Имя материала: Административное право

Автор: Бородин С. С.

Лекция 9 формы государственного управления

 

1. Понятие и классификация форм государственного управления

 

Государственное управление реализуется на практике в конкрет- ных  формах и конкретными методами. Если  функции управления раскрывают основные направления целенаправленного воздействия органов управления на объекты, то формы управления показывают, какими путями осуществляется это воздействие.

Форма — это внешне выраженное действие органов исполнитель- ной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызываю- щее или не вызывающее определенные последствия.126 Так как по- средством форм практически реализуются задачи и функции управ- ления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обес- печивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обус- ловливает осуществление различных форм управленческой деятель- ности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При  этом  для  решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, кото- рые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определя-

ется характером действий исполнительных органов по осуществле- нию возложенных на них  функций. В одних случаях данные дей- ствия влекут за собой юридические последствия, в других нет.  По- этому в зависимости от юридических последствий все формы деятель- ности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, про-

 

126  См.: Административное право/Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попо- ва. С. 256.

водятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые фор- мы всегда  влекут за собой четко выраженные юридические послед- ствия, так как являются формами реализации исполнительной влас- ти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и матери- ально-технических действий), то они прямых юридических послед- ствий не влекут.

В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых

форм  управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совер- шение иных юридически значимых действий, заключение админист- ративно-правовых договоров (контрактов).127

Поскольку издание актов управления занимает ведущее место в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рас- смотрим далее (см. разд. 2).

Остановимся на характеристике иных юридически значимых дей-

ствий, которые активно применяют органы исполнительной власти.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить толь- ко к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают мно- го действий иного юридического характера. Так, например, они мо- гут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установ- ленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц, уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные доку- менты (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, во- дительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).

Лицензирование  регламентируется нормами законодательных актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими положениями о лицензировании.

Специальным актом по данному вопросу является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»,128 которым дается определение лицензии как специального разрешения на осуществление конкретного вида дея- тельности при обязательном соблюдении лицензионных требований

 

127  См.: Административное право/Под ред.  Ю. М. Козлова, Л. Л. Попо- ва. С. 257–267.

128  СЗ РФ. 2001. № 33.  Ст. 3430.

и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осу- ществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок дей- ствия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществле- ние контроля, приостановление действия и аннулирование лицен- зии, а также перечень видов деятельности, на осуществление кото- рых требуются лицензии.

Регистрация регламентируется нормами различных отраслей пра- ва. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц  содержатся в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает реги- страцию юридических лиц, однако порядок регистрации определяет- ся Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государ- ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри- нимателей».

В данном случае осуществляется смешанное регулирование отноше-

ний, основанное на нормах гражданского и административного права.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуще- ствления определяется в зависимости от цели регистрации и регла- ментируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния,129 граждан по месту пре- бывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужден- ных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных мини- стерств и др.

Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой формы управленческой деятельности речь можно вести  о заключе- нии административно-правовых договоров (контрактов).

К одному  из видов  таких административно-правовых договоров можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской служ- бе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта яв- ляется служебная деятельность чиновника.

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основа- ние контрактной системы замещения должностей в правоохранитель-

 

129  См.:  Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»//СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.

ных органах, в воинских формированиях, а также для руководите- лей государственных унитарных предприятий.130 При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элемен- ты, но и определяет объем исполнительных функций и соответству- ющих им полномочий, что весьма важно с административно-право- вых позиций.

Гражданско-правовой и административно-правовой аспекты со- держатся в государственном или муниципальном контрактах на по- ставку товаров, выполнение работ  или  оказание услуг  для  государ- ственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Феде- рального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для госу- дарственных или муниципальных нужд».131 И хотя такой контракт заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура его заключения в большей степени регулируется указанным Феде- ральным законом и другими законами, содержащими администра- тивно-правовые нормы.

Широко используется договорная форма в деятельности подраз- делений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вне- ведомственная охрана заключает значительное количество таких договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Глав- ным в содержании договоров является обеспечение сохранности иму- щества собственников путем несения службы милицейскими наря- дами с использованием технических средств, предупреждение и пре- сечение попыток проникновения на охраняемые объекты.

Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54–59) предусматри- вает возможность заключения договора пользования водными объек- тами между органами исполнительной власти субъектов Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названны- ми сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто  граждан- ско-правовых отношений, поэтому есть основания назвать его адми- нистративно-правовым соглашением.

Однако говорить о том,  что такого рода  соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной влас- ти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспо- могательная.

 

130 См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 «О по- рядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»//СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373.

131  См.: Там же. 2005. № 30.  Ч. 1. Ст. 3105.

К неправовым формам относятся формы выражения организаци- онных и материально-технических действий, способствующих госу- дарственному управлению.

Организационные управленческие действия выражаются в изуче- нии, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче- нии  исполнителей, в их инструктировании, в проведении совеща- ний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекра- щением административно-правовых отношений, т. е. они не влекут тех последствий, которые характерны для актов управления.

Материально-технические действия имеют вспомогательное зна-

чение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществ- ление всех форм государственного управления. К таким действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение докумен- тов и другие действия.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 |