Имя материала: Административные наказания

Автор: И.В. Максимов

§ 7. административное выдворение за пределы российской федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания

 

Административное выдворение как мера юридической ответственности за совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения известно отечественному законодательству со второй половины XX в., когда  Советом  Министров  СССР  было  предоставлено  советской  милиции  право  "в случаях нарушения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил проживания и передвижения" и "по согласованию с Министерством иностранных дел СССР и органами госбезопасности выдворять из СССР... иностранных граждан, дальнейшее проживание которых в Советском Союзе будет признано нежелательным" <1>.

--------------------------------

<1> Свод законов СССР: В 11 т. Т. 10. М., 1990. С. 243 - 244.

 

Вместе с тем административное выдворение, но под иной терминологией (ссылка, высылка) существовало в национальном законодательстве со времен социалистической революции, хотя как мера юридической ответственности, не имеющая определенной специализации, широко применялась и во времена царской России. Например, законодательство Российской империи предусматривало ссылку и высылку в административном порядке в следующих случаях:

1) административная ссылка и высылка по Положению о мерах к охранению государственного   порядка   и   общественного   спокойствия   от   14   августа   1881   г. политически неблагонадежных лиц и лиц порочного поведения;

2) административная ссылка как последствие удаления из своей среды сельским обществом так называемых порочных членов;

3) административная высылка по Положению о видах на жительство от 3 июня 1894

г.;

4) административная ссылка и высылка как меры непосредственного принуждения к исполнению законов, ограничивающих свободу передвижения некоторых категорий лиц (евреев, цыган и некоторых других);

5) высылка иностранцев за границу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 38 - 53.

 

Впоследствии актами советской власти все договоры и акты Российской империи, касающиеся высылки и выдачи правонарушителей, были признаны недействительными и ничтожными <1>. Тем не менее трудности с рассмотрением карательной природы данной меры в имперский период вызваны в большей степени неопределенностью ее существенного назначения. Не будучи первоначально наказанием, она применялась то как мера опалы или как мера милости, то как мера безопасности или как способ текущего управления <2>.

--------------------------------

<1>  См.:  Декрет  СНК  РСФСР  от  29  августа  1918  г.  "Об  отказе  от  договоров

правительства бывшей Российской империи с правительствами: Германской и Австро- Венгерской империй, королевств Пруссии и Баварии, герцогств Гессена, Ольденбурга и Саксен-Мейнингена и города Любека" // СУ РСФСР. 1918. N 64. Ст. 698.

<2> См.: Фойницкий И.Я. Указ. соч. С. 245 и след.

 

Первым социалистическим законодательным актом, закрепившим исследуемую меру ответственности, явилась Инструкция "О Революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний", утвержденная Наркомюстом РСФСР 19 декабря 1917 г., предусмотревшая высылку через возможность Революционного трибунала за ряд противоправных деяний определять виновным такое наказание, как удаление из столиц, отдельных местностей или пределов Российской Республики. Следующий за ней документ - Декрет СНК РСФСР от 28 января

1918 г. "О Революционном трибунале печати" в порядке заимствования предоставил аналогичное полномочие Революционному трибуналу печати. Следующими законодательными актами социалистическая власть наделяла правом налагать административное наказание в виде высылки и за другими органами управления. В частности, Декрет ВЦИК и Совета Труда и Обороны от 4 ноября 1920 г. "О местностях, объявленных на военном положении" <1>, хотя и абстрактно определявший характер рассматриваемой меры, предоставлял президиумам соответствующих губернских исполнительных комитетов право "воспрещать отдельным лицам, кои по классовому их признаку могут создавать угрозу революции или делу обороны страны, пребывание в местности или пункте, объявленных на военном положении, с назначением им срока пребывания за пределами данной местности или пункта". Более определенно данная мера в  виде административной высылки иностранцев из пределов РСФСР была установлена Декретом СНК РСФСР от 29 августа 1921 г. "О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР" <2>, конкретизировавшим порядок применения этой меры ответственности к названной категории лиц <3>.

--------------------------------

<1> СУ РСФСР. 1920. N 89. Ст. 454.

<2> СУ РСФСР. 1921. N 62. Ст. 451.

<3> Чуть позже (17 октября 1921 г.) Наркоматом внутренних дел РСФСР по согласованию с Наркоматом по иностранным делам РСФСР, ВЧК и Наркоматом юстиции РСФСР была утверждена Инструкция по применению данного Декрета (Бюллетень НКВД РСФСР. 1921. N 10).

 

С принятием Уголовного кодекса РСФСР 1922 г. законодателем был сделан первый шаг на пути к специализации мер юридической ответственности, и изгнание из пределов

РСФСР на срок или бессрочно было отнесено законодателем к числу наказаний, налагаемых по Уголовному кодексу РСФСР, а удаление из определенной местности - к числу мер социальной защиты, заменяющих по приговору суда наказание <1>. В то же время законодатель сохранил и высылку в административном порядке, внеся некоторые уточнения терминологического порядка. По данному вопросу было вынесено специальное Постановление  ВЦИК  от  10  августа  1922  г.  "Об  административной  высылке"  <2>, которым предусматривалось "в целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям, в отношении которых испрашивается у Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета разрешение на изоляцию свыше 2-х месяцев, в тех случаях, когда имеется возможность не прибегать к аресту, установить высылку за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке". По сути, с этого же момента была легализована возможность административной высылки и граждан РСФСР.  Актом,  недвусмысленно  закрепившим  такой  порядок,  явилась  изданная  в развитие данного Декрета Инструкция Наркомата внутренних дел РСФСР, в которой административная высылка определялась "трояким образом":

--------------------------------

<1> См.: Уголовный кодекс РСФСР, введенный в действие Постановлением ВЦИК

от 1 июня 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 15. Ст. 153. Следующий за ним уголовный закон сохранил в принципе высылку и ссылку как меры уголовной ответственности, предусмотрев  их  в  виде  удаления  из  пределов  Союза  ССР  на  определенный  срок; удаления из пределов РСФСР или отдельной местности с обязательным поселением в иных местностях или без этого, или с запрещением проживания в отдельных местностях или без этого (Уголовный кодекс РСФСР в редакции 1926 г.).

<2> СУ РСФСР. 1922. N 51. Ст. 646.

 

1)  высылка  из  данной  местности  с  воспрещением  проживания  в  других определенных пунктах РСФСР;

2) высылка из данной местности в определенный район РСФСР <1>;

--------------------------------

<1>  Учитывая,  что  этот  вид  высылки  отличался  от  других  и  означал,  по  сути,

удаление из данной местности в другой район, впоследствии он получил наименование

"ссылка".

 

3) высылка за пределы РСФСР, т.е. за границу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Наркомата внутренних дел РСФСР от  3  января 1923  г.

"Инструкция     по      применению     Постановления     Всероссийского     Центрального

Исполнительного Комитета об административной высылке" // СУ РСФСР. 1923. N 8. Ст.

108.

 

Административная высылка предусматривалась также и в качестве предупредительной меры (т.е. применялась не за совершение конкретного административного правонарушения, а для обеспечения государственной безопасности и общественного порядка в условиях исключительного положения). В соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 г., в местностях, объявленных на исключительном положении, президиумам соответствующих губисполкомов было предоставлено право высылать из пределов губернии или отдельных ее пунктов на срок действия исключительного положения лиц, признанных опасными для общественного порядка, или же высылать данных лиц на тот же срок в определенные места губернии без права самовольного передвижения.

Обзор развивающегося в административной сфере законодательства показывает, что высылка, хотя и не утратила своего карательного назначения, но применяться в качестве

меры административной ответственности стала уже реже. Например, при введении в действие            Таможенного   устава   Союза   ССР   законодателем   особо   оговаривалось предложение  центральным  исполнительным  комитетам  союзных  республик устанавливать за контрабандное перемещение товаров, а именно "при повторной контрабанде - административную высылку лиц, уличенных в контрабанде, по меньшей мере за пределы пограничной 50-километровой полосы" <1>. Следующим нормативным правовым актом, закрепляющим данную меру, был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении", предусмотревший в качестве одного из ограничений прав и свобод личности такую меру, как выселение в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц при наличии достаточных данных полагать об общественной опасности их поведения. Дальнейшее упоминание высылки (ссылки) как меры административной ответственности приходится на 60 - 70-е гг. XX в. в нормативных правовых актах социалистического (союзного и республиканского) законодательства об ответственности за уклонение от общественного труда  и  антиобщественный паразитический образ  жизни  <2>.  Между  тем  высылка  и ссылка предусматривались уголовным законодательством в качестве мер уголовной ответственности,  причем   первая   состояла   в   удалении   осужденного  из   места   его жительства с запрещением проживания в определенных местностях, а вторая - в удалении осужденного из места его жительства с обязательным поселением в определенной местности <3>. В преддверии же первой законодательной реформы административно- деликтной сферы, по-видимому, не могла быть обойдена вниманием и ситуация с терминологическим и сущностным смещением понятий высылки как в уголовном, так и административном законодательстве.

--------------------------------

<1> Пункт "б" ст. 2 Постановления Президиума ЦИК СССР от 12 декабря 1924 г. "О

введении в действие Таможенного устава Союза ССР".

<2> Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 мая 1961 г. "Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни" // ВВС РСФСР. 1961. N 18. Ст. 273; Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 февраля 1970 г. N 136 "О мерах по усилению борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни" // СП СССР. 1970. N 4. Ст. 26.

<3> См.: Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,

утвержденные Законом СССР от 25 декабря 1958 г. // ВВС СССР. 1958. N 1. Ст. 6; 1960. N

40. Ст. 591.

 

С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях всякие меры юридической ответственности, связанные с высылкой в административном порядке, были охвачены единым форматом административного выдворения из пределов СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, которое могло быть предусмотрено только союзным административно- деликтным законодательством. Однако за последние годы советской власти было издано крайне  мало  общесоюзных  законодательных  актов,  предусматривающих административное выдворение как меру административного принуждения иностранных граждан и лиц без гражданства <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-X "О правовом положении

иностранных граждан в СССР" // ВВС СССР. 1981. N 26. Ст. 836; ст. 33 Закона СССР от

24 ноября 1982 г. "О Государственной границе СССР" // ВВС СССР. 1982. N 48. Ст. 891.

 

Принятый   в   1984   г.   КоАП   РСФСР   в   первоначальной   редакции   закреплял аналогичную названным Основам по содержанию формулировку о допустимости регламентации  административного  выдворения  только   общесоюзными  законами.  С

провозглашением  государственного  суверенитета  РСФСР  и  последующим  распадом СССР, когда в условиях полной законотворческой автономии российское государство могло иметь собственное законодательство, не обремененное законодательством СССР, российским законодателем выдворение как мера административной ответственности было закреплено в ряде законов <1>. В 1995 г. КоАП РСФСР <2> был дополнен ст. 32.1, в которой впервые была дана дефиниция административного выдворения как принудительного и контролируемого перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - контролируемого самостоятельного выезда выдворяемых из Российской Федерации. Однако наряду с административным выдворением как мерой административного взыскания законодатель допускал возможность выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в административном порядке и по другим не предусмотренным КоАП РСФСР основаниям. Рядом федеральных законов выдворение предусматривалось в следующих случаях:

--------------------------------

<1> См.: Законы РФ от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" //

Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773; от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

<2> СЗ РФ. 1995. N 6. Ст. 453.

 

1) непризнание лица, не являющегося российским гражданином, либо утрата им по иным причинам статуса беженца <1>;

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" // СЗ РФ.

1997. N 26. Ст. 2956.

 

2) совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров <1>;

--------------------------------

<1>  См.:  п.  3  ст.  59  Федерального  закона  от  8  января  1998  г.  N  3-ФЗ  "О

наркотических средствах и психотропных веществах" // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.

 

3) нарушение лицом, не проживающим на соответствующей территории, режима чрезвычайного положения <1> и др.

--------------------------------

<1> См.: п. "е" ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-

ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

 

КоАП РФ, сохранив прежнюю дефиницию административного выдворения лишь с некоторыми терминологическими дополнениями, закрепил ее в ч. 1 ст. 3.10. При всем том в отличие от КоАП РСФСР, где предусматривалось лишь два случая наложения наказания в виде административного выдворения (ч. 3 ст. 183.1 и ч. 2 ст. 183.3), в КоАП РФ число составов административных правонарушений с данной санкцией увеличилось до семи.

Административное выдворение (как указано в ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ) может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Однако на данный момент административно-деликтный закон, исходя из структурно-функционального анализа санкций соответствующих статей Особенной части КоАП РФ, рассматривает исследуемую меру административной ответственности в качестве дополнительной, т.е. не применяемой самостоятельно (в отрыве от основного административного наказания).

Определяя административное выдворение как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, - как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из Российской Федерации, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Публично-правовое содержание такого вмешательства в права конкретных лиц обусловливается тем, что данная мера административной ответственности применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства (государственным органом, его должностным  лицом),  полномочным  налагать  административные  наказания,  к физическим лицам как субъектам, находящимся в условиях административного преследования в состоянии подчинения.

Как и всякое административное наказание, административное выдворение носит личный характер, т.е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем, как следовало бы заметить, применение административного выдворения рассчитано только на специального субъекта административной ответственности  -  иностранного  гражданина  или  лицо  без  гражданства  (апатрида),  с учетом чего законодатель в КоАП РФ дифференцировал составы административных правонарушений, выделив их по такому квалифицирующему признаку, как субъект административного правонарушения. Применение же административного выдворения к гражданам РФ недопустимо как в силу самой логики конституционного регулирования (ч.

1 ст. 61 Конституции РФ), так и в силу того, что их право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27 Конституции РФ) делает смысл данного наказания ничтожным и вытекает из самой природы взаимосвязи лица с государством, где личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П // СЗ

РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

 

Кроме того, отрицательный ответ на данный вопрос был дан законодателем еще до его конституционного урегулирования на законодательном уровне в содержании ст. 1

Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" <1>, в силу которой указанное наказание в качестве меры ответственности граждан РФ не может существовать де-факто. В противном случае введение института административного выдворения российских граждан может лишь выступать орудием преследования граждан за политические убеждения и обосновываться идеолого- политическими установками, нежели принципами и логикой права и закона.

--------------------------------

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428. Кстати, впервые на конституционном

уровне запрет высылки гражданина РФ за пределы государства был введен Законом РСФСР от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 "Об изменениях и дополнениях в Конституцию (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (Ведомости РСФСР. 1992. N 20. Ст. 1084).

 

Аналогичным (отрицательным) образом вопрос о приемлемости административного выдворения как формы высылки лиц с территории государства, гражданами которого они являются, решается и на международно-правовом уровне <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека; п. 1 ст. 3 Протокола от 16

сентября 1963 г. N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; п. 1 ст. 25 Конвенции Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г. "О правах и основных свободах человека" // Российская газета. 1995. N 120.

Кроме того, учитывая имеющиеся в юридической литературе определенные высказывания <1>, заметим также, что из вышеизложенного следует вывод о недопустимости применения административного выдворения в том числе и к лицам с двойным гражданством ввиду признания их лицами, имеющими в силу закона как гражданство РФ, так и гражданство (подданство) иностранного государства.

--------------------------------

<1>  Так,  например, согласно правовой позиции  А.Б.  Агапова, административное

выдворение может фактически применяться и к лицам с двойным гражданством (см.: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. С. 53).

 

Административное выдворение как форма государственно-властного ограничения прав и свобод лиц, совершивших административное правонарушение, предусматривает соответствующий ей принципиальный режим правореализации. Порядок же осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение рассматриваемого наказания, также включает элементы принципиального характера, которые в  данном случае урегулированы в  КоАП РФ.  В целом КоАП РФ предусматривает судебный порядок применения административного выдворения,  который,  по  сути,  является  принципом,  выражающим  существо  ст.  3.10

КоАП РФ, ее глубинное содержание. Судебная процедура назначения административного выдворения  во   многом  предопределяет  уровень  защищенности  тех  прав,  которые являются объектом ограничительного воздействия данного наказания.

Тем не менее ряд административно-деликтных отношений (правонарушений), связанных с применением административного выдворения, остается за пределами судебного рассмотрения и поэтому в силу ст. 3.10 КоАП РФ находится под контролем должностных лиц, обладающих административно-властными полномочиями (ч. 2 ст. 3.10

КоАП РФ). Допустимость несудебного порядка применения административного выдворения, имеющая место при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию, представляется с точки зрения конституционности сомнительной. В соответствии с КоАП РФ  за  нарушение  режима  пребывания  (ст.  18.8),  осуществление  иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ч. 2 ст. 18.10) и нарушение иммиграционных правил (ч. 1 ст. 18.11) административное выдворение назначается судьей (ст. 23.1), а за нарушение режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1) и режима в пунктах пропуска через нее (ч. 2 ст. 18.4) - должностными лицами государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ (ст. 23.10). Указанные положения КоАП РФ не согласуются с предписаниями ст. 22 Конституции РФ, гарантирующими каждому свободу и личную неприкосновенность, поскольку административно-властное вмешательство в эти права представляется не столько вероятным, сколько неизбежным. Очевидность такого вмешательства вопреки конституционному запрету задержания лица без  судебного решения на  срок более 48  часов вытекает при  этом  из  ряда взаимосвязанных с правовым статусом административного выдворения других положений КоАП РФ, в частности о вступлении постановления по делу об административном правонарушении в  законную  силу  после  истечения  срока,  установленного  для обжалования данного решения (ч. 1 ст. 30.3 и п. п. 1 и 2 ст. 31.1) и об исполнении лишь с момента вступления такого постановления в законную силу (ч. 2 ст. 31.2). Отсюда во всяком случае создается вполне легальная и объективная ситуация, когда нарушитель должен будет содержаться в условиях, тождественных задержанию на срок, необходимый как для вступления постановления об административном выдворении в силу (а это не менее 10 суток), так и для исполнения этого административного наказания.

Кроме того, следует отдельно оговорить соотношение выявленного с ч. 5 ст. 32.10

КоАП РФ, с которой такие выводы могут на первый взгляд представиться несозвучными. Дело в том, что действие ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ обусловливается во многом гипотетическим посылом "может содержаться" <1>, тогда как установленный ч. 1 ст. 30.3 и п. п. 1 и 2 ст. 31.1 КоАП РФ срок вступления постановления об административном выдворении является априорным и не зависит от конкретных условий (например, будет или не будет обжаловано постановление). Во всяком случае складывается ситуация, когда административное задержание лица применяется, по сути, на основании несудебной санкции, что не может рассматриваться конституционно оправданным даже и тогда, когда решение вопроса о выдворении может затянуться по причине того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо <2>. Более того, такая мера принуждения порождает последствия, выходящие за рамки производства по делам об административном правонарушении, при том, что эти последствия могут иметь длительный характер, поскольку предельный срок административного выдворения, в ходе которого подразумевается действие этой меры процессуального принуждения, ограничен лишь сроками давности (ст. 31.9 КоАП РФ).

--------------------------------

<1>  Как  следует  из  материалов  парламентской  практики,  такая  формулировка

рассчитана на различные - принудительную и добровольную (самостоятельную контролируемую) - формы высылки (перемещения) за пределы Российской Федерации. Так, при административном выдворении в форме контролируемого самостоятельного выезда  из  Российской  Федерации  уже  предлагается  исключить  необходимость содержания до исполнения решения об административном выдворении (см.: Постановление Совета Федерации от 13 июля 2005 г. N 259-СФ "О проекте Федерального закона "О  внесении изменений в  Федеральный закон "О  правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 29. Ст. 2938).

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П //

СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.

 

Таким образом, в силу выявленной правовой взаимообусловленности административного выдворения с такой мерой обеспечения производства по делам об административных  правонарушениях,  как  административное  задержание, представляющей  собой  в  конкретной  процессуальной  ситуации  ограничение  свободы лица на срок, необходимый для вступления постановления о назначении административного наказания в силу и его исполнения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может применяться только в судебном порядке, в рамках которого представляется возможным и решение вопроса о самом задержании.

Сама же неопределенность содержания правовых предписаний, выявленная в контексте системы положений ст. ст. 30.3, 31.1, 31.2 и 31.10 КоАП РФ, не может обеспечить их единообразное понимание, создает возможность злоупотребления государственной администрацией своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях <1>, "самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ".

--------------------------------

<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П; от 5

июля 2001 г. N 11-П // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

В сохраняющихся же правовых условиях постановление суда об административном выдворении исполняется органами внутренних дел (п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ), а аналогичное постановление компетентных должностных лиц государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ, - пограничными органами и пограничными войсками (п. 1 ст. 32.9 КоАП РФ). В структуре административных наказаний, назначаемых в судебном порядке, доля применения административного выдворения за 2003 г. составила 0,5\% (15,2 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 2819,7 тыс. лиц) <1>; за 2004 г. - 0,6\% (18,5 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3174,4 тыс. лиц) <2>; в 2005 г. - 2,2\% (76,0 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 3493,0 тыс. лиц) <3> и в 2006 г. - 1,4\% <4>.

--------------------------------

<1> См.: Работа судов Российской Федерации в 2003 году // Российская юстиция.

2004. N 4. С. 74 - 75.

<2> См.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. N 6. С. 39, 41.

<3> См.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 10. С. 68.

<4> То есть 59 тыс. лиц от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, - 4086,1 тыс. лиц (см.: Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5. С. 69, 71).

 

Административное выдворение, как установленный законом ряд последовательных действий, связанных с административной высылкой иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, выполняется двумя способами:

1)  принудительное  и  контролируемое  перемещение  указанных  лиц  за  пределы

Государственной границы РФ;

2)  контролируемый  самостоятельный  выезд  таких  лиц  за  пределы  Российской

Федерации.

Вместе с тем для того, чтобы представить всю эффективность административного выдворения, не следует ограничиваться лишь внешними признаками понятия "административное выдворение". Необходимо оценить прежде всего, равнозначна ли, по существу, эта мера административному наказанию в смысле кары. В опосредованном значении карательное содержание административного выдворения отталкивается от вопроса о том, является ли оно следствием совершения административного правонарушения. Другими факторами, которые образуют карательное качество рассматриваемого административного наказания, являются, возможно, его цель и процедуры, связанные с его принятием и осуществлением. Между тем такие факторы не являются решающими сами по себе, поскольку многие другие меры административной ответственности могут преследовать единую цель и применяться в рамках однородных процедур. Они имеют в большей степени относительную ценность. Сами же характер и суровость административного выдворения являются гораздо более уникальными факторами, определяющими качественные и количественные параметры правоограничительного режима данного наказания. Когда правонарушитель с учетом его личностных характеристик в принципе государством подвергается тем или иным лишениям, то вопросы о том, каким именно и насколько серьезный характер они имеют, непосредственно вытекают из существа конкретной правоограничительной санкции.

Как карательная санкция административное выдворение использует в своем формате избирательные средства "поражения" прав нарушителей административно-властных предписаний   -   иными   словами,   имеет   свой   объект   легального   посягательства.

Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы Российской Федерации, ограничивает непосредственно право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в Российской Федерации. Учитывая, что, пребывая на территории РФ, иностранные граждане и лица без гражданства вступают в разного рода правоотношения и тем самым реализуют другие права, административное выдворение (как мера, обусловленная принудительным прекращением права пребывания указанных лиц на территории РФ) ввиду производности этих прав от права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за собой ограничение или вовсе прекращение других взаимозависимых прав. Отсюда некоторые авторы склонны весьма широко очерчивать и абстрактно определять сферу правоограничительного воздействия административного выдворения. Например, А.Б. Агапов считает, что данное "административное наказание относится  к  санкциям,  ограничивающим  свободу  нарушителя"  <1>.  Между  тем  как степень производности, так и характер взаимозависимости, взаимообусловленности и взаимосвязанности ограничиваемых в итоге прав и свобод не свидетельствуют о расширении или, наоборот, сужении сферы непосредственного правоограничительного воздействия административного выдворения. Логика такого вывода содержательно подтверждается и характером тех административных правонарушений, совершение которых предполагает назначение административного выдворения <2>. Кроме того, наиболее значимым для усиления данной аргументации представляется и то, что из содержания как международно-правовых актов, так и самой Конституции РФ, закрепляющих право свободного передвижения и выбора места жительства, недвусмысленно вытекает единственно допустимое основание ограничения этого права - факт незаконного нахождения либо дальнейшего пребывания лица на территории государства.  Следовательно,  что  касается  административного  выдворения  как карательной санкции, исследователю должно представляться интересным лишь то, каким образом и в какой степени оно ограничивает права иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, пребывания и выбора места жительства в Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об

административных правонарушениях. С. 53.

<2> Из анализа статей Особенной части КоАП РФ следует, в частности, что все составы соответствующих административных правонарушений с объективной стороны описывают негативные правоотношения, связанные в целом с ситуацией незаконного пребывания иностранного лица и лица без гражданства на территории России.

 

С  точки  зрения  же  обременительных условий,  возникающих в  результате применения административного выдворения, это административное наказание может вполне характеризоваться как достаточно суровая (почти исключительная) мера ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения правил административно-властного характера. Ее карательный эффект если и не зависит от тех правоограничений, которые влечет за собой принудительная высылка иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, то, безусловно, усиливается качествами системной взаимосвязи такого права с другими производными от него правами и свободами (например, свобода предпринимательской и другой экономической, а также трудовой деятельности на территории РФ). Кроме того, для понимания карательных свойств административного выдворения немаловажное значение имеют те правовые условия, которые с необходимостью следуют в результате применения этой меры. Как и в случаях с другими видами административных наказаний, с применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Причем в течение пяти лет после

исполнения постановления о назначении административного выдворения иностранному гражданину    или   лицу   без   гражданства   -   нарушителю   административно-властных предписаний устанавливается запрет на въезд в Российскую Федерацию <1>. Здесь же следует, однако, сразу оговориться по поводу того, что очерченные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере, равно как и сам период (срок) исполнения постановления о его назначении не может служить поводом для таких выводов <2>.

--------------------------------

<1> Кроме того, заслуживает внимания и то обстоятельство, что в соответствии с

законодательством о гражданстве РФ отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с такими заявлениями, выдворялись за пределы Российской  Федерации  в  соответствии  с  федеральным  законом  (см.  п.  "б"  ст.  16

Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" //

СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031; 2007. N 50. Ст. 6241).

<2> Однако что касается установленного законом так называемого пресекательного срока - срока, в течение которого иностранному гражданину воспрещается въезд на территорию России, дополнительные соображения будут высказаны далее (при сопоставлении административного выдворения с депортацией).

 

В арсенале средств государственно-властного воздействия находится весьма близкая по своему правовому содержанию к административному выдворению мера - депортация. Законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства депортация определяется как принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Неделиктные основания применения такой меры и те цели, с которыми Российское государство сообразует ее, дают объективное основание говорить о депортации как о восстановительной мере. Восстановительный характер данной меры вытекает также из того, что депортация, по сути, не связана с ограничением права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории РФ, поскольку применяется к лицу именно за неимением у него законных оснований нахождения на территории России. При таких обстоятельствах депортируемый не лишается того, в чем бы зиждился его законный интерес <1>, а сама депортация выступает средством восстановления положения, предписываемого конституционно. Вытекающая из данного анализа сущность депортации вместе с тем не дает более четкого представления о природе такой меры в том смысле, что ряд взаимосвязанных с ней иных правовых установлений, в частности предписывающих порядок и правовые последствия ее применения, придают ей иную, упречную характеристику. В частности, с содержанием депортации как восстановительной меры резко не согласуется установленный законом так называемый пресекательный срок, т.е. срок, в течение которого иностранному гражданину воспрещается въезд на территорию РФ, придающий депортации неосновательно суровый характер, поскольку лицо может быть депортировано, например, ввиду истечения срока пребывания его на территории Российской Федерации, но неисполнения своей обязанности выехать из Российской Федерации по уважительным причинам. Считаем, что установление запрета на въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет в связи с предыдущей депортацией лица из Российской Федерации не отвечает критерию определенности правовой нормы, а ее абсолютный характер - требованиям справедливости властного установления в правовом государстве. В ситуации же, когда указанный запрет вступает в действие в связи с административным выдворением, представляется целесообразным и с точки зрения юридической логики более верным придание такому административному наказанию срочного характера. Из этого следует, что назначение административного наказания в

виде административного выдворения может быть сопряжено с запретом въезжать в Российскую Федерацию в течение определенного срока со дня такой высылки, но не менее одного года и не более пяти лет. В такой правовой связке существование так называемого пресекательного срока представляется оправданным как с точки зрения конституционных ценностей, так и международных обязательств. Следовательно, и в контексте соотношения депортации и административного выдворения отличия становятся более очевидными.

--------------------------------

<1> Иностранный гражданин или лицо без гражданства не лишается того права,

которого  у  него  нет  в  силу  его  прямого  конституционного  изъятия  (ч.  1  ст.  27

Конституции РФ).

 

Таким  образом,  в  отличие  от  исследуемого  административного  наказания депортация является административно-восстановительной мерой принуждения, применяемой не в связи с административным правонарушением. Федеральным законодательством, регламентирующим режим и условия пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) названных лиц за пределы Российской Федерации, как не исполнивших добровольно обязанность покинуть территориальное пространство Российского государства за неимением законных оснований дальнейшего пребывания или проживания в государстве. Такие основания не имеют административно- деликтного значения и связаны со следующими обстоятельствами:

1) непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории РФ <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 13 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" // Ведомости

РФ. 1993. N 12. Ст. 425.

 

2) выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции <1>;

--------------------------------

<1> См.: ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении

распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.

 

3) принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации

<1>;

--------------------------------

<1> См.: ч. 6 ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О

порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ.

1996. N 34. Ст. 4029.

 

4) нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из Российской Федерации ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 3 ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом

положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

 

Кроме того, в отличие от административного выдворения решение о депортации принимается  органами  внутренних  дел,  хотя  процедура  его  исполнения  практически

близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы

Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Проблемы применения административного выдворения - высылки как достаточно распространенной меры ответственности, затрагивающей экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не могли оставаться и вне сферы защищаемых международным правом ценностей в области прав человека. Международное правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимой  высылки  иностранного  лица  и  лица  без  гражданства  за  пределы определенного государства, учет которых национальными органами государства является обязательным в силу конституционного условия приоритета международного права над внутригосударственным. Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и  юрисдикционной деятельности его  межгосударственных органов по  защите прав человека. В силу ст. ст. 2 и 4 Протокола от 16 сентября 1993 г. N 4, дополняющего содержание Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства. В то же время, учитывая суверенные интересы государств - членов Совета Европы как блюстителей общественных интересов, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если такие отступления предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (п. 3 ст. 2 Протокола N 4). Как показывает практика рассмотрения в Европейском суде по правам человека дел, связанных с применением высылки к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в части допустимости высылки указанных лиц всякое государство может оправдать такое вмешательство, если оно: предусмотрено законом; является необходимым в демократическом обществе; преследует правомерную цель <1>. Причем такое оправдание, что неоднократно доказывала практика Европейского суда по правам человека, должно иметь место не только с позиции оценки государственно-властного вмешательства в право каждого на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, но и с точки зрения оценки взаимосвязанных в результате такого вмешательства ограничений других производных отсюда прав и свобод. К примеру, в деле "Серинг против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что данное  лицо  в  принимающем государстве  станет  жертвой  бесчеловечного или унижающего достоинство обращения <2>; в деле "Беррехаб против Нидерландов" Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать и ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что такое вмешательство может нарушить семейную жизнь данного лица - разорвать отношения между супругами, возникшие  вследствие  законного  и  подлинного  брака,  -  если  оно  не  оправдывается крайней социальной необходимостью <3>.

--------------------------------

<1> См., например: решения Европейского суда по правам человека от 26 марта 1992

г. "По делу Бельджуди (Beldgoudi) против Франции" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 730 - 742; от

15   ноября   1996   г.   "По   делу   Чахал   (Chahal)   против   Соединенного  Королевства" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 2. С. 260 - 295.

<2> См.: решение Европейского суда по правам человека от 7 июля 1989 г. "По делу Серинг (Soering) против Соединенного Королевства" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 637 - 658.

<3> См.: решение Европейского суда по правам человека от 21 июня 1988 г. "По делу Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. С. 591 - 597.

 

Таким образом, следует сделать вывод о том, что в содержательном плане под установленные Европейским судом по правам человека "конвенциальные" критерии высылки подпадает и административное выдворение, применение которого без их учета может вполне расцениваться как нарушение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, влекущее за собой международно-правовую ответственность Российской Федерации. Вместе с тем нельзя не воспринять и того обстоятельства, что положения названной Конвенции под влиянием интерпретационной деятельности Европейского суда по  правам человека находятся в  постоянном развитии и  с  учетом уровня формирования европейского правового пространства будут усиливать, как следовало бы понимать, именно правозащитные механизмы, что требует не менее постоянного внимания и изучения со стороны как законодательных, так и правоприменительных органов Российского государства.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 |