Имя материала: Практикум по гражданскому процессу Часть 1

Автор: М.К. Треушников

Тема  14 производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

 

Вопросы

 

1.   Какова  тенденция  развития  законодательства,  регулирующую судеб- ную  защиту  прав  в области  публичных правоотношений?

2.   Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений.

3.   Каково нынешнее состояние правового регулирования судебной защи- ты прав  в области  публичных отношений?

4.   Каковы общие  положения  судопроизводства по  делам,  возникающим из публичных правоотношений?

5.   Какова специфика судопроизводства по рассмотрению дел:

а) о признании недействующими нормативных правовых актов  полностью или в части;

б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов  государ- ственной  власти,  органов   местного  самоуправления,  должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

в)  о  защите   избирательных  прав  и  права   на  участие  в  референдуме граждан  Российской Федерации.

 

Дополнительная литература

 

Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.

Ершов В.В. Судебная реформа: проблемы и перспективы развития М., 2000.

Попова ЮЛ. Судопроизводство по делам, возникающим  из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.

Воронов А.Ф., Холодков И.В.  Научно-практический   коммен- тарий к Закону Российской Федерации «Об  обжаловании в  суд действий и  решений,  нарушающих права и  свободы граждан» (для военнослужащих). М., 2001.

Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973.

Тема 14. Производство по делам из публичных правоотношений         141

 

Нормативные источники

 

Конституция Российской Федерации (ст. 46, 47). Федеральный конституционный закон  РФ  «О судебной сис-

теме  Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон  РФ  «О Конституцион- ном  Суде  Российской Федерации» от 21  июля  2994 г.  (с после- дующими изменениями и дополнениями на 2001 г.).

Арбитражный процессуальный кодекс  РФ  (разд.  III). Гражданский процессуальный кодекс  РФ  (подразд. III). Кодекс  Российской  Федерации об  административных  пра-

вонарушениях от 30 декабря 2001 г. (гл.  30).

Федеральный закон  «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» от  12 июля  2002 г.

Федеральный закон  «Об обжаловании в суд действий и ре- шений,  нарушающих права   и  свободы   граждан»   от  27  апреля

1993 г. (с изм.  и доп.  от 15 ноября 1995 г.).

Федеральный  закон   «О  прокуратуре  Российской   Федера- ции»  (с изм.  и доп.  на 5 октября 2002 г.).

Федеральный  закон   «Об  основах   государственной  службы

Российской Федерации» от 31 июля  1995 г. (в ред.  от 27 января

1999 г.).

Федеральный закон  «Об общих принципах организации ме- стного  самоуправления в Российской  Федерации» от 21  августа

1995 г. (в ред.  от 21 марта  2002 г.).

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Рос- сийской Федерации № 11 от 9 декабря 2002 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Постановление Пленума Верховного Суда  Российской  Феде- рации  от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи  с применением и введением в действие  Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах  применения судами  Конституции Российской Феде- рации  при  осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах  применения судами законодательства "О воинской обязанности,  военной  службе   и  статусе   военнослужащих"»  от

14 февраля 2000 г. №  9.

142                                 Часть  1.  Тематика и содержание практических занятий

 

Методические рекомендации

 

При  изучении указанной темы необходимо исходить  из того общего  положения, что проблема защиты  против действий (бездействия)  органов   государства,  в  том  числе   законодатель- ных  (представительных) органов, органов  исполнительной вла- сти, конкретных должностных лиц, государственных и  муни- ципальных  служащих,  в  результате   которых   нарушаются  права и свободы, ущемляются интересы граждан  и организаций, су- ществует  во всех странах.  Механизмы решения этой  проблемы различны,  но  в  основном  они   связаны  с  судебной  защитой. В этом  отношении Российская Федерация не  является исклю- чением. Необходимо привести содержание ч. 2 ст. 46 Консти- туции   Российской Федерации, согласно которой решения и действия  (бездействие)  органов   государственной  власти,  орга- нов  местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц  могут  быть  обжалованы в суд.

Рассматривая дела по конкретным жалобам  на действия (бездействие) и решения соответствующих органов  и лиц  по заявлениям о признании  недействующими нормативных актов, суд одновременно выполняет контрольную функцию по отно- шению   к органам иных  ветвей  власти.   Это  согласуется с  прин- ципом разделения властей  на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью, взаимным контролем и уравновешением.

Следует  отметить, что  судебная   защита   прав  и  свобод  граж- данина, человека, будучи наиболее эффективной и цивилизо- ванной, до сравнительно недавнего времена была значительно ограничена.

На  примерах таких  законодательных актов, как  Основы зако- нодательства Союза ССР  и союзных республик об администра- тивных  правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., Кодекс РСФСР  об  административных  правонарушениях  от  20  июля

1984 г., Закон СССР от 30 июня   1987 г.  «О порядке обжалова- ния  в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляю- щих  права  граждан», Закон  СССР  от  2  ноября  1989  г.  «О  по- рядке  обжалования в суд неправомерных действий органов  го- сударственного  управления  и  должностных лиц,  ущемляющих права  граждан», Закон  РФ  «Об  обжаловании в  суд действий и решений,  нарушающих права  и  свободы  граждан»  от 27 апреля

1993 г., Закон РФ  «О внесении изменений и дополнений в За-

Тема 14. Производство по делам из публичных правоотношений                     143

 

кон  Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений,  нарушающих права  и  свободы  граждан"»  от 15 нояб- ря   1995  г.,  Закон  РФ  «Об  основных  гарантиях избирательных прав граждан  Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. це- лесообразно проследить, каким образом происходило расшире- ние  возможности судебной защиты  прав  и свобод  граждан.

Далее  следует  перейти  к  изучению современного  состояния законодательства,  относящегося  к  регулированию судебной  за- щиты  прав  против  действий (бездействия)  органов   государства, в том  числе   законодательных,  исполнительных,  должностных лиц,  государственных и  муниципальных служащих.   Для  этого необходимо  уяснить,  какова   правовая  природа  судебных   дел рассматриваемой  категории.  Прежде   всего   обращает  на  себя внимание характер  материально-правовых отношений,  из  кото- рых  возникает  спор,  требующий судебного   разрешения.  В лю- бом  случае  эти   отношения  всегда  будут  публично-правовыми, т.е.  такими отношениями, в основе  регулирования которых  ле- жат  нормы  отраслей   публичного  права   (государственного,  ад- министративного,  финансового,  налогового,  избирательного, экологического,  земельного).  В  этих  отношениях  их  субъекты неравноправны относительно друг друга.  С одной  стороны, вы- ступает  орган  государства, должностное лицо,  государственный или  муниципальный служащий, наделенные властными полно- мочиями, а с другой  — гражданин, организация,  которые таки- ми  полномочиями не  обладают   и  обязаны  выполнять либо  не нарушать предписания  первых, касающихся  их лично.   Однако такого   рода  предписания  могут  находиться  в  противоречии  с законными  правами  и  интересами  граждан,  организаций.  На острие  этого  конфликта и возникает спор  относительно право- мерности решений и действий (бездействия), наделенной власт- ными   полномочиями стороны. Отсюда  функция суда  при  рас- смотреции такого  рода  дел  заключается не  в разрешении спора о праве, как  в делах  искового производства, а в осуществлении судебного   контроля  за  законностью  решений,  действий  (без- действия)  властных   структур.   Только   признав  незаконность, недействительность  этих  решений  и  действий  (бездействия), суд  принимает  меры   к  восстановлению  нарушенных  прав   и свобод,  в  частности,  возлагает   на  соответствующий  орган   го- сударственной  власти,  органа  местного самоуправления,  долж- ностного  лица,   государственного  или   муниципального   слу- жащего   обязанность  устранить   в  полном  объеме   допущенное

144                                 Часть  1.  Тематика и содержание практических занятий

 

нарушение прав и свобод  гражданина или препятствие к осу- ществлению гражданином его прав и свобод.  Причем способы защиты  нарушенных прав  и свобод  обусловлены компетенцией обязанного лица, а также содержанием конкретных публичных правоотношений, и отличны от тех способов защиты  права, которые  предусмотрены  гражданским  законодательством  (ст.

12 ГК РФ).

Особенности публичных правоотношений оказывают суще- ственное влияние на специфику судопроизводства по делам, возникающим из этих правоотношений.

Для  выявления этой  специфики целесообразно прежде  всего проанализировать содержание гл.  23 ГПК  РФ, обратив  внима- ние  на те процедурные категории, которые не свойственны ис- ковому   производству  либо   действуют   со  значительным  отли- чием.  Прежде  всего это касается способа  возбуждения дела; содержания заявления; лиц, участвующих в деле, их прав, обя- занностей и ответственности за невыполнение этих обязаннос- тей; особенности доказательственной деятельности со значи- тельной  активностью суда в этой деятельности; ограничения в реализации принципа диспозитивности — невозможность заклю- чения  мирового соглашения,  особый контроль со стороны суда за  отказом от  заявления;  отсутствия права  лица,  не  участвую- щего  в  деле,  на  подачу  заявления,  если  уже  имеется  вступив- шее  в  законную силу  решение суда  по  тому  же  требованию и по тем же основаниям.

Следует обратить  внимание и на то, что в рамках судопро- изводства по делам, возникающим из публичных правоотноше- ний, исключается возможность разрешения спора  о частном праве,  подведомственном суду.  Такая   ситуация  может  возник- нуть  как  при  подаче  заявления, так  и  при  рассмотрении дела в суде.  Необходимо  иметь  четкое   представление  о  процессуаль- ных последствиях установления наличия спора  о праве  при возбуждении дела  и  в последующих стадиях  процесса.

При  рассмотрении и разрешении дел, возникающих из  пуб- личных  правоотношений, не применяются и правила заочного производства.

Помимо общих положений, касающихся особенностей по- рядка  судебного  рассмотрения и разрешения дел публично- правового характера, в законе (ст.  245  ГПК  РФ)  приведен пе- речень  таких  дел.  Этот  перечень не  является исчерпывающим,

Тема 14. Производство по делам из публичных правоотношений                       145

 

поскольку имеется ссылка  на иные дела, возникающие из пуб- личных   правоотношений  и  отнесенные  федеральным законом к ведению суда.

В то же  время  в ст.  254  ГПК  РФ  отсутствует  указание на та- кие дела административно-правового характера, как дела по жалобам  (заявлениям) на постановления об административных правонарушениях.  Такое   положение  вызвано  тем,  что  пере- смотр  постановлений и решений по делам  об административных правонарушениях  осуществляется  в  порядке,  установленном гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Поэтому районный суд, которому предоставлено право рас- сматривать жалобы  на постановления по делу об администра- тивном правонарушении, вынесенные, в частности, коллеги- альным  органом, должностным лицом  (ст. 30.1 КОАП  РФ) ориентируются на  процессуальные положения этого  Кодекса.

Изучая  вопрос  о подведомственности, следует также  иметь  в виду,  что  дела,  вытекающие  из  публичных  правоотношений, могут быть предметом рассмотрения не только судов общей юрисдикции, но и Конституционного Суда РФ, а также арбит- ражных  судов.  Распределение дел данной категории между названными судами осуществляется в соответствии с их компе- тенцией, установленной федеральными законами (см., напри- мер ст. 3 ФКЗ от 21 июля  1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Особого  внимания требует анализ  законодательства, регули- рующего  порядок рассмотрения дел, тех категорий, которые перечислены в ст.  254  ГПК  РФ, а именно,  статей, входящих  в гл.  24,  25,  26  ГПК   РФ,  поскольку помимо общих  положений производства по делам, возникающим из публичных правоотно- шений, каждая  категория имеет  свою  внутреннею специфику по порядку  и срокам  подачи  заявления, по  субъектному составу, по определению подсудности, по срокам  и процедуре рассмотрения заявлений судом, по содержанию решений и их реализации, по срокам  кассационного обжалования решений.

Для лучшего усвоения материала представляется целесооб- разным  после   изучения  специфики  судебного   рассмотрения дел, относящегося к каждой  из категории публично-правового характера,  провести  сравнительный  анализ   производства  по всем  из них, а также  составить проект  заявления в суд.

146      Часть  1.  Тематика и содержание практических занятий

 

Правовыеситуации

 

№  1

Определите, в каком порядке подлежатрассмотрению.

1. Дело  по  заявлению Иванченко К.М., в котором она  ука- зывает, что  начальник паспортного стола  Н-ого района отказал ей  в регистрации по  месту жительства ее умершего  мужа  Иван- ченко   И.П. по  тем  основаниям,  что  против   этого   возражают другие наследники приватизированной Иванченко И.П. неза- долго до своей  смерти  однокомнатной квартиры.

2. Жалоба  Смирнова О.А.  на постановление главного лесни- чего  о наложении на него  штрафа за нарушение правил  пожар- ной  безопасности в лесах.

3.  Заявление главы  муниципального образования  о  призна- нии  Закона областного Собрания депутатов  «Об областном бюджете» частично недействительным по тем мотивам, что в оспариваемой части  этот  правовой нормативный  акт  нарушает его компетенцию.

4. Заявление ООО «Перевозка» о признании недействитель- ным  постановление главы  администрации края  «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов  с  пассажирами  маршрутных такси  городского,  приго- родного   и  междугороднего сообщения  на  территории края»  по тем основаниям, что это постановление противоречит феде- ральному  законодательству,  создает   неблагоприятные  условия для  частных   перевозчиков,  в  данном  случае  для  ООО   «Пере- возка», по сравнению с перевозчиками на муниципальном транспорте.

5.  Заявление военнослужащего офицера Орлова  М.К.  на  не- правомерность действий командира воинской части, отказав- шему ему выплатить денежную компенсацию взамен  продо- вольственного пайка  при  переводе  в другое  место  службы.

6. Заявление Смирновой И.К., в котором она  обжалует  при- каз  ректора   высшего учебного  заведения об  исключении ее  из числа  студентов   4 курса  за  нарушение порядка в учебном  кор- пусе  (неоднократное курение  в не отведенном для этого  месте).

7.  Заявление Хачатурова   В.И.  о  неправильности наложения на него мировым судьей штрафа за нарушение порядка в зале судебного   заседания.

8. Заявление Попова В.Ш.  о невключении его в списки из- бирателей по  выборам в депутаты  Государственной думы  Феде-

Тема 14. Производство по делам из публичных правоотношений                     147

 

рального Собрания Российской Федерации. К заявлению при- ложена  копия его обращения в избирательную комиссии,  ответ на  которое  им  получен  не  был  в течение  24 часов.

 

№2

В связи  с  неурожаем сельхозпродукции  и  в  целях  обеспече- ния населения области  этой  продукции президиум областного органа  законодательной власти  принял решение о  запрете   вы- воза  продукции сельского хозяйства, произведенной  в области, за ее территорию.

Кротов И.М.  обратился в районный суд  области   по  своему месту жительства с заявлением, оспаривающим законность указанного решения,  нарушающего его права, в частности, его право  на реализацию произведенной на приусадебном участке сельхозпродукции на рынке  города, который находится недале- ко от его усадьбы, но  в другой  области.

Судья отказал  в принятии заявления, указывая на то, что обжалуемый акт носит нормативный характер, поэтому с заяв- лением  о  признании  его  недействительным  может   обратить лишь  прокурор, причем дело должно  рассматриваться в област- ном, а не в районном суде. Кроме того, хотя заявитель и не зарегистрирован в качестве  предпринимателя без образования юридического лица,  но  он  постоянно  занимается  предприни- мательской деятельностью. Следовательно, его заявление под- лежит  рассмотрению в арбитражном суде.

На определение судьи заявитель подал частную жалобу в об- ластной суд.

Как  должен поступить  суд   кассационной  инстанции?

 

№3

Николаев Б.В,  являясь нанимателем жилого   помещения  в доме  муниципального  жилого   фонда,  обратился  в  районный суд  с  жалобой  на  отказ   местной  администрации  в  приватиза- ции   занимаемой  им  квартиры,  указывая,  что  такие  действия органа исполнительной власти нарушают его права, предусмот- ренные Законом РФ  «О приватизации жилого  фонда  в Россий- ской  Федерации». При  подготовке дела к судебному разбира- тельству судья вынес  определение об оставлении заявления без рассмотрения по тем основаниям, что в связи  с отказом в при- ватизации занимаемого Николаевым жилого  помещения между ним  и местной администрацией имеется спор  о праве  граждан-

148                             Часть 1. Тематика и содержание практических занятий

 

ском, который подлежит разрешению по  правилам искового производства, а не как заявление о неправомерных действиях должностного лица,  нарушающих права  и  свободы  гражданина. Николаеву было предложено обратиться в суд с исковым тре- бованием к местной администрации о бесплатной передаче  ему в собственность занимаемого жилого  помещения.

Соответствуют ли  действия  судьи   требованиям закона ?

 

№ 4

Карпов И.С , указывая на  то,  что  он  является доверенным лицом   Павлова И.А.,  обратился в  районный суд  с  заявлением об  отмене   решения районной  избирательной комиссии,  кото- рым Павлов  И.А. был исключен из числа кандидатов в депутаты местного органа  представительной власти.   В  принятии заявле- ния было отказано по тем основаниям, что ранее  Павлов  И.А. обращался с жалобой на решение местной избирательной ко- миссии в избирательную комиссию  субъекта  Федерации, кото- рая признала это решение правильным. Следовательно, жалоба может быть подана  на решение избирательной комиссии субъекта Федерации,  которая подлежит рассмотрению в областном суде. Кроме того, доверенное лицо  кандидата не  обладает  правом  от имени последнего обращаться с жалобой на  ущемление избира- тельных  прав  кандидата; это должен  сделать  сам  Павлов  И.К.

Насколько правомерны действия судьи? Есть ли основания для принесения частной жалобы ? Если основания для этого имеются, то составьтепроект частнойжалобы.

 

№ 5

В предварительном судебном  заседании суда по заявлению гражданина  Игнатьева  Р.А.   о  противоречии  закону   решения Главы администрации субъекта Федерации «О мерах по упоря- дочению торговли  на  рынках  области»,  заявитель указал  на  то, что он отказывается от своих требований, считая их необосно- ванными,  и   просит   прекратить  производство  по  делу.   Его просьба  была   поддержана  представителем  Главы   администра- ции   области.   Однако  судья,  не  прекращая  производство  по делу, посчитав,  что  подготовка дела  окончена, вынес  определе- ние  о назначении дела  к судебному  разбирательству.

Представитель Главы администрации принес кассационную жалобу на определение судьи, считая, что судья обязан был в предварительном  судебном   заседании  прекратить  производство по делу в связи  с отказом Игнатьева Р.А.  от заявления.

Тема 14. Производство по делам из публичных правоотношений         149

 

Правильно ли поступил судья? Может ли в данном  случае  по- данакассационнаяжалобанаопределениесудьи?

 

№  6

Укажите на недостаткирезолютивной частирешения суда:

1. Удовлетворить заявление прокурора области.  Признать противоречащим закону  постановление областной Думы  «Об упорядочении  приватизации  жилых  помещений,  находящихся в домах  муниципального жилищного фонда».

Обязать   областную  Думы   на  ближайшем  заседании  отме- нить указанное постановление с опубликованием принятого решения в средствах  массовой информации.

Решение окончательное и обжалованию в кассационном по- рядке  не  подлежит.

2. Признать незаконным действия Комиссии по вопросам регистрации граждан   по  месту  пребывания и  по  месту  житель- ства  области  по  отказу  гражданину Павлову   Родиону Андрееви- чу в регистрации по  его месту жительства.

3. Отменить решение избирательной комиссии области  об отказе  Владимирову Е.А.  в его регистрации в качестве  кандида- та в депутаты  областной Думы.  Обязать  данную  избирательную комиссию занести имя Владимирова Е.А. в бюллетень для го- лосования в депутаты  областной Думы.

На  решение  суда  может  быть  принесена  кассационная  жа- лоба в течение   10 дней.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 |