Имя материала: Водное право

Автор: Д.О. Сиваков

§ 4. порядок водопользования

 

Договоры водопользования

 

В новом ВК РФ возрастается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. В связи с  этим  упраздняется  ставшее  привычным  для  водного  хозяйства  лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договора водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. Основанием для заключения  договора  водопользования  становятся  результаты  торгов,  а  именно  аукционов. Случаи и порядок проведения аукционов будут определяться постановлениями Правительства РФ.

В  статье  13  ВК  РФ  2006  г.  названы  существенные  условия  договора  водопользования. Прежде всего это предмет договора водопользования, т.е. сам водный объект или его часть. При этом в договоре должна быть указана береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (заводи, затона, плеса, рукава). Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования имеются в виду питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение,  сброс  сточных  (дренажных)  вод,  производство  электрической  энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. При этом под видами водопользования имеются в виду совместное и обособленное водопользование.

Указывается также срок договора водопользования, который, согласно ст. 14 ВК РФ 2006 г., не   может   быть   более   20   лет.   Между   тем,  по  ВК  РФ   1995  г.  договоры  долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение.

Кроме того,  указываются  размер,  условия  и сроки внесения платы за  водопользование.

Согласно   ст.   20   ВК   РФ   2006   г.,   платежи  в   рамках   договора   водопользования   должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов и дифференцироваться в зависимости от характеристик речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относятся также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т.д.). Конечно же, в договоре определяется порядок прекращения пользования водным объектом, что имеет для обеих сторон важное практическое значение.

В целом приведенные существенные условия договоров водопользования совпадают с условиями договоров пользования водными объектами, предусмотренными ст. ст. 49, 57 ВК РФ

1995 г. (тогда они совпадали еще и с положениями лицензий).

Однако  в  новом  ВК  РФ  было  упущено  такое  условие  договоров  водопользования,  как способы водопользования, да и само понятие этих "способов" несколько изменилось. Согласно ст.

85 ВК РФ 1995 г., использование водных объектов разделялось на изъятие (забор воды), либо использование  без  изъятия  (сброс,  использование  в  качестве  водных  путей  и  др.)  водных ресурсов. В свою очередь, согласно ст. 38 ВК РФ 2006 г., водопользование подразумевает три способа: водопользование с забором (изъятие) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды; забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Забор воды при условии ее возврата требует от водопользователей большой ответственности: ведь необходима очистка сбрасываемой воды.

Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В

этом    будет    проявляться    инициатива    сторон,    вызванная    конкретными    хозяйственными

обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей,  предусмотренные  ст.  39  ВК  РФ  2006  г.  В  частности,  водопользователи обязаны   наблюдать   за   водными   объектами   и   прилегающими   водоохранными   зонами,

своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные  своих  регулярных  наблюдений  и  учета  водопользователь  обязан  своевременно  и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

Согласно ст. 12 ВК РФ 2006 г., договорные отношения пользования водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом ВК РФ

2006  г.  повторяет  положения  ст.  54  ВК  РФ  1995  г.  Однако  действие  гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ 2006 г. и существу договора водопользования.

В статье 17 ВК РФ 2006 г. в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т.е. водное законодательство само уступает место гражданскому. В свою очередь, согласно ст. ст. 450 - 452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможны по соглашению самих  сторон  либо  по  решению  суда  в  связи  с  требованием  одной  из  сторон.  Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, своей властью прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

В то же время закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 ВК РФ 2006 г., водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в связи с договорами, заключенными не по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования ограничен названным условием.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия  органов  государственной  власти  Российской  Федерации  входят  владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные  полномочия  утверждаются  за  органами  государственной  власти  субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся, соответственно, в региональной или муниципальной собственности. Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В ВК РФ 2006 г. предусмотрен механизм передачи функции осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов РФ предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т.д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно ст. ст. 24, 26 ВК РФ 2006 г., федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.

В период действия ВК РФ 1995 г. на уровне субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (в 2005 г.) именно региональные государственные органы и заключали договора водопользования. В настоящее время данный материал важен:

1)  как  подспорье  для  разработки  федеральных  форм  и  образцов  договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам Федерации.   Ведь   федеральные   органы   должны  будут   каким-либо   образом   упорядочить договорную практику субъектов Российской Федерации и не выпускать ее из-под контроля.

2) для водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Обслуживанию "вторичного рынка" прав водопользования подчинена передача прав и обязанностей  по  договору  водопользования  другому  лицу  (ст.  19  ВК  РФ  2006  г.).  Но  на  это требуется  согласие  полномочного  государственного  или  муниципального  органа.  Срок рассмотрения заявления - 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Институт передачи прав и обязанностей по договору водопользования по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, предусмотренной ВК РФ 1995 г. Однако поскольку лицензии (включая распорядительные) по новому ВК РФ выдаваться не будут, речь, надо полагать, идет о договоре. К сожалению, законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством.

Следует отметить, что передача права пользования водными объектами вызвала определенную     настороженность     верхней     палаты     Федерального     Собрания.     Согласно

Постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2006 г. N 136-СФ "О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды", предусматривается  подготовка  поправок  в  принятый  ВК  РФ  с  учетом  критических  замечаний Совета Федерации <1>. По одному из замечаний, приведенных в Постановлении, требуется исключить передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в отношении забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

--------------------------------

<1> Не был опубликован, вступил в силу с 26 мая 2006 г.

 

На примере института передачи прав и обязанностей по договору водопользования можно убедиться, что положения ВК РФ 2006 г. нуждаются в конкретизации хотя бы на уровне постановлений  Правительства  РФ.  В  противном  случае  неурегулированность  названных отношений может вызвать потерю государством реального контроля над использованием и состоянием того или иного переуступленного водоема, водотока или его части. При этом будет неизвестна реальная антропогенная нагрузка на водоем, водоток или его часть со стороны всех его пользователей. Практика заключения договоров о передаче прав и обязанностей пользования водными объектами требует разработать формы-образцы таких договоров.

 

Решения о предоставлении водных объектов в пользование

 

Вместе с тем сокращение административного регулирования вовсе не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе. Поэтому полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

Поэтому, согласно ст. ст. 11, 21 - 23 ВК РФ 2006 г., сохраняется предусмотренное еще в ВК РФ 1995 г. решение о предоставлении водных объектов в пользование. При этом круг случаев водопользования, предусматривающих применение этого инструмента, существенно расширен: от обороны до организации отдыха детей и инвалидов.

На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

обеспечения обороны страны и безопасности государства;

сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов; размещения  и  строительства гидротехнических  сооружений  (в том числе мелиоративных

систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

разведки и добычи полезных ископаемых;

проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

подъема затонувших судов;

сплава леса в плотах и с применением кошелей;

забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель;

сельскохозяйственной деятельности;

организованного  отдыха  детей,  а  также  организованного  отдыха  ветеранов,  граждан пожилого возраста, инвалидов.

Следует иметь в виду, что ранее, согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г., право особого пользования водными объектами возникало или прекращалось на основании решений Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ. Затем, согласно последующим  изменениям  в  ВК  РФ   1995  г.,  органы  субъектов  РФ  были  лишены  такой возможности. В настоящее время, в связи с отменой лицензирования и передачи полномочий по принятию таковых решений иным, кроме Правительства РФ, государственным и муниципальным органам власти правовой инструмент решений о предоставлении водных объектов в особое пользование получит второе рождение.

В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и

состояния водного объекта указываются цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самыми разнообразными и зависеть от характера и назначения использования  водного  объекта,  что  определено  в  перечне  возможных  видов  использования водного объекта.

Водный объект (или его часть) предоставляется в пользование конкретному водопользователю. Поэтому в решении о предоставлении водного объекта указываются сведения о данном водопользователе, причем не только об адресе и других его реквизитах, но и о материально-технических характеристиках предприятия, позволяющих судить о гарантиях выполнения   водопользователем   обязанностей   по  рациональному   использованию   и  охране водного объекта.

В решении должен быть определен срок водопользования. В положениях ВК РФ 2006 г. не указывается предельных сроков решений о предоставлении водных объектов в пользование (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в части первой ст. 23 ВК РФ

2006 г. поясняется, что срок водопользования указывается самим физическим или юридическим

лицом, заинтересованным в получении водного объекта или его части в пользование. Но в каждом отдельном  случае   орган,   принимающий   решение   о   предоставлении   водного   объекта   в пользование, вправе определить этот срок в зависимости от характера водопользования.

Например, при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности  государства  может  быть  установлено  бессрочное  (постоянное)  или,  во  всяком случае, очень длительное пользование; для размещения какого-либо строительства срок может быть определен в соответствии с проектом данного строительства; для подъема затонувших судов

- по согласованию с организацией, которая проводит эти работы; для сплава леса - на период сезонных работ по сплаву древесины; в других случаях при определении срока водопользования также  должны  учитываться  особенности  водопользования  с  тем,  чтобы  обеспечить удовлетворение тех нужд, для которых предоставляется данный водный объект конкретному водопользователю, указанному в решении.

Решение снабжается приложениями, необходимыми для уяснения целей и задач использования  конкретного  водного  объекта  с  учетом  особенностей  его  расположения  на местности как природного комплекса. Это материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. В качестве дополнения к названным материалам прилагается еще и пояснительная записка. Названные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как эти сведения позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.

Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем ведении находится данный водный объект.

Само   решение   о   предоставлении   в   пользование  водного   объекта   или  его   части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Следовательно, речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного  самоуправления.  Между  тем  законным  представителем  собственника  может  быть  и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому, согласно ст. 26 ВК РФ

2006 г., было передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта в пользование.

Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки  и  принятия  решения  о  предоставлении  водного  объекта  в  пользование"  <1>. Заявлению предшествует процедура запроса заинтересованного лица у полномочных органов сведений  о  водном  объекте,  а  уже  на  основании  полученных  сведений  физическое  или юридическое лицо составляет заявление.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2007. N 4 (4267).

 

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:

сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты - для юридического лица;

фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность -

для физического лица и индивидуального предпринимателя; наименование и место расположения водного объекта; обоснование вида, цели и срока водопользования.

К заявлению прилагается целый пакет документов:

копии  учредительных  документов,  выписка  из  Единого  государственного  реестра юридических лиц;

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

документ,  подтверждающий  полномочия  лица  на  осуществление  действий  от  имени заявителя - при необходимости;

копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении - в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;

документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;

материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или)

дренажных вод дополнительно прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показателей их качества;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля

(наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических

материалах, прилагаемых к заявлению.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых, кроме указанных документов, прилагается лицензия на пользование недрами.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ), кроме приведенных документов, прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;

сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации с указанием таких сведений для намечаемых к строительству водозаборных сооружений.

Предоставление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса, но требовать предоставления не установленных данным Постановлением документов запрещено.

Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение

30 дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).

Как предусмотрено в Кодексе, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть  мотивирован  и  не  носить  характер  отписки.  Поэтому  в  отказе  должны  быть  указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.

Однако обоснование административными органами своего отказа не гарантирует их от возможных судебных споров. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании положений Кодекса, но и на основании Федерального закона от 27 апреля 1993 г. N

4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

 

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование принимается уполномоченным органом по специальной типовой форме, утвержденной МПР. Любое принятое решение  подлежит  государственной  регистрации  в  государственном  водном  реестре.  Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Очевидно, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.

 

Случаи использования водных объектов

без договоров и решений

 

Не  требуется  заключение  договора  водопользования  или  принятие  решения  о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также

предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов,

устройств и технических средств;

проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

проведения    геологического         изучения,       а          также  геофизических,         геодезических,

картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;

охоты, рыболовства, рыбоводства, воспроизводства водных биологических ресурсов;

осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

санитарного, карантинного и другого контроля;

охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

научных, учебных целей;

разведки  и  добычи  полезных  ископаемых,  размещения  и  строительства  трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан.

Законодатель неоднозначно подходит к регулированию разведки и добычи полезных ископаемых. В части второй ст. 11 ВК РФ указано, что названная деятельность требует принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. Но в части третьей ст. 11 ВК РФ разведка и добыча полезных ископаемых не требует заключения договора водопользования или принятия соответствующего решения. Надо думать, что в будущем законодатель определит, каким образом оформлять эти правоотношения. Скорее всего, решение будет принято в зависимости от характера полезных ископаемых и степени антропогенного воздействия на водоем или водоток.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 |