Имя материала: Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования

Автор: Алексеев В.А

 1.5. государственная регистрация прав на недвижимость в системе права и в системе законодательства

 

 Один из первых вопросов, которые необходимо решить, - вопрос о том, к какой отрасли права следует отнести нормы о регистрации прав на недвижимость. На первый взгляд ответ на него достаточно прост: так как нормы о регистрации прав на недвижимость включены в ГК РФ, то это институт гражданского права. Однако это только верхний срез проблемы. Действительно, нельзя отрицать, что нормы, устанавливающие обязательность регистрации прав на недвижимость, правовые последствия регистрации или ее отсутствия, безусловно, относятся к гражданскому законодательству, так как определяют основания и порядок возникновения гражданских прав. В то же время п. 6 ст. 131 ГК РФ говорит о том, что порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следует ли нормы, устанавливающие порядок регистрации, относить к гражданскому законодательству? Представляется, что не следует.

 Порядок государственной регистрации - это не что иное, как совокупность норм, регулирующих отношения между государством в лице регистрирующего органа и лицом, обращающимся за регистрацией, а значит, это сфера административного, а не гражданского права. Разумеется, деятельность регистрирующего органа должна базироваться не только на нормах, определяющих порядок регистрации и носящих процессуальный характер, но и на материальных нормах гражданского законодательства. Однако применение гражданского права в процессе деятельности регистрирующих органов не дает оснований для отнесения норм, определяющих порядок регистрации, к гражданско-правовым.

 Изложенная позиция подтверждается и текстом Закона о регистрации. Статья 5 этого Закона к участникам отношений, возникающих при государственной регистрации, относит, с одной стороны, собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него *(124), а с другой стороны, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, т.е. субъектный состав этих отношений характерен для административно-правовых отношений.

 Вместе с тем нельзя сказать, что все нормы Закона о регистрации относятся к административному праву. Некоторые из этих норм, безусловно, имеют гражданско-правовую природу. К числу таких норм относятся ст. 4, устанавливающая обязательность государственной регистрации, ст. 6 - о признании ранее возникших прав. Есть в этом законе и гражданско-процессуальные нормы. Примером нормы, относящейся к гражданско-процессуальным, может служить, в частности, абз. 2 п. 1 ст. 28 Закона о регистрации, предусматривающий право регистратора или правообладателя обратиться в суд за разъяснением порядка исполнения решения суда, которое не содержит сведений, подлежащих включению в ЕГРП, и указаний на соответствующую обязанность суда дать такое разъяснение.

 Большинство исследователей считает, что нормы, относящиеся к государственной регистрации прав на недвижимость, образуют правовой институт. Правовой институт является одним из основных элементов структуры законодательства, которые зависят от характера взаимосвязей между частями предмета правового регулирования *(125). С.С. Алексеев особо подчеркивает, что "материальной предпосылкой для формирования правового института является наличие такой разновидности общественных отношений или такого участка ряда разновидностей, которые бы объективно требовали обособленного регулирования комплексом нормативных предписаний" *(126).

 В то же время большинство исследователей полагают, что институт регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является межотраслевым (или комплексным, т.е. регулируется нормами ряда отраслей).

 Так, например, по мнению В.В. Михольской, "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество является комплексным, так как представляет собой совокупность норм, которые входят в различные отрасли права, например, конституционное, административное, гражданское и др." *(127).

 А.В. Волынцева указывает, что "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должен характеризоваться как комплексный правовой институт, объединяющий нормы различных отраслей права, регулирующих отношения по поводу возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество, основанный на сочетании методов преимущественно административно-правового и гражданско-правового регулирования" *(128). Такого же мнения придерживается Н.В. Диаковская *(129).

 Вместе с тем П.В. Крашенинниковым *(130) и М.Г. Пискуновой *(131) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как институт гражданского права. В то же время С.Б. Пашенько приходит к выводу "об административно-правовой природе института государственной регистрации прав на недвижимое имущество" *(132).

 Как представляется, в каждой из предлагаемых позиций есть свое рациональное зерно. Вполне можно говорить о государственной регистрации прав на недвижимое имущество как о гражданско-правовом институте, если включать в этот институт все нормы гражданского права, относящиеся к регистрации прав на недвижимое имущество. Эти нормы можно обнаружить не только в Гражданском кодексе и Законе о регистрации. Они находятся также, например, в Федеральных законах "Об ипотеке (залоге недвижимости)"  *(133), "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"  *(134). Однако следует признать, что нормы, определяющие порядок регистрации, окажутся за пределами такого института гражданского права.

 Можно в рамках административного права также выделить институт государственной регистрации. В него попадут нормы нескольких нормативных актов, регулирующие отношения между регистрирующим органом и заявителем в процессе осуществления государственной регистрации. Однако гражданско-правовые нормы не будут являться составной частью этого института.

 Мы поддерживаем позицию тех исследователей административного права, которые полагают, что развитие современного административного законодательства дает основания в рамках системы административного права выделить определенную совокупность норм, которые регулируют принципы управления в сфере имущественных отношений. "Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании" *(135).

 Ю.А. Тихомиров предложил выделить "регистрационно-легализующую" подотрасль административного права с институтами "государственная регистрация", "лицензирование", "стандартизация" *(136) и т.п., полагая, что в ходе экономического реформирования изменилось содержание административного права, которое в настоящее время регулирует не только управленческие отношения, но и ряд таких, которые традиционно составляли предмет гражданско-правового регулирования.

 Аналогичные или близкие по смыслу позиции обосновываются в современных научных трудах ряда ученых, изучающих административное право *(137).

 Присоединяясь к концепции комплексного межотраслевого института государственной регистрации прав на недвижимость, автор настоящего исследования руководствуется следующими соображениями. Нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимость, не способны к автономному существованию. Нормы гражданского права не могут быть реализованы без административно-правового порядка их осуществления, без системы органов, выполняющих регистрацию. В свою очередь деятельность регистрирующего органа вне норм гражданского права становится абсолютно бессмысленной, поскольку становится лишенной материально-правовой основы и правового результата, определяемого нормами гражданского права. Вот почему все нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией, являются тесно взаимосвязанными, что позволяет объединить их в единый межотраслевой институт.

 Однако выводом о межотраслевом характере данного правового института не должно заканчиваться исследование его правовой природы. Как представляется, во всяком межотраслевом институте возможно выделить ведущую отрасль. Мы полагаем, что такой отраслью применительно к регистрации прав на недвижимость является гражданское право. Ведущий характер гражданско-правовых норм в системе института регистрации прав на недвижимость определяется тем, что:

 1) целью государственной регистрации является достижение гражданско-правовых последствий в виде возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество;

 2) материально-правовую основу решений, принимаемых органами государственной регистрации (о регистрации, об отказе в регистрации), выступают, прежде всего, нормы гражданского права, определяющие действительность или недействительность представляемых документов;

 3) гражданско-правовые нормы считаются основным критерием оценки правильности решений регистраторов при разрешении споров в судебном порядке.

 Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Как уже отмечалось выше, отношения между регистрирующим органом и заявителем, хотя и относятся к сфере административного права, но носят весьма специфический характер. Несмотря на то что эти отношения, безусловно, носят публично-правовой характер, и в силу этого их нельзя отнести к гражданско-правовым, во взаимоотношениях регистратора и заявителя в гораздо большей степени присутствуют отношения равенства, чем отношения власти-подчинения.

 Во-первых, у заявителя отсутствует обязанность обращения в регистрирующий орган. В основе регистрационного процесса лежит волеизъявление правообладателя, который согласно ст. 16 Закона о регистрации вправе самостоятельно решать вопрос о своем вступлении в отношения по поводу регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Проведение регистрации носит заявительный характер. И, хотя отсутствие государственной регистрации ведет к непризнанию права на недвижимое имущество со стороны государства, только от самого правообладателя зависит, придаст ли он возникшим правоотношениям юридическую силу. Причем государство не устанавливает каких-либо санкций за неосуществление государственной регистрации, следовательно, отсутствуют основания для квалификации отсутствия обращения за государственной регистрацией в качестве правонарушения, и для привлечения правообладателя к ответственности (административной, уголовной).

 Прекращение регистрационных отношений также возможно по инициативе правообладателя. Правообладатель вправе на любой стадии государственной регистрации (до принятия решения учреждением юстиции по регистрации прав) отказаться от совершения регистрационных действий и забрать представленные на регистрацию документы. В соответствии с п. 4 ст. 20 Закона о регистрации "до внесения в Единый государственный реестр прав записи о сделке, о праве или об ограничении (обременении) права либо до принятия решения об отказе в государственной регистрации права рассмотрение заявления (заявлений) о государственной регистрации права и иных представленных на государственную регистрацию прав документов может быть прекращено на основании заявлений сторон договора" *(138).

 В то же время праву заявителя на обращение в регистрирующий орган соответствует императивная обязанность этого органа рассмотреть его обращение и произвести государственную регистрацию, если отсутствуют основания для отказа. Возможность усмотрения регистратора в процессе принятия решения также весьма ограничена, по сравнению с полномочиями, например, органа исполнительной власти или местного самоуправления, деятельность которых также регламентирована административным правом. Практически эта возможность сводится к праву регистратора приостановить государственную регистрацию "при возникновении у него сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений". При этом "государственный регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений" (п. 1 ст. 19 Закона о регистрации).

 Такое положение регистратора и регистрирующего органа также свидетельствует о ведущем характере гражданско-правовых норм в рамках института государственной регистрации прав на недвижимость. В качестве критерия, который позволяет указать на приоритетное регулирование регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним нормами гражданского права, здесь выступает метод правового регулирования.

 По справедливому замечанию В.Ф. Яковлева "...теория права не знает другой такой емкой специальной правовой категории, как метод, которая могла бы вобрать в себя основные черты отрасли права... Эта категория позволяет раскрыть юридические черты каждой отрасли права в их органическом единстве и своеобразие ее воздействия на поведение людей. Именно поэтому метод используется как классификационный признак при изучении системы права" *(139).

 При этом, как указывал С.С. Алексеев, "использование метода правового регулирования при отраслевой квалификации тех или иных отношений не может быть противопоставлено использованию в этих целях предметных признаков. Наличие особого метода является лишь отражением в правовой сфере существования таких свойств предмета правового регулирования, которые необходимы и достаточны для формирования особой отрасли права" *(140).

 Проведенный анализ показывает, что в отношениях по государственной регистрации "удельный вес" диспозитивности гораздо выше, чем проявления субординации.

 В то же время В.Ф. Яковлев отмечает, что "юридическое равенство выражается не в совпадении конкретного содержания правоспособности, а в том, что правоспособность всех субъектов гражданского права является однопорядковой: она создает субъектам права одинаковую возможность участия в гражданских правоотношениях в одних и тех же ролях - в качестве носителей гражданских прав и обязанностей в конкретных правоотношениях и обусловливает равную возможность для субъектов гражданского права в выражении волеизъявления, направленного на установление правоотношения, а также в определении прав и обязанностей" *(141).

 Поэтому предшествующие рассуждения не дают оснований для отнесения всех отношений в данной области к сфере гражданского права, но позволяет сделать вывод о том, что гражданско-правовое регулирование имеет в данной области определяющее значение.

 В литературе высказана оригинальная точка зрения о существовании "регистрационного права" как самостоятельной комплексной отрасли права.

 Автор этой позиции А.Р. Кирсанов пишет: "...проведенное исследование правовых основ регистрационной деятельности в сфере недвижимости приводит к выводу о том, что в Российской Федерации формируется относительно самостоятельная отрасль права - регистрационное право" *(142). Не придавая слишком большого значения тому, как называть совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с регистрацией прав на недвижимость, следует все же отметить, что признание этой совокупности норм отраслью права вряд ли обосновано. Во-первых, в науке уже подвергались критике попытки выделения бесконечного количества отраслей права только на основании наличия определенной сферы регулирования. Венцом подобной концепции было провозглашение наличия отрасли банно-прачечного права. Во-вторых, если следовать концепции А.Р. Кирсанова, то, очевидно, должно существовать несколько отраслей права, которые с равным основанием могут претендовать на название "регистрационное". Ведь регистрация осуществляется не только в отношении прав на недвижимость, есть регистрация юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, ценных бумаг, регистрация актов гражданского состояния и автотранспорта.

 Однако главным обстоятельством, побуждающим выступить против концепции "регистрационного права", является то, что в ее основе лежит идея о существовании некой особой "регистрационной деятельности", которая и есть предмет регулирования данной "отрасли". Подобный подход может привести и реально приводит к тому, что деятельность регистраторов начинает рассматриваться как самостоятельное явление, исследование содержательной стороны этой деятельности, которая состоит в применении гражданско-правовых норм, подменяется исследованием процессуальных моментов взаимоотношений между регистратором и заявителем.

 Вопрос об определении отраслевой принадлежности норм, входящих в состав института государственной регистрации прав недвижимости, имеет серьезное практическое значение. Это, в частности, относится к признанию административно-правовой природы норм, определяющих порядок регистрации. Как уже отмечалось, Гражданским кодексом предусмотрено принятие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Если признать, что такой закон регулирует гражданско-правовые отношения то очевидно, что субъекты Федерации не могут принимать своих нормативных актов по этому вопросу, так как в соответствии с п. "о" ст. 72 Конституции РФ гражданское законодательство относится к компетенции Федерации. Одновременно из такого положения последовал бы вывод о незаконности всех принятых до Закона о регистрации актов субъектов Федерации, регулирующих порядок государственной регистрации прав на недвижимость. Нам же представляется, что административно-правовой характер возникающих при осуществлении регистрации отношений позволял до издания Закона о регистрации и в настоящее время позволяет субъектам Федерации принимать соответствующие нормативные акты, разумеется, при условии отсутствия противоречий с федеральными актами. Такая возможность устанавливается п. "к" ст. 72 Конституции РФ, которая отнесла административное законодательство к предмету совместного ведения федерации и ее субъектов.

 Как представляется, данное положение не должно подвергаться сомнению в связи с содержанием ст. 3 Закона о регистрации. В этой статье говорится о том, что "субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Приведенная норма не может быть истолкована как ограничение прав субъекта в области административного законодательства, во-первых, потому что это противоречило бы указанной норме Конституции, а, во-вторых, потому что федеральные нормативные акты не урегулировали и не в состоянии урегулировать абсолютно все вопросы, возникающие в рамках рассматриваемых правоотношений, в связи с чем будет существовать необходимость их регулирования на уровне субъектов.

 В отношении проблемы правовой природы норм о регистрации возникает и второй важный вопрос: существовала ли до введения в действие Закона о регистрации государственная регистрация прав на недвижимость, или она появилась только после принятия данного закона и создания адекватной ему системы регистрации? Отношение к этому вопросу было весьма неоднозначным, в частности, в практике судов различных регионов, и даже различных судов одного региона. Такая ситуация связана с тем, что нормы ГК РФ о регистрации в определенной степени носили программный характер, их применение было затруднено отсутствием в России единой в организационном и правовом отношении системы регистрации прав на недвижимость. Однако можно ли в связи с такой ситуацией говорить, что нормы о регистрации не действовали? Полагаем, что гражданское законодательство не дает оснований для такого вывода.

 Статья 131 ГК РФ без всяких оговорок устанавливает обязательность регистрации вещных прав на недвижимые вещи, их ограничений, возникновения, перехода и прекращения. Пункт 2 ст. 8 ГК РФ говорит о том, что права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Статья 165 ГК РФ говорит о ничтожности сделки с недвижимым имуществом при несоблюдении требования о ее государственной регистрации. Требования об обязательной регистрации соответствующих сделок содержатся в нормах части второй ГК РФ о купле-продаже, дарении, аренде и других сделках по поводу недвижимого имущества.

 В ч. 2 ст. 223 ГК РФ с моментом регистрации связан момент возникновения права собственности у приобретателя имущества, отчуждение которого подлежит государственной регистрации, а п. 3 ст. 433 ГК РФ связывает момент заключения договора, подлежащего регистрации, с моментом этой регистрации.

 Таким образом, в ГК РФ содержится система взаимосвязанных норм о регистрации, изъятие которых нарушило бы систему регулирования широкого круга отношений. Вместе с тем проблема отсутствия закона о регистрации и системы регистрирующих учреждений, соответствующей ГК РФ, была очевидна. Но законодатель не пошел в связи с этим на временный отказ от применения норм об обязательности и правовых последствиях регистрации.

 Эта ситуация нашла отражение во вводных законах как к части первой, так и к части второй ГК РФ. В ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" *(143) указано, что впредь до введения в действие "Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, а ст. 6 аналогичного закона о части второй ГК РФ *(144) говорит о применении действующего порядка регистрации сделок с недвижимым имуществом до введения в действие Закона о регистрации. Таким образом, законодатель на период отсутствия закона о регистрации не признал нормы ГК РФ временно недействующими, а обеспечил возможность их действия путем признания порядка регистрации существовавшего на момент введения в действие ГК РФ. Указанные нормы вводных законов означают, что с регистрацией, осуществляемой в порядке, действовавшем на момент введения в действие ГК РФ, закон связывает те правовые последствия, которые установлены гражданским законодательством.

 На это неоднократно указывал ВАС РФ в своих постановлениях по конкретным делам. Так в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 4749/98 Президиума ВАС РФ по делу, предметом которого были отношения, связанные с договором купли-продажи, заключенным в 1995 г., было указано, что судом не учтена норма ст. 131 ГК РФ, согласно которой право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации, а ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ" предусматривается сохранение действующего порядка регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Далее в постановлении указано, что суд не выяснил, было ли зарегистрировано право собственности за ответчиком и, следовательно, выступал ли он надлежащим продавцом имущества. Данное обстоятельство, по мнению Президиума ВАС РФ, имеет существенное значение для регистрации права собственности за истцом-покупателем *(145).

 Теперь необходимо рассмотреть, что же представлял собой "действующий порядок регистрации". До введения в действие Закона о регистрации невозможно было говорить о существовании в России единого порядка регистрации. Функции по регистрации прав на недвижимость осуществлялись в различных субъектах Федерации различными органами (специально созданными учреждениями, бюро технической инвентаризации, Комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и др.) и в рамках различных правовых процедур. Поэтому под действовавшим порядком следовало понимать порядок регистрации, установленный на территории конкретного субъекта Федерации.

 Данный вывод также основан на практике ВАС РФ. Так, в Постановлении от 25 мая 1999 г. N 8332/98 Президиум ВАС РФ, рассматривая отношения, связанные с договором купли-продажи нежилого помещения, заключенным в 1996 г., отметил, что "в период заключения договора купли-продажи 23 января 1996 года порядок регистрации сделок, совершенных по результатам приватизации государственного имущества и органы, их регистрирующие, законодательством не были определены. Из материалов дела усматривается, что названный договор купли-продажи зарегистрирован Фондом имущества города Самары в государственном реестре, и на основании зарегистрированного договора Комитет по управлению имуществом города Самары выдал свидетельство о собственности на занимаемые нежилые помещения, в том числе и спорные. Такой порядок регистрации сделки купли-продажи недвижимого имущества, совершенной в процессе приватизации, не противоречил законодательству".

 В Постановлении от 23 апреля 1996 г. N 8057/95 Президиум ВАС РФ, рассматривая вопрос о принадлежности залогодателю предмета залога - нежилых помещений во вновь построенном доме, указал следующее. "В соответствии со ст. 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и иное вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее регистрации, возникает с момента такой регистрации. Процедура регистрации прав на недвижимость в городе Санкт-Петербурге введена распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 29 декабря 1994 г. N 1329-р и приказом председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 29 декабря 1994 г. N 87. Между тем какие-либо документы, подтверждающие право собственности ответчика на объекты залога, истцом не представлены" *(146).

 Другая проблема, связанная с понятием "действующего порядка", состояла в том, мог ли этот порядок изменяться с момента введения в действие ГК РФ до введения в действие Закона о регистрации, или он не мог претерпевать какие-либо изменения, так как именно этому порядку закон придал правовое значение. Придание нормам вводных законов смысла "консервации" существовавшего на момент их принятия положения с регистрацией, вряд ли отвечало как их действительному смыслу, так и потребностям гражданского оборота. Под действующим в данном случае следует понимать любой порядок, который действовал в период до принятия Закона о регистрации. При этом субъекты Федерации имели право (и должны были!) совершенствовать этот порядок, вносить в него изменения, направленные на формирование системы регистрации, отвечающей современным условиям.

 Правильность данного подхода подтвердил и Закон о регистрации, установивший, что "государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до вступлений в силу настоящего Федерального закона, является юридически действительной" (абз. 2 п. 1 ст. 6).

 В рамках проблемы правового регулирования регистрации прав на недвижимость следует рассмотреть также вопрос о ведомственном нормотворчестве. Законом о регистрации в ст. 10 за федеральным органом в области государственной регистрации закреплены полномочия, в соответствии с которыми он "координирует и контролирует деятельность органов по государственной регистрации; обеспечивает соблюдение органами по государственной регистрации Правил ведения Единого государственного реестра прав, а также создание и функционирование системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде; разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации". При этом Закон о регистрации не относит к компетенции этого органа издание нормативных актов. Положением о Министерстве юстиции РФ *(147) за ним также не закреплены функции нормотворчества. Согласно п. 46 указанного положения Минюст России "осуществляет функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а ст. 10 Закона о регистрации относит к компетенции этого органа только разработку и издание методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации. Таким образом, следует признать, что Минюст России и его территориальные подразделения, а также федеральный орган в области государственной регистрации и его подразделения в регистрационных округах не вправе издавать акты, регулирующие порядок государственной регистрации прав на недвижимость, издаваемые ими документы в данной сфере могут носить либо индивидуальный характер (приказ о назначении главного регистратора) или характер методических рекомендаций, не являющихся обязательным для регистрирующих органов.

 Идея такого подхода в целом понятна - нельзя позволять государственному органу самому определять порядок осуществления своих функций. Наличие нормативных документов, издаваемых регистрирующим органом, неизбежно поставит вопрос о соответствии этих документов актам федеральных органов и органов субъекта Федерации - вопрос, требующий в каждом случае судебного решения.

 Между тем реальность такова, что практически всеми органами регистрации принимаются те или иные акты (инструкции, приказы, положения), которые фактически дополняют федеральное законодательство. Даже в тех случаях, когда такие документы являются формально обязательными лишь для персонала учреждения, они фактически регулируют отношения между учреждением и заявителем. Представляется, что сложившаяся ситуация имеет помимо субъективных (желание установить свои, более удобные регистратору, а не заявителю правила работы) и объективные причины.

 Как уже отмечалось, правом издания нормативных актов в области регистрации прав на недвижимость обладают только федеральные органы и Правительство РФ, а также законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации. Однако документы федерального уровня не обладают (и не должны обладать) достаточной конкретностью для регламентации всего процесса регистрации прав, в то время как такая регламентация объективно необходима во избежание произвола со стороны регистраторов.

 В качестве подтверждения этого тезиса можно привести пример с регистрацией прав на вновь созданные объекты недвижимости. Единственной нормой федерального уровня по этому вопросу является п. 1 ст. 25 Закона о регистрации, в котором сказано: "Право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов подтверждающих факт его создания". Вряд ли при приеме и рассмотрении документов регистратор или иной работник учреждения сможет прямо руководствоваться такой нормой. Вполне очевидно, что как для заявителя, так и для учреждения должен быть сформирован перечень документов, необходимых для рассмотрения данного вопроса.

 Каков же выход из создавшейся ситуации? Возможно несколько вариантов:

 1. Утверждать детальные инструкции постановлением Правительства РФ.

 2. Предоставить Минюсту России право издания нормативных документов, более подробно регламентирующих деятельность Федеральной регистрационной службы.

 3. Предоставлять право издания этих актов Федеральной регистрационной службе и ее подразделениям.

 Наиболее предпочтительным является, по мнению автора, второй вариант. Детальная разработка вопросов регистрации в постановлениях Правительства РФ вряд ли соответствует уровню правительственных документов, перенесение же нормотворчества в данной области на местный уровень неизбежно приведет к нарушению заложенного в Законе о регистрации единства системы регистрации в целом по стране. Вместе с тем, наделение Минюста России функциями контроля за деятельностью органов по государственной регистрации, обеспечения соблюдения Правил ведения ЕГРП (ст. 10 Закона о регистрации) неизбежно требует наделения его правом издания обязательных для всех учреждений указаний, которые фактически будут носить нормативный характер. Поэтому мы считаем целесообразным внесение соответствующих изменений как в ст. 10 Закона о регистрации, так и в Положение о Минюсте России. Таким образом были бы созданы условия для устранения местного нормотворчества и для обеспечения единства порядка регистрации в пределах страны.

 Подводя итог анализа проблемы правового института государственной регистрации прав на недвижимость, можно сделать некоторые выводы.

 1. Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимость представляет собой совокупность норм различных отраслей права: гражданского, административного, гражданско-процессуального.

 2. В рамках комплексного института государственной регистрации прав на недвижимость ведущая роль принадлежит нормам гражданского права.

 3. В состав этого правового института входят как нормы федерального законодательства, так и нормы, принятые уполномоченными органами субъектов Федерации в той их части, в которой они не противоречат федеральным актам.

 4. К данному правовому институту следует относить правовые нормы, принятые органами различного уровня, действовавшие в период до принятия Закона о регистрации и изданных на его основании подзаконных актов.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 |