Имя материала: Административное право

Автор: Бородин С. С.

3. сущность и виды надзора в государственном управлении

 

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнитель- ной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоян- ном, систематическом наблюдении специальными государственны- ми органами за деятельностью неподчиненных им органов или  лиц с целью выявления нарушений законности. При  этом оценка дея- тельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения за- конности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль.

Административный надзор завершается нередко привлечением виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще всего — к дисциплинарной ответственности.

Различают два  вида  надзора: прокурорский и административ- ный.

Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит

прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября

1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конститу- ции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, служ- бами и иными федеральными органами исполнительной власти, пред- ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органа- ми военного управления, органами контроля, их должностными ли- цами, а также органами управления и руководителями коммерчес- ких и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, изда- ваемых указанных органов и должностных лиц.195

Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за ис- полнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыс- кную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительно- го характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.

В процессе осуществления  о б щ е г о   н а д з о р а   прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:

— беспрепятственно входить на территории и в помещения под-

надзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;

— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц предъяв- ления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших воп- росов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных

 

195  См.: Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 848.

или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяс- няет  пострадавшим порядок защиты их прав  и свобод;  принимает меры  по предупреждению и пресечению нарушений прав  и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возме- щению причиненного ущерба.

При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уго- ловное дело или дело об административном правонарушении, требу- ет привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной за- коном ответственности.

Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно под- вергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону пра- вовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с тре- бованием о признании таких актов недействительными, вносит пред- ставления об устранении нарушений закона.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения за- конности относятся: протест, представление, постановление, предо- стережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо про- курор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в слу- чае принесения протеста на решение представительного (законода- тельного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуп- равления — на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленно- го устранения нарушений закона, прокурор вправе установить со- кращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотре- ния протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседа-

ния сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится про- курором в орган или должностному лицу, которое полномочно устра- нить  допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рас- смотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных

нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о резуль- татах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органов проку- рору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Кон- ституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ.

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об адми- нистративном правонарушении подлежит рассмотрению уполномо- ченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в пись- менной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выно-

сится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовя- щихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предосте- режении, должностное лицо, которому было объявлено такое предо- стережение, может быть  привлечено к ответственности в установ- ленном законом порядке.

Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры на возможные нарушения законодательства установлена Федераль- ным законом от 25 июля 2002  г. № 114-ФЗ «О противодействии эк- стремистской деятельности».196 Генеральный прокурор или его за- меститель направляет в письменной форме  предупреждение обще- ственному или  религиозному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстре- мизма.

Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или редакции СМИ в случае распространения через такое средство экст- ремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.

Второй вид надзора — административный надзор со стороны ор- ганов исполнительной власти. Он осуществляется специальными фе- деральными службами, органами, для которых такая функция яв-

ляется важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широки- ми надведомственными полномочиями. В связи с этим администра- тивный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуж- дения.

Существует большое число государственных структур, занимаю- щихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения госу- дарственных органов. К органу, самостоятельно функционирую- щему, относится Федеральная служба по экологическому, техноло- гическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих админис- тративный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Го- сударственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзо- ру в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчи- нена Министерству здравоохранения и социального развития Россий- ской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользо- вания является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1) полномочия по предупреждению правонарушений;

2) полномочия по пресечению правонарушений;

3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

4) полномочия по нормотворчеству.197

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют орга- нам административного надзора беспрепятственно посещать поднад- зорные объекты и проводить на них  проверки по вопросам, входя- щим  в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведе- ния, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзор- ных  объектов, выдавать разрешения (лицензии) на  производство

 

197  См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 338.

отдельных видов работ, а также заключения по проектам строитель- ства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита- ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуата- цию  соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимо- сти границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонару- шений. Они выражаются в применении мер административного пре- сечения к правонарушителям, в принудительном прекращении на- чавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административ- ного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписа- ния о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответству- ющих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимос- ти, связанной с угрозой жизни людей, они сами  останавливают та- кие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, при- останавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право  ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нару- шающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномо- чиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожно- го движения МВД России198, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.

Большинство органов административного надзора наделены пра- вом привлечения виновных лиц к административной ответствен- ности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуж- дают и рассматривают дела об административных правонарушени- ях, налагают административные наказания. Перечень органов ад- министративного надзора, имеющих право  рассматривать дела  об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (орга- ны внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиоло- гической службы РФ;  органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственно- го энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правона-

рушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о та-

ких правонарушениях федеральным судьям, органам и должност- ным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными пу- тями. Одни  органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атом- ной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (заг- рязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой го-

сударственного учета и контроля ядерных материалов и другие нор- мативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нор-

мы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованны- ми организациями обязательные для исполнения требования, нор- мы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.

Одной из форм участия органов административного надзора в нор-

мотворческой деятельности является подготовка ими проектов норма- тивных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органа- ми (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или со- гласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляю- щих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля

1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административно- го контроля (надзора):

1) контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11 п. 1 Закона «О милиции»;

2) контроль за соблюдением законодательства,  регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую де- ятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

3) контроль за  объектами лицензионно-разрешительной систе- мы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»;

4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения  —

ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря

1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

5) контроль за  соблюдением паспортно-регистрационных  пра- вил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г.

«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде- рации»;

6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иност- ранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О ми- лиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О по- рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Феде- рацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О право- вом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью —

ст. 10  п.  19  Закона «О милиции» и Закон РФ  от 11  марта 1992 г.

«О частной детективной и охранной деятельности в Российской Фе- дерации»;

8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осуж- денными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона

«О милиции»;

9) контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы – ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».

 

Библиографический список

 

Конституция Российской Федерации. М.,  1993. Ст. 15,  33,  46,

80,  114, 118, 125

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ

«О Конституционном Суде Российской Федерации»//СЗ РФ. 1994.

№ 13.  Ст. 1447

Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ

«Об арбитражных судах в Российской Федерации»//Там же. № 18. Ст.  1589.

Федеральный конституционный закон от  31  декабря 1996 г.

№ 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации»//Там же.

1997. № 1. Ст. 1.

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ  «О Счетной па- лате  Российской Федерации»//СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ  «О прокуратуре Российской Федерации»//Там же. 1995. № 47.  Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 848.

Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжалова- нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж- дан»//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.  Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51.  Ст. 4970.

Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреп-

лению дисциплины в системе государственной службы»//СЗ РФ.

1996. № 24.  Ст. 2868.

Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным про- изводством в области использования атомной энергии. Утв. Поста- новлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 744//Рос. газе- та.  1998. 27 авг.

Устав  о дисциплине работников морского транспорта. Утв.  По- становлением Правительства РФ от 23 мая  2000  г. № 395//Рос. га- зета. 2000. 1 июня.

Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морско- го Флота. Утв.  постановлением Правительства РФ  от 22 сентября

2000  г. № 715//Рос. газета. 2000. 29 сент.

Бородушко И.  В. Контрольная деятельность в России: история и современность: Монография/Под общ. ред. В. П. Сальникова; СПб. ун-т МВД России. СПб.,  2001. 83 с.

Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. нормат. актов. 3-е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1997. 432 с.

Примов Н. Расширить сферу судебного обжалования//Рос. юсти-

ция. 1996. № 3.

Проблемы теории законности, методологии и методики прокурор- ского надзора. М., 1994.

Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Монография/РЮИ МВД России. Ростов-на/Д., 1999.

Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов орга-

нами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2000. 225 с.

Чиркина В. Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993.

№ 4.

            ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ        

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 |