреждения всех уровней.92

Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже оп- ределены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:

— инициатива власти должна исходить непосредственно от насе- ления по принципу «снизу — вверх»;

— кардинально меняется характер влияния народных избранни-

ков на все стороны общественной жизни (перспектива — не руково- дить, а управлять и координировать);

— создается экономическая основа местного самоуправления (при-

родные ресурсы, коммунальная и иная собственность);

— обеспечивается финансовая самостоятельность путем измене- ния бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;

— гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.

 

92 См.:  Местное  самоуправление в России/Под ред.  В. Д. Полищука,

М. С. Клопыжникова. Саратов, 1994. С. 15–18.

Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реаль- ного самоуправления пока еще нет.  Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.93

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас- сматривать в следующих аспектах:

1) местное самоуправление — это право граждан, местного сообще- ства на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2

Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в орга-

ны местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятель- ное решение населением вопросов местного значения);

2) местное самоуправление — это деятельность граждан по само- стоятельному разрешению вопросов местного значения;

3) местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма

осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3

Конституции РФ);

4) местное самоуправление — одна  из основ  конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по верти- кали) определяет систему управления (деление властей по горизон- тали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.94

Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, на- логи и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Критерии местного самоуправления:

1) правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные зако- ны и другие правовые акты);

2) осуществление управления в интересах населения, для населе- ния (фактически речь идет о совпадении источника власти и носите- ля  власти);

3) разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, кото- рые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);

4) баланс государственных и местных интересов на уровне мест- ного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче-

 

93  См.:  Местное  самоуправление в России. С. 25.

94 См.:  Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправле- ния. Новосибирск, 1997. С. 11–12.

тание форм непосредственной и представительной демократии, осо- бый  порядок назначения и смещения главы исполнительной вла- сти);

5) под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюд- жета и муниципальной собственности;

6) реальные возможности принимать решающее участие в управ- лении делами государства (разные формы);

7) одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);

8) сознательное участие граждан в управлении (по природе);

9) необходимый уровень правосознания граждан (разработка сво- их нормативных актов);

10) наличие способности к активной корректирующей деятельно- сти (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);

11) преобладание методов убеждения над методами принуждения;

12) совпадение объекта и субъекта управления;

13) превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправле- ния;

14) местное самоуправление — часть демократической организа- ции цивилизованного общества и часть единой структуры организа- ции власти и управления в стране.95

При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» депутаты Государственной думы ориентировались на по- ложения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 ок- тября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выра- ботке  концепции независимости местных властей и децентрали- зации власти. В Хартии определены три  основных принципа этой концепции:

— конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;

— определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответствен- ности значительную часть  государственных, общественных вопро- сов в интересах населения своих территорий;

 

95  См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 18–21.

— выборы представительных органов на основе всеобщего голосо- вания.96

Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправ- ления, рассмотрим полномочия федеральных органов государствен- ной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной влас- ти относятся:

— определение общих принципов организации местного самоуп-

равления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октяб- ря 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации»;97

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц мес- тного самоуправления по решению вопросов местного значения;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само- управления при осуществлении отдельных государственных полно- мочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде- ральными законами в порядке, установленном федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Фе-

дерации относятся:

— правовое регулирование вопросов организации местного само- управления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установ- ленных федеральным законом;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должно- стных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са- моуправления при осуществлении отдельных государственных пол- номочий, которыми органы местного самоуправления наделены за- конами субъектов Федерации в порядке, установленном Федераль- ным законом.

 

96  См.:  Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998.

№ 36.  Ст. 4466; Местное  самоуправление в России. С. 35.

97  См.: СЗ РФ. 2003. № 40.  Ст. 3822.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного само- управления допускается только в случаях и порядке, установлен- ных Конституцией РФ, федеральными конституционными закона- ми, указанным Федеральным законом, другими федеральными зако- нами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осу- ществления  народом своей  власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, зако- нами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою  ответст- венность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из ин- тересов населения, с учетом исторических и иных местных тради- ций.98

Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сель- ское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный рай- он, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов

поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находя- щимся в муниципальной собственности поселения;

4)  организация в  границах  поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего поль- зования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в гра- ницах населенных пунктов поселения, за исключением автомобиль- ных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже- нерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучше-

нии жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;

 

98  См.:  ст.  1 Федерального закона от 6 октября 2003  г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40.  Ст. 3822.

7) создание условий для предоставления транспортных услуг;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы- чайных ситуаций;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населен- ных пунктах;

10) создание условий для обеспечения услугами связи, обществен- ного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения услу- гами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памят-

ников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

14) обеспечение условий для развития массовой физической куль- туры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с Феде- ральным законом опеки и попечительства;

17) формирование архивных фондов;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории;

20) планирование застройки территории;

21) организация освещения улиц и установки указателей с их на- званиями и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захороне- ния.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные

вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправ- ления других муниципальных образований, органов государствен- ной власти и не исключенные из их компетенции федеральными за- конами и законами субъектов Федерации, только при наличии соб- ственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исклю- чением субвенций и дотаций, предоставляемых из  федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 |