Имя материала: Жилищное право

Автор: Г.Ф. Шешко

Ii. источники жилищного права

 

1. Система жилищного законодательства

 

1.1. Основу жилищного права образует система жилищного законодательства: федеральные законы и иные принятые в соот- ветствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные акты субъектов РФ; акты Президента РФ, Прави- тельства РФ, министерств и других федеральных органов испол- нительной власти. Перечисленные акты являются источниками жилищного законодательства.

Как уже отмечалось, Конституция РФ является правовой ос- новой развития жилищного законодательства. Она имеет высшую юридическую силу; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, должны соответствовать Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъ- ектов. Данное положение основано на ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Систему жилищного законодательства образуют федеральные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти также являются источниками жилищного законодательства.

1.2. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются  федеральные законы  и  принимаемые в  соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76 Конституции РФ). Вне пределов ведения РФ и совместно- го ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Действующее законодательство позволяет органам власти субъектов РФ до принятия соответствующих федеральных зако- нов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, осуществлять собственное правовое регулирование. При приня- тии соответствующего федерального закона законы субъектов РФ приводятся в соответствие с федеральным законом.

Следует отметить, что разграничение полномочий не означает

«разделение» предметов регулирования Российской Федерацией

 

и субъектами РФ. Единые общие подходы и единообразие требо- ваний к содержанию и использованию жилищных фондов вызы- вает необходимость общего регулирования ряда вопросов. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат рег- ламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегули- рованы Российской Федерацией, а  также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.

Так, ЖК определяет основания признания граждан нуждаю- щимися в жилых помещениях, порядок принятия на учет в каче- стве нуждающихся (ст. 51, 52, п. 3 ст. 12). Что касается порядка ведения такого учета, то согласно ст. 52 ЖК таковой подлежит установлению законом субъекта РФ (ч. 7). Кодексом отнесены к ведению субъектов РФ, в частности, вопросы установления по- рядка определения общей площади предоставляемого жилья (ч. 9 ст. 57), установление размеров региональных стандартов норма- тивной площади жилого помещения для расчета субсидий и проч. (ч. 1 ст. 159).

1.3. Согласно ч. 2 ст. 5 ЖК жилищное законодательство со- стоит из Жилищного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов, изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК).

Как следует из положений данной статьи, наибольшую юри- дическую силу в регламентации жилищных отношений имеет Жилищный кодекс. В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в иных актах, положениям ЖК применяются положения Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК).

В связи с вопросом о приоритете норм ЖК обратим внимание на следующее.

Жилищное законодательство содержит нормы разных отрас- лей, и прежде всего гражданского законодательства (наличие договорных отношений, вопросы права собственности на общее имущество многоквартирного дома, распоряжения этой собст- венностью, организация и деятельность жилищных кооперативов, ТСЖ и проч.).

 

Обратимся к ст. 3 ГК. Согласно этой статье нормы гражданско- го права, содержащиеся в других законах, следовательно, и в ЖК, должны соответствовать Гражданскому кодексу. Таким образом, в случае несоответствия между нормами ЖК и ГК предпочтение должно быть отдано ГК.

Такое несоответствие прослеживается, в частности, в вопросах конкурсного отбора управляющей организации (ст. 161 ЖК). Ре- шение о проведении такого конкурса принимает орган местного самоуправления, независимо от того, имеет ли он собственность в многоквартирном доме (ч. 4). Вместе с тем по правилам проведе- ния открытого конкурса его организатором может быть собствен- ник имущества или обладатель имущественных прав либо специа- лизированная организация по договору с собственником или обла- дателем имущественного права (ст. 447 ГК). И далее, ч. 5 ст. 161

ЖК обязывает собственников жилых помещений в доме заключить договор управления, тогда как ими не была выражена воля на про- ведение конкурса по отбору управляющей организации.

1.4. Федеральные законы, законы субъектов РФ, иные норма- тивные правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ принимаются соответствующими органами в пределах их полномочий.

Постановления Правительства РФ могут издаваться на осно- вании и во исполнение ЖК, других федеральных законов, указов Президента РФ. Кодекс содержит большой «перечень» вопросов, подлежащих решению Правительством РФ. В частности, утвер- ждение Типового договора социального найма (ст. 63), установ- ление  порядка  отнесения  помещения  к  специализированному (ст. 92),  утверждение типовых  договоров найма  специализиро- ванных жилых помещений (ст. 100), определение порядка изме- нения размера платы за содержание и ремонт жилья (ст. 156) и порядка  изменения  размера  платы  за  коммунальные  услуги (ст. 157), определение порядка предоставления субсидий на опла- ту жилья и коммунальных услуг (ст. 159).

Органы государственной власти субъектов РФ могут прини- мать законы и иные нормативные правовые акты на основании Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов (ч. 6 ст. 5 ЖК).

 

Акты жилищного законодательства с точки зрения их юриди- ческой силы находятся в определенной «подчиненности». Каж- дый последующий акт, определяемый в ст. 5 (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и т.д. — ч. 3-7), должен соответствовать предыдущим. Так, указы Президента РФ не должны противоречить Кодексу, другим федеральным законам (ч. 3); постановления Правительства РФ принимаются во испол- нение Кодекса, других федеральных законов, нормативных ука- зов Президента РФ (ч. 4) и т.д.

1.5. Органы местного самоуправления могут принимать акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пре- делах своих полномочий в соответствии с ЖК, другими феде- ральными  законами,  иными  нормативными правовыми  актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъек- тов РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом как РФ, так и субъекта РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (см., например, ч. 4 ст. 49 ЖК). Согласно ЖК органы местного самоуправления устанавливают норму предоставления жилья, учетную норму (ст. 50), определяют размер платы за наем жилого помещения, его содержание и ремонт (ст. 156) и т.д.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправле-

ния обозначены в ст. 5 в составе жилищного законодательства.

Такая позиция представляется сомнительной. Обратимся к ст. 72

Конституции РФ, согласно которой жилищное законодательст- во  отнесено к  совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следовательно, систему жилищного законодательства образуют: федеральные жилищные законы и иные принятые в соответ- ствии с ними нормативные правовые акты (федеральное жилищ-

ное законодательство);

законы  и  иные  нормативные правовые акты  субъектов РФ

(жилищное законодательство субъектов РФ).

1.6. Следует также упомянуть акты судов РФ, подлежащие обязательному применению и, главным образом, способствующие

 

защите прав и законных интересов граждан. Это, в частности,

постановления Конституционного Суда РФ:

от 05.02.93 № 2-П, которым отмечено, что договор найма жи- лого помещения при отсутствии согласия нанимателя может быть расторгнут только судом;

от 23.06.95 № 8-П, установившее, что временное отсутствие гражданина само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением;

от 03.11.98 № 25-П, которым снято ограничение на привати-

зацию комнат в коммунальной квартире1 .

Позиции  данных  постановлений  реализованы  в  ЖК.  Так, ст. 71 ЖК устанавливает, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из членов его семьи не влечет изменения их прав и обязанностей по договору. Если ЖК РСФСР предусматривал возможность высе- ления в административном порядке, то согласно ЖК выселение из жилого помещения возможно только по решению суда (ст. 84).

Заслуживает внимания и ряд постановлений Пленума Верхов- ного Суда РФ, в частности: о применении судами Конституции РФ  (от  31.10.95 №  8);  Постановление Пленума ВС  СССР от

03.04.87 № 2.

Так, упомянутое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Кон- ституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»2 предусматривает, что при рассмотрении дел, связанных с призна- нием права пользования жилым помещением, необходимо учиты- вать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии регистрации (ранее прописки), являются лишь одним из доказа- тельств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого  помещения, членами  его  семьи  соглашение о  вселении лица в занимаемое ими помещение и на каких условиях (п. 13).

1.7. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат офи- циальному опубликованию. Неопубликованные законы не при- меняются. Более того, любые нормативные правовые акты, затра- гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,

 

1  Судебная практика по жилищным спорам // В сб. постановлений, ре-

шений и определений федеральных судов. М., 2001. С. 58, 72, 97.

2 БВС РФ. 1996. № 1.

 

не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пленум Верховного Суда РФ от 31.10.95 установил, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных норма- тивных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности чело- века и гражданина (п. 6).

1.8. Федеральные жилищные законы действуют на всей тер- ритории России, если сфера действия закона прямо не ограниче- на. Так, согласно ст. 57 ЖК по договору социального найма жи- лое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).

Действие закона может быть распространено на определенные категории граждан (например, положения раздела IV «Специали- зированный жилищный фонд» ЖК определяют порядок предос- тавления и пользования жилыми помещениями, предназначен- ными для определенных категорий граждан).

1.9. Акты жилищного законодательства по общему правилу вступают в силу со дня их опубликования, если не указан иной срок (Федеральный закон от 14.06.94 № 5-ФЗ «О порядке опубли- кования и вступления в силу федеральных конституционных зако- нов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1 ; Указ Президента РФ от 23.05.96 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»2 ). Так, Зако- ном о введении в действие Жилищного кодекса РФ для ЖК уста- новлен срок введения в действие с 1 марта 2005 г. Это обеспечива- ло соответствующим государственным органам (и не только им) возможность принятия необходимых мер к его применению.

1.10. Жилищный кодекс  устанавливает правила применения жилищного законодательства в случаях пробелов в законодатель- стве. Такие пробелы восполняются путем применения:

закона, регулирующего сходные отношения (аналогия закона);

общих начал и смысла жилищного законодательства (анало-

гия права).

 

1 СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

2 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

 

Для применения аналогии закона необходимо наличие преду- смотренных ст. 7 ЖК условий: жилищные отношения не урегу- лированы жилищным законодательством или соглашением уча- стников этих отношений; отсутствие норм законодательства, прямо регулирующих такие отношения; наличие схожего законо- дательства, а также его непротиворечие существу соответствую- щих отношений.

Применяя аналогию закона, необходимо найти самую близ- кую по основным признакам норму из всех имеющихся в законо- дательстве.

При отсутствии норм жилищного законодательства, которые можно применить по аналогии закона, права и обязанности участ- ников отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства — аналогия права и требований доб- росовестности, гуманности, разумности и справедливости.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 |