Имя материала: Административное право

Автор: Бородин С. С.

Лекция 14 управление использованием и охраной природных ресурсов

 

1. Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов

 

Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила пра- во каждого гражданина на благополучную окружающую среду и дос- товерную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущер- ба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим право- нарушением. Это право реализуется главным образом через админи- стративное законодательство.

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природ- но-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, раститель- ный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой ат- мосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не

только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и при- родно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в ре- зультате хозяйственной и иной деятельности).

Закон отводит гл. III регламентации прав  и обязанностей граж- дан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.

 

199  См.: СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. Ст. 133.

Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право  граждан на благо- приятную окружающую природную среду, на ее защиту от негатив- ного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды  и на возмещение вреда окружающей среде.

Это право обеспечивается:

— планированием и нормированием качества окружающей при- родной среды, мерами по предотвращению экологически вредной де- ятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предуп- реждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

— социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;

— предоставлением каждому реальных возможностей для прожи-

вания в условиях благоприятной для  жизни и здоровья окружаю- щей природной среды;

— возмещением в судебном или административном порядке вре-

да, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окру- жающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

— государственным контролем за состоянием окружающей при- родной среды и соблюдением природоохранительного законодатель- ства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.

Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные  права граждан:

— создавать общественные объединения, фонды и иные обществен- ные формирования, осуществляющие деятельность в области охра- ны окружающей среды;

— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях

и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, из- лагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявления- ми по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;

— требовать от соответствующих органов предоставления своев- ременной, полной и достоверной информации о состоянии окружаю- щей природной среды и мерах по ее охране;

— требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструк-

ции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;

— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юри- дических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вре- да, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Следует отметить, что  названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выпол- няющих экологические функции, требовать от соответствующих ор- ганов предоставления своевременной, полной и достоверной инфор- мации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее ох- ране.

Владение этой информацией, свободный доступ  к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необхо- димые предпосылки к реализации каждым гражданином своего кон- ституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружаю- щей среды.

Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязаннос-

ти граждан в области охраны окружающей природной среды.

Граждане  о б я з а н ы:   охранять природу и окружающую сре- ду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблю- дать иные требования законодательства.

В последние годы государством, его исполнительными властными

структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ

владели этой информацией.

Ее анализ позволяет более точно определить не только общее со- стояние окружающей природной среды, но и сформулировать при- оритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью пра- воохранительных органов.200

Следует различать использование и охрану природных ресурсов. В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хо- зяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в про- цессе хозяйственной и иной  деятельности, т. е. при их использова-

 

200  См.: Ерофеев  Б. В. Экологическое право  России: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юрист, 1996. С. 224; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003  г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о дея- тельности Правительства РФ и Федеральных органов исполнительной вла- сти»//СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.

нии достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).

Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов го- сударственной власти субъектов Федерации, органов местного само- управления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и вос- становление природной среды, рациональное использование и вос- производство природных ресурсов, предотвращение негативного воз- действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить эколо- гически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, пор- чи,  истощения или  разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природ- ных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ  федеральной политики и утверждение федеральных программ экологического развития Рос- сии.  Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соот- ветствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов – вопросы владения, пользо- вания и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ- ными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное за- конодательство, а также законодательство о недрах и об охране ок- ружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование воп- росов особо охраняемых природных территорий и др.

Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже  отметили, Федеральный закон от 10 января

2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много  внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятель- ности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. при- нят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 мар- та 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологи-

ческой экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая

1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.

На  Правительство РФ  возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному приро- допользованию, проведению природоохранных мероприятий и реа- лизации крупных экологических программ федерального и между- народного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мо- ниторинга и др.

Не менее важная компетенция отводится органам власти субъек-

тов Федерации: определение основных направлений охраны окру- жающей среды на территориях субъектов; разработка и издание за- конов  и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономичес- ких и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение тер- риториальных экологических программ, учет  и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ве- дение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих пол- номочий.

Однако как на федеральном, так  и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.

 

2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов

 

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 мар- та 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов испол- нительной власти» к органам государственного управления приро- допользованием и охраной природных ресурсов относятся:

1) Министерство природных ресурсов РФ  (далее: Минприроды

России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;

2) Министерство сельского хозяйства РФ (далее: Минсельхоз Рос- сии), в котором образована одна Федеральная служба по ветеринар- ному и фитосанитарному надзору и два федеральных агентства: по рыболовству и по сельскому хозяйству;

3) Министерство экономического развития и торговли РФ, в со-

ставе которого образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

4) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ок-

ружающей среды;

5) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.201

Существенная роль в данной системе органов исполнительной вла- сти отводится Минприроды России, Положение о котором утвержде- но постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004  г. № 370.202

Минприродны России является федеральным органом исполни- тельной власти, осуществляющим функции по выработке государ- ственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ре- сурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда; использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов; эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных сис- тем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооруже- ний); использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охо- ты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Минприродны России осуществляет координацию и контроль де-

ятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по над- зору в сфере природопользования, Федерального агентства по недро- пользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Феде- рального агентства водных ресурсов.

Минприродны России осуществляет свою деятельность во взаимо- действии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

 

201  См.: СЗ РФ. 2004. № 11.  Ст. 945.

202  См.: Там же. 2004. № 31.  Ст. 3260.

Минприродны России осуществляет следующие полномочия в ус- тановленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нор- мативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и дру- гие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства, и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы;

2) на  основании и во исполнение Конституции РФ, федераль- ных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези- дента  РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следую- щие  нормативные правовые акты в установленной сфере  деятель- ности:

— порядок государственного учета и ведения государственного ре-

естра работ по геологическому изучению недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;

— порядок постановки запасов полезных ископаемых на государ- ственный баланс и их списания с государственного баланса;

— порядок переоформления лицензий на пользование участками

недр;

— классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных иско- паемых по видам полезных ископаемых;

— методики геолого-экономической и стоимостной оценок место- рождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

— порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;

— форма бланка лицензии на пользование недрами;

— региональные перечни видов  полезных ископаемых, относи- мых к общераспространенным;

— порядок и методика проведения лесоустройства на территории

лесов, не входящих в лесной фонд;

— порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек;

— перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;

— критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам,

а также перечень особо защитных участков лесов;

— перечень показателей государственного лесного кадастра;

— методики экономической оценки лесов;

— санитарные правила, регламентирующие мероприятия по за- щите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредите- лей и болезней леса;

— перечень видов побочного лесопользования;

— нормы средств пожаротушения в местах проведения на терри- тории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприя- тий;

— положение об авиационной охране лесного фонда  и лесов, не

входящих в лесной фонд;

— перечень должностных лиц Государственной лесной охраны РФ;

— порядок осуществления мониторинга лесов;

— порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукци- онов;

— формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок

их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;

— перечень видов специального водопользования;

— перечень должностных лиц, осуществляющих государствен- ный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за ис- ключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротех- нических сооружений на объектах промышленности и энергетики);

— формы бланков лицензий на водопользование и распорядитель- ных лицензий;

— правила ведения государственного кадастра особо охраняемых

природных территорий, формы учетной документации по особо охра- няемым природным территориям и методические указания по их за- полнению, а также порядок публикации кадастровых сведений;

— форма долгосрочной лицензии на пользование объектами жи- вотного мира;

— положения о государственных природных заповедниках, на-

циональных парках, государственных природных заказниках феде- рального значения, биосферных полигонах государственных природ- ных биосферных заповедников;

— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уни- кальную экологическую систему озера  Байкал, а также методы их определения;

— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уни- кальную экологическую систему озера  Байкал, а также методы их определения;

3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает госу- дарственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также

на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

4) обобщает практику применения законодательства РФ и прово- дит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

5) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятель- ности, если такие полномочия предусмотрены федеральными зако- нами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Прави- тельства РФ.

Минприродны в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет  п р а в о:

— запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ком- петенции Министерства;

— учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высо- кие достижения в установленной сфере деятельности;

— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов

в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

— создавать координационные, совещательные и экспертные орга-

ны (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведом- ственные, в установленной сфере деятельности;

— учреждать в установленном порядке печатные СМИ для публи-

кации нормативных правовых актов в установленной сфере деятель- ности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведом- ственных федеральной службы и федеральных агентств.

Минприроды России не вправе осуществлять функции по контро- лю и надзору, а также функции по управлению государственным иму- ществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Установленные ограничения не распространяются на полномочия

Министра по управлению имуществом, закрепленным за Министер- ством на праве оперативного управления, решению кадровых вопро- сов и вопросов организации деятельности Министерства.

При  осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограни- чения, не предусмотренные федеральными конституционными зако- нами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правитель- ства РФ функции и полномочия федеральных органов государствен- ной власти, органов государственной власти субъектов Федерации,

органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосу- дарственных коммерческих и некоммерческих организаций, за ис- ключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной вла- сти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными консти- туционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных консти- туционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 |