Имя материала: Гражданское право

Автор: Шевчук Д.А.

Глава 19. право государственной и муниципальной собственности

 

§ 1. Субъекты права собственности

 

Общие положения. В странах с развитой рыночной экономикой, не говоря уже о тех, где превалируют централизованные методы управления хозяйством, удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных фондов страны достаточно высок. Это относится к таким отраслям, как транспорт и связь, атомная энергетика, военно‑промышленный комплекс и ряду других. В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай всякого рода чрезвычайных обстоятельств. Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально‑культурного и иного назначения объясняется главным образом двумя факторами. Во‑первых, каждое государство в нынешнем непредсказуемом мире должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно‑эпидемиологической, продовольственной и т. д. Во‑вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората, среди которого немало обездоленных. А для всего этого необходимо располагать соответствующей материально‑технической и финансовой базой. В доперестроеч‑ный период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя, с которым само не могло справиться. В руках государства было сосредоточено около 90 процентов основных производственных фондов страны. Государственная собственность оказалась обюрокраченной и оказененной, недостаточно восприимчивой к достижениям научно‑технической революции. Ныне полным ходом идет процесс приватизации, т. е. передачи государственной и муниципальной собственности в частную собственность юридических и физических лиц. По замыслам проводников политики приватизации, в результате должно произойти воссоединение средств производства с работниками производства, а собственность обретет свое подлинное содержание, основанное на строгом различении «моего» и «твоего».

Оценка политики приватизации, связанных с нею плюсов и минусов выходит за рамки учебника. Отметим лишь, что широкомасштабных целей, которые перед нею ставились, достичь пока не удалось. Продолжается спад общественного производства, обнищание народа, разрушение хозяйственных связей. Собственность постепенно концентрируется в руках немногих, представляющих далеко не лучшую часть общества. В невиданных размерах происходит утечка капиталов за рубеж. Акционирование предприятий, на которое возлагались такие надежды, далеко не во всех случаях привело к превращению трудовых коллективов в подлинных хозяев производства и притоку инвестиций.

В ходе проведения приватизации были допущены серьезные просчеты и прямые злоупотребления, что вынуждены признавать даже самые ревностные ее сторонники. Вот какое красноречивое признание прозвучало в августе 1997 г. из уст одного из молодых реформаторов: «Нужно, чтобы в России возник класс собственников, поэтому скорость приватизации была поставлена во главу угла, а качество поставлено на третье‑четвертое место. Нельзя за бесценок отдавать собственность. А то, что было раньше, нужно забыть, как страшный сон». Ну что ж, яснее не скажешь. Вот только едва ли этот «сон» забудут десятки миллионов людей, которые не во сне, а наяву оказались ограбленными.

Накопленный опыт приводит к выводу, что нормальное функционирование общества возможно лишь на началах здоровой конкуренции различных форм собственности, каждая из которых должна доказывать свою жизнеспособность на конкретных участках приложения труда и капитала.

Субъекты права государственной собственности. В доперестроечный период государство было конституировано в нашем законодательстве как единый собственник всего государственного имущества. Из этого был сделан вывод о том, что государственная собственность составляет единый фонд, что все государственное имущество, в чем бы оно ни выражалось и в чьем бы ведении ни находилось, принадлежит на праве собственности единому и единственному собственнику – Советскому государству. Этот вывод получил обоснование и в научной литературе, в первую очередь в трудах академика А. В. Бенедиктова. Лишь представители аграрно‑правовой науки, поскольку объекты права собственности, с которыми они имеют дело, чаще всего характеризуются прикрепленностью к определенной территории, задумывались над тем, о каком государстве, собственно говоря, идет речь: о Союзе ССР или союзных республиках, либо, наконец, как о Союзе ССР, так и о республиках. Однако этот вопрос так и не получил разрешения ни в доктрине, ни в законодательстве.

В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному‑единственному собственнику несовместимым с происходящими в жизни реалиями. В противовес была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Одним из первых с ее обоснованием выступил В. П. Мозолин. На этих путях пытались преодолеть отрыв государственной собственности от тех, кому она должна реально принадлежать, – в первую очередь непосредственных производителей, повысить эффективность управления ею, вырвать ее из рук бюрократического чиновничьего аппарата. Эти усилия не прошли незамеченными для законодателя. Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. был закреплен многоуровневый характер государственной собственности. При этом, если в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность, то ныне муниципальная собственность выделена из государственной, да и круг субъектов муниципальной собственности не совпадает с тем, как был очерчен в законе круг субъектов коммунальной собственности. В то же время предложения о наделении государственных предприятий правом собственности на закрепленное за ними имущество или хотя бы на часть его законодатель не поддержал.

В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (см., например, ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подл. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Означает ли это, что тезис о единстве фонда государственной собственности должен быть сдан в архив? По‑ввдимому, нет. Государственная собственность по‑прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

Субъекты права муниципальной собственности. Отпочкование муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты. В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными – как в Конституции РФ, так и в ГК (см.п. 2 ст. 8 и п.2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка – в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований'. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения – Москвы и Санкт‑Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т. д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не может быть признано административно‑территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт‑Петербурга не существует собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами государственной собственности. В то же время на территории, находящейся в административном подчинении Санкт‑Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной собственности. Таковы Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт, Ломоносов и ряд других.

Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том или ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею.

Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.

 

§ 2. Объекты права собственности

 

Общие положения. Объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота; ограниченные в обороте; находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного су&ьекта государственной собственности – Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности – субъектов федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями. Ясно, например, что ядерное оружие может находиться лишь в собственности Российской Федерации, оно не может принадлежать ни субъектам федерации, ни муниципальным образованиям.

Природные ресурсы как объекты права собственности. В числе объектов государственной и муниципальной собственности должны быть особо выделены природные ресурсы, которые ныне стали оборо‑тоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, могут быть названы Земельный кодекс, Основы лесного законодательства, Закон о недрах, Водный кодекс, Закон о федеральных природных ресурсах и ряд других. Гражданское законодательство в отношении природных ресурсов закрепляет два принципиально важных положения: во‑первых, природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью; во‑вторых, природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, в законе закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам.

Недвижимые имущества как объекты права собственности. В раду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество. Ранее действовавшее законодательство советского периода за редчайшими исключениями деления имущества на движимое и недвижимое прямо не проводило, хотя подспудно оно и присутствовало. Упразднение этого деления в известной мере было связано с отменой в одном из первых декретов Советской власти права частной собственности на землю. Ныне это деление, имеющее в российском законодательстве прочные исторические корни, восстановлено. Примерный перечень имуществ, относящихся к недвижимостям, дан в п. 1 ст. 130 ГК. Правда, из указанного перечня выпало предприятие. По‑видимому, это объясняется тем, что правовой режим предприятия как объекта прав специально закреплен в ст. 132 ГК. Предприятие как объект прав‑это имущественный комплекс, используемый в целях предпринимательской деятельности'. Понятие предприятия как имущественного комплекса не сводится ни к орудиям и средствам производства, составляющим «тело предприятия», ни даже к имуществу, а охватывает также принадлежащие предприятию исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором. Объектом сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав, может быть как предприятие в целом, так и его часть. Бет. 132 ГК особо подчеркивается, что предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Деление имущества на недвижимое и движимое имеет важное значение при раскрытии содержания, пределов и способов осуществления права государственной и муниципальной собственности, что будет показано в дальнейшем.

 

§ 3. Содержание права государственной и муниципальной собственности

 

Право государственной и муниципальной собственности как субъективное право. Общее определение права собственности как субъектив‑ного права полностью приложимо к праву государственной и муниципальной собственности. Его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственникосуществляетпосвоемуусмотрению и в своем интересе. Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающий на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации, если речь идет о собственности субъектов федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит, – в состав российского народа, народа республики – субъекта Российской Федерации, населения края, области, муниципального образования и т. д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

В условиях административно‑командной системы при раскрытии содержания государственной собственности, субъектом которой признавалось в то время только государство, и притом в единственном числе, нередко подчеркивался ее властный характер. Это качество, хотя и в меньшей степени, чем раньше, присуще государственной собственности и сейчас, оно выражается главным образом в способах ее осуществления. Присуще оно и муниципальной собственности. В то же время в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования, которым как раз принадлежит право государственной и муниципальной собственности, выступают на равных началах с другими участниками этих отношений. Таким образом, властное начало, действительно присущее государственной и муниципальной собственности, никак не должно сказываться на отношениях по реализации указанных форм собственности в гражданских правоотношениях, независимо от того, идет ли речь об имуществе казны или об имуществе, закрепленном за предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами. Этот вывод подкрепляется тем, что в Российской Федерации допускаемые законом формы собственности признаются и защищаются равным образом (см. п. 2 ст. 8 Конституции РФ; п. 4 ст. 212 ГК). Сказанное, разумеется, не означает, что правовой режим всех форм собственности во всех случаях одинаков. Так, если широкий круг имуществ, принадлежащих гражданам, забронирован от взысканий со стороны кредиторов, то взыскание может быть обращено на все имущество государственных и муниципальных предприятий.

Давая общую характеристику права собственности, мы подчеркивали, что собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает также из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Если бы дело обстояло иначе, то говорить о праве собственности как мере поведения было бы нельзя. Распространяется ли эта характеристика на право государственной собственности, принадлежащее Российской Федерации, которая как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и сама определяет правовой режим принадлежащих ей имуществ? Да, распространяется. Государство (в данном случае – Российская Федерация) – суверен, однако оно действует (во всяком случае должно действовать!) в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Поэтому правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы, о неограниченности этих правомочий говорить не приходится.

Отраслевая принадлежность права государственной и муниципальной собственности. Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в законах и иных правовых актах самой различной отраслевой принадлежности – Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов и множестве других. Это дало основания утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование. В противовес этой точке зрения были выдвинуты две другие, причем диаметрально противоположные. Одна из них, наиболее обстоятельно изложенная Н.Д. Егоровым, сводится к тому, что нормы о праве собственности по своей юридической природе являются гражданско‑правовыми, а потому целиком входят в состав гражданского права как отрасли права. Другие ученые отстаивают государственно‑правовую природу, по крайней мере тех норм, которые составляют институт права государственной собственности. Именно вокруг этого института и развернулась главным образом полемика относительно отраслевой принадлежности норм о праве собственности. К числу сторонников государственно‑правовой природы норм о праве государственной собственности относятся, в частности, В. С. Якушев и М. И. Брагинский.

Решая этот вопрос, нельзя сбрасывать со счетов, что важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции РФ. Именно в этих нормах закреплены признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности (в первую очередь государственной собственности). Оно и понятно. Отношения собственности во всяком обществе являются основополагающими. Между тем государственное право и призвано как раз к тому, чтобы закреплять и регулировать отношения, составляющие основу государственного и общественного строя. Ссылка на то, что указанные нормы Конституции по своей отраслевой принадлежности являются гражданско‑правовыми, неубедительна. Если следовать этой аргументации, то пришлось бы значительную часть норм Конституции растащить по отраслевым квартирам и от нее мало что осталось бы как от целостного и к тому же фундаментального акта всей системы российского права. С другой стороны, и в актах гражданского законодательства мы находим прямые указания на то, что отношения собственности составляют предмет гражданско‑правового регулирования (см., например, п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 ГК). Напомним также, что раздел II ГК называется «Право собственности и другие вещные права». В этом разделе развиты и конкретизированы многие конституционные установления о праве собственности. Дело, однако, не только в этом. Право государственной и муниципальной собственности реализуется в правоотношениях самой различной отраслевой принадлежности, а не только гражданско‑правовых. Ясно, например, что, когда Правительство Российской Федерации принимает решение о передаче какого‑либо предприятия, здания, сооружения или иного имущества из федеральной собственности в собственность субъекта федерации или в муниципальную собственность, то реализация права федеральной собственности происходит в рамках государственно‑правового отношения. Когда же принимается решение о преобразовании государственного предприятия в казенное, реализация права федеральной собственности протекает в рамках административно‑правового отношения. Вследствие указанных обстоятельств есть достаточные основания, чтобы совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, отнести к комплексным правовым образованиям, включающим нормы самой различной отраслевой принадлежности. Как мы в дальнейшем увидим, такой подход применительно к праву государственной и муниципальной собственности особенно оправдан.

 

§ 4. Осуществление права государственной и муниципальной собственности

 

Общие положения. За весь послеоктябрьский период камнем преткновения для сменявших друг друга властей был вопрос, как организовать эффективное управление и использование несметных богатств, которые в результате бездумно проведенной национализации оказались сосредоточенными в руках государства. Достичь оптимального решения этого вопроса так и не удалось за исключением, пожалуй, экстремального периода военной экономики, когда для отпора врагу пришлось пойти по пути максимальной централизации управления всем народным хозяйством. Последние годы характеризуются резким, хотя и далеко не всегда оправданным сокращением той части общественного богатства, которая составляет государственную и муниципальную собственность. Тем не менее в собственности Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований по‑прежнему сосредоточены значительные материальные ресурсы. Как обеспечить управление этими ресурсами, их охрану и использование в целях поддержания производства на необходимом уровне и выполнения социализаторских функций, учет и контроль за надлежащим состоянием указанных ресурсов – эти и многие другие вопросы напрямую связаны с поисками оптимальных организационно‑правовых форм осуществления государственной и муниципальной собственности.

Субъекты права государственной и муниципальной собственности – это, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов – административно‑управленческих, социально‑культурных, оперативно‑хозяйственных, хотя и не сводятся к ним. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно.

Как считает Заместитель генерального директора «Кредитный брокер INTERFINANCE» (ИПОТЕКА, КРЕДИТОВАНИЕ БИЗНЕСА) Шевчук Денис (www.denisсredit.ru), в составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать, с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной или муниципальной), а с другой, имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права как таковым, поскольку действия по его осуществлению соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане совершают не от своего имени, а от имени субъекта права собственности – Российской Федерации, субъекта федерации или муниципального образования.

Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное и притом вполне самостоятельное звено – в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления. Нередко при осуществлении права государственной и муниципальной собственности имеет место сочетание действий, совершаемых одним субъектом от имени собственника, а другим – от своего имени. Так, государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом лишь с согласия собственника. Хотя действие по распоряжению имуществом предприятие и совершает от своего имени, но для его совершения оно должно испросить согласие уполномоченного государственного органа (например, соответствующего органа по управлению государственным имуществом), который дает его уже от имени собственника. Таким образом, случаи осуществления права государственной и муниципальной собственности непосредственно самим собственником было бы неверно ограничивать теми, когда речь идет об имуществе казны, они значительно шире.

Так, в нынешних условиях непосредственное участие субъектов права государственной и муниципальной собственности в осуществлении этого права имеет место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитарным предприятием закрепленным за ним недвижимым имуществом (а если речь идет об унитарном казенном предприятии – то и движимым). В осуществлении права собственности от имени собственников в указанных случаях участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества и их органы на местах.

В дальнейшем мы сосредоточимся на осуществлении права государственной и муниципальной собственности с помощью таких способов, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Право хозяйственного ведения как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности. Статья 216 ГК. называет право хозяйственного ведения имуществом в числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками. Более развернутая характеристика права хозяйственного ведения дана в ст. 294, 295, 299, 300 и других статьях ГК. В отличие от ранее действовавшего законодательства, круг субъектов права хозяйственного ведения сужен, а его содержание ограничено. В ГК предусмотрено, что правом хозяйственного ведения могут наделяться государственные и муниципальные унитарные предприятия, кроме федеральных казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Соответственно этому ГК не предусматривает использование права хозяйственного ведения как способа осуществления иных, кроме государственной и муниципальной собственности, форм собственности. Позиция, занятая ГК в вопросе о границах использования права хозяйственного ведения, соответствует ст. 8 Федерального закона о введении в действие части первой ГК, которая предписывает преобразование предприятий, не находящихся в государственной или муниципальной собственности и основанных на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо их ликвидацию. К указанным предприятиям до их преобразования или ликвидации применяются правила об унитарных предприятиях основанных на праве оперативного управления, с учетом того, что собственниками их имущества являются их учредители. Отказ от использования права хозяйственного ведения при осуществлении иных форм собственности был поспешным и привел на практике ко всякого рода трудностям. По‑видимому, он был вызван эйфорией, связанной с хозяйственными обществами и товариществами, которые на определенном этапе рассматривались в качестве оптимальной организационно‑правовой формы образования юридических лиц, занимающихся коммерческой деятельностью. Трудно понять, почему, скажем, кооперативная, общественная или религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, выделив ему часть своего имущества в хозяйственное ведение, а нужно обязательно идти по пути создания хозяйственного товарищества или общества, наделяя его правом собственности. В настоящее время наблюдается возрождение категории хозяйственного ведения. Первой ласточкой можно считать Закон РФ «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности». В ст. 24 Закона предусмотрено, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся не только в их собственности, но и в хозяйственном ведении. По‑ввдимому, можно ожидать дальнейшего расширения границ использования права хозяйственного ведения. Сужено это право и по своему содержанию, что нашло отражение не только в переименовании соответствующего права (раньше оно называлось «право полного хозяйственного ведения», а теперь «право хозяйственного ведения»), но и в том, как очерчены права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Если раньше право полного хозяйственного ведения строилось по той же модели, что и право собственности, то ныне права государственного или муниципального предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, строго ограничены, и в то же время достаточно широко определены права на это имущество самого собственника. Объясняется это тем, что размер уставного фонда такого предприятия не может быть менее суммы, определенной законом о государственных и муниципальных предприятиях, причем еще до регистрации предприятия он должен быть собственником полностью оплачен. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный на создание предприятия, обязан в установленном порядке произвести уменьшение уставного фонда. Если же стоимость чистых активов окажется меньше размера, определенного законом, предприятие может быть ликвидировано по решению суда.

Помимо того, чгго собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, он осуществляет также контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества и имеет право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении предприятия имущества.

Как ввдим, право хозяйственного ведения по своему содержанию ныне резко ограничено. Объясняется это не в последнюю очередь его жесткой привязкой к праву государственной и муниципальной собственности, что, пожалуй, особенно сказалось в Указе Презвдента РФ от 14 октября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» . Указом по существу было положено начало резкому ограничению прав государственных и муниципальных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, прежде всего, недвижимым. Та же тенденция отчетливо просматривается и в ГК, даже если оставить в стороне вопрос о правовом режиме имущества казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления и права которых в отношении этого имущества еще более ограничены (см. об этом дальше). В результате право хозяйственного ведения, не говоря уже о праве оперативного управления, хотя формально они и закреплены в законе в качестве вещных прав, обескровлены. По своему содержанию они даже более ограничены, чем прежнее право оперативного управления (см. ст. 93 ГК 1964 г.), хотя последнее в свое время резко критиковалось как атрибут административно‑командной системы, препятствующий развитию рыночных отношений. Представляется, что ограничения права хозяйственного ведения и, скажем, забегая вперед, права оперативного управления далеко не всегда оправданы, тем более если учесть расширение границ использования права хозяйственного ведения. В то же время не следует впадать в крайность и строить их по той же модели, что и право собственности.

По ранее действовавшему законодательству решающее значение придавалось делению имущества предприятия на основные и оборотные средства, правовой режим которых был существенно различен. Напомним, что с точки зрения политико‑экономической основные средства характеризуются тем, что переносят свою стоимость на готовый продукт постепенно, по мере их снашивания, в то время как оборотные средства потребляются в одном производственном цикле, причем их стоимость целиком входит в затраты на производство продукта. Положения о бухгалтерском учете проводят различие мезду основными и оборотными средствами в зависимости от стоимости и срока службы, причем учетно‑финансовое деление основных и оборотных средств не во всех случаях совпадает с их политико‑экономическим делением. Учетно‑финансовое деление основных и оборотных средств проводится и в Положении о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации (утверждено приказом министра финансов РФ от 26 декабря 1994 г. № 170 и введено в действие с 1 января 1995), но ныне оно утратило былое значение, по крайней мере с точки зрения тех прав, которые принадлежат предприятиям в отношении как основных, так и оборотных средств'. Почему это произошло? Раньше, среди источников образования основных средств превалировали бюджетные ассигнования, в то время как пополнение оборотных средств – сырья, топлива, материалов – происходило главным образом за счет собственных средств предприятий. Ныне это различие, во всяком случае в отношении предприятий, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, во многом нивелировано. Правомочия предприятий по распоряжению основными средствами были существенно ограничены, распоряжаться оборотными средствами предприятие могло значительно свободнее. Нельзя сказать, что это различие сведено на нет, но сейчас оно переместилось в несколько иную плоскость и проводится в зависимости от того, относится ли имущество к недвижимому или движимому. Наконец, раньше основные средства были полностью забронированы от взыскания со стороны кредиторов, а взыскание на оборотные средства можно было обратить в пределах, превышающих нормальные потребности предприятия. Ныне унитарное предприятие в принципе отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, независимо от того, относится ли оно к основным или к оборотным средствам. В свою очередь, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества (см.п. 5 ст. 113 ГК).

Что же касается собственника имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то он также не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК. Так, на собственника может быть возложена субсидиарная, т. е. дополнительная ответственность по обязательствам предприятия, если его несостоятельность вызвана собственником, а имущества предприятия недостаточно для удовлетворения кредиторов. Ныне куда большее значение имеет деление имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на недвижимое и движимое. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия его собственника. Остальным, т. е. не относящимся к недвижимому, имуществом, которое принадлежит предприятию, оно распоряжается самостоятельно, кроме случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение. В данном случае у дочернего предприятия возникает вторичное право хозяйственного ведения в отношении переданного ему имущества. На ответственность материнского и дочернего предприятия по обязательствам друг друга распространяются правила п. 3 ст. 56 ГК. В частности, материнское предприятие несет субсидиарную ответственность по обязательствам дочернего при недостаточности его имущества, если несостоятельность дочернего предприятия вызвана учредившим его предприятием. С другой стороны, если материнское предприятие учредило дочернее, чтобы освободиться от ответственности перед кредиторами, то взыскание может быть обращено и на имущество, переданное материнским предприятием дочернему.

Право оперативного управления как способ осуществления права государственной и муниципальной собственности. В числе вещных прав лиц, не являющихся собственниками, ст. 216 ГК называет также право оперативного управления имуществом. Если право хозяйственного ведения (а до него право паяного хозяйственного ведения) появилось в нашем законодательстве сравнительно недавно, то летоисчисление права оперативного управления восходит к началу 60‑х годов. Впервые категория оперативного управления была закреплена в Основах гражданского законодательства 1961 г. и пережила в своем развитии несколько этапов. Ныне развернутая характеристика права оперативного управления дана в ст. 296–300 ГК, а также в подзаконных нормативных актах, в числе которых в первую очередь следует назвать Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия», постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)». В этих нормативных актах закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления.

По ныне действующему законодательству субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения (см. ст. 115 и 120 ГК). Казенное предприятие может быть образовано по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие именуется федеральным казенным предприятием. Действующим законодательством определен порадок создания казенного предприятия на базе ликвидированного федерального государственного предприятия. Казенное предприятие может быть образовано и в иных случаях. Представляется также, что казенное предприятие может быть создано на базе не только федеральной собственности, но и собственности, принадлежащей субъектам федерации, либо муниципальной собственности. Что же касается учреждений как носителей права оперативного управления, то они могут быть созданы на базе не только государственной и муниципальной собственности, но и всех иных допускаемых в российской Федерации форм собственности.

Содержание и границы осуществления права оперативного управления наиболее общим образом определены в п. 1 ст. 296 ГК; «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собстнника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им». Обратим внимание на то, что эта характеристика права оперативного управления распространяется как на казенные предприятия, так и на учреждения и исходит из того, что правоспособность как тех, так и других является специальной. Собственнику имущества, выделенного казенному предприятию или учреждению в оперативное управление, предоставляется право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

На этом общая характеристика права оперативного управления, которая в равной степени относится как к казенным предприятиям, так и к финансируемым собственником учреждениям, в законе завершается, и формулируются положения, отражающие специфику правового режима имуществ казенных предприятий, с одной стороны, и учреждений, с другой.

Ранее отмечалось, что государственные и муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом. В отношении казенных предприятий, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, предусмотрено, что они не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Что же касается производимой казенным предприятием продукции, то оно реализует ее самостоятельно, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Так, продукция, произведенная казенным предприятием в соответствии с планом‑заказом для государственных нужд, подлежит реализации по утвержденным ценам тем потребителям, которые указаны в задании уполномоченного органа.

Порадок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1994 г. и Типовому уставу казенного завода. Распределение и использование прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенного завода'. Прибыль от реализации продукции (работ, услуг), произведенной в соответствии с планом‑заказом и в результате разрешенной казенному предприятию самостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана‑заказа, плана развития завода и на другие производственные цели, а также на социальные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Оставшаяся прибыль подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Поскольку одним из источников финансирования казенного предприятия являются ассигнования из федерального бюджета, предприятие представляет уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях, предназначенных на обновление основных фондов. Не использованные предприятием по истечении года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.

Что же касается ответственности казенного предприятия по обязательствам, то на нее распространяются правила п. 5 ст. 113 ГК: казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. В то же время субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества несет Российская Федерация как субъект гражданского права. Обратим внимание на то, что Российская Федерация несет субсидиарную ответственность не только в случаях, подпадающих под действие п. 3 ст. 56 ГК, но и в остальных случаях, когда имущества самого казенного предприятия недостаточно для удовлетворения его кредиторов. В случае создания казенного предприятия на базе собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности аналогичные положения соответственно должны применяться и к суб‑свдиарной ответственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования по обязательствам казенного предприятия.

Вернемся теперь к характеристике права оперативного управления, принадлежащего финансируемым собственником учреждениям. По сравнению с правом оперативного управления казенных предприятий это право по своему содержанию является еще более ограниченным. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете'. По своим обязательствам учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами. Имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств субсвдиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

Учреждения, будучи некоммерческими организациями, наделяются специальной правоспособностью. В то же время в соответствии с учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. Законом предусмотрено, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. По смете указанные доходы не проводятся. Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по‑видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения.

В законе оставлен открытым вопрос, могут ли кредиторы обратить взыскание на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах коммерческой деятельности. Повидимому, на этот вопрос нужно ответить утвердительно, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждений, не предусмотрено иное.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 |