Имя материала: Гражданское право

Автор: Садиков О.Н

Глава 8. государство как субъект гражданского права

§ 1. Особенности государства как субъекта права

 

Будучи носителем власти и воздействуя посредством законода- тельных запретов и дозволений на рыночные отношения, государст- во одновременно является субъектом гражданского права, наделен- ным особыми правовыми чертами1, и выступает участником разно- образных рыночных операций. Стремление освободить российское государство от хозяйственной деятельности, выраженное в эконо- мических программах последних лет и заявлениях правительствен- ных деятелей, ответственных за развитие экономики, может ограни- чить сферы и интенсивность участия государства в имущественном обороте, но не изменит его общего правового статуса как особого субъекта гражданского права. Это необходимо как для отечествен- ных рыночных отношений, так и для международных экономиче- ских связей, в которых современные государства активно участвуют и являются гарантом их развития.

ГК определяет основы гражданско-правового статуса государст- ва в гл. 5. Нормы по этому вопросу содержатся и в других главах ГК, а также в ряде федеральных законов, прежде всего, в Бюджет- ном  кодексе,  определяющем порядок распоряжения финансовыми ресурсами государства.

Россия — федеративное государство, и ГК признает субъекта- ми гражданского права наряду с Российской Федерацией ее субъ- екты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и округа), а также муниципальные образова- ния (городские и сельские поселения). В совокупности их принято именовать в литературе обобщенным термином «государственные образования».

Конституционно-правовой статус отдельных государственных образований имеет принципиальные различия. Российская Федера- ция является суверенным, международно признанным государством, в то время как ее субъекты и муниципальные образования не обла- дают суверенитетом, входят в ее состав, в силу собственных законов могут иметь различный объем полномочий и систему органов. Од- нако с точки зрения гражданского законодательства как субъекты

 

1 В прошлом государство рассматривалось в некоторых национальных право- вых системах как вид юридического лица, однако ныне такая трактовка государст- ва признается неправильной.

Глава 8           141

 

гражданского права они в принципе равны: ГК устанавливает в гл. 5 для всех государственных образований общие правила выступления в имущественном обороте1.

Согласно ст. 124 ГК государственные образования выступают в отношениях,  регулируемых  гражданским  законодательством, на равных началах с иными участниками таких отношений — гражда- нами и юридическими лицами. При этом к ним применяются нор- мы гражданского законодательства, относящиеся к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Эти важные формулировки ГК означают, что государственные образования являются собственниками, могут совершать граждан- ско-правовые сделки всех видов, быть носителями иных граждан- ских прав и несут ответственность по своим обязательствам, а также могут защищать свои права согласно нормам гражданского законо- дательства. Специфика государственных образований проявляется прежде всего в особом порядке их возникновения и прекращения2, а также в структуре органов, представляющих их в имущественных отношениях. Кроме того, государственные образования не могут быть носителями ряда гражданских прав, субъектами которых явля- ются, в силу своих физиологических свойств, граждане.

Для выступления в имущественном обороте государство в соот- ветствии с основными началами гражданского права должно обла- дать правоспособностью, т.е. способностью быть носителем граж- данских прав и обязанностей. ГК прямо не говорит о наличии у го- сударства этого качества, однако из смысла и назначения его норм, прежде всего ст. 125, следует, что государство правоспособностью обладает. Выяснения требует, однако, вопрос об объеме такой пра- воспособности. В литературе она оценивается по-разному: как об- щая, специальная, целевая3. Большого практического значения этот спор не имеет, ибо очевидно, что государственные образования должны обладать гражданской правоспособностью во всех сферах имущественного оборота, представляющих для них интерес, кроме тех, которые связаны с физиологическими качествами граждан (фи- зических лиц).

 

1 Различия появляются в международном имущественном обороте, поскольку только государство обладает суверенитетом и иммунитетом.

2  Это происходит в рамках государственного, а не гражданского права, и ры-

ночный институт банкротства в данном случае неприменим.

3 См. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.

6-е изд. М., 2002. С. 225, 226.

142

Глава 8

 

Будучи субъектом гражданского права и носителем права собст-

венности, государственные образования могут использовать все предоставляемые гражданским законодательством способы возник- новения и защиты гражданских прав (см. § 3 гл. 2 Учебника). Этот правовой аспект выражен в некоторых нормах ГК недостаточно четко. Так, в ст. 153 ГК сделками названы только действия граждан и юридических лиц, а в п. 1 ст. 1064 ГК говорится о возмещении вреда, причиненного имуществу гражданина и юридического лица, и не называются государственные образования. Пробел восполняет ст. 124 ГК, согласно которой к государству применимы нормы, от- носящиеся к юридическим лицам.

Свою правоспособность государственные образования реализу- ют не как таковые, а через свои органы, круг которых определен в Конституции РФ, федеральных законах, а также в законах субъектов РФ. От имени Российской Федерации в гражданско-правовых от- ношениях практически выступают преимущественно Правительство РФ, Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Круг органов других государственных образований, представ- ляющих их в гражданско-правовых отношениях, определен в зако- нах субъектов РФ, а также в Законе об общих принципах органи- зации   местного   самоуправления.  Согласно  Закону  г.  Москвы

1995 г. от имени г. Москвы выступает Мэр города, который свои- ми действиями приобретает и осуществляет имущественные и лич- ные неимущественные права и обязанности (ст. 52). Органы мест- ного самоуправления и их компетенция определены в гл. 6 Закона г. Москвы.

Государство может выступать в имущественном обороте также с использованием института представительства, что прямо допуска- ется п. 3 ст. 125 ГК; это значит, что в предусмотренных законода- тельством случаях от имени государственных образований могут по специальному поручению выступать государственные органы, юри- дические лица и граждане. Осуществление некоторых гражданско- правовых операций государство возлагает на специализированные организации, прежде всего банки. Такие представители получили наименование агентов государства1.

Реализация полномочий Российской Федерации как собственни-

ка в отношении находящихся в федеральной собственности акций

 

1  В законах Российской Федерации о годовых бюджетах обычно называются финансовые учреждения, наделяемые статусом агентов государства.

Глава 8           143

 

в открытых акционерных обществах, в том числе «золотой акции», осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным по- становлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г.1. Согласно Положению права акционера от имени Российской Федерации осу- ществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое выдает необходимые письменные директивы своим представителям в органах названных АО. В этих случаях так- же используется гражданско-правовой институт представительства.

В ряде статей ГК в качестве представляющего государственные образования органа называется казна (ст. 214, 215, 1069-1071), при- чем определение ее правового статуса не дается. Согласно дейст- вующему ныне законодательству Федеральное казначейство нахо- дится в ведении Министерства финансов РФ и является органом, обеспечивающим исполнение государственного бюджета и его кас- совое обслуживание2. Таким образом, казна имеет специальные ста- тус и задачи; поэтому в гражданско-правовых отношениях с третьи- ми лицами от имени государства должны выступать Министерство финансов РФ и его нижестоящие органы, как это и имеет место на практике.

 

§ 2. Формы  участия  государства в имущественном обороте

 

Государственные образования участвуют в имущественном обо- роте в различных качествах: как собственник, как сторона в разного рода сделках, как наследник или получатель выморочного имущест- ва3. Государство может быть также носителем прав интеллектуаль- ной собственности (авторских и патентных), когда это специально предусматривается законодательством4.

В  литературе выделяется опосредованное участие государства в отношениях гражданского права с использованием созданных им государственных юридических лиц, когда «через этих юридических лиц  косвенно, опосредованно в  гражданском обороте участвует

 

1 СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5073.

2 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. «О Федеральном каз-

начействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

3 Выморочным называется имущество, не переданное по наследству в силу отсутствия наследников либо отказа их от наследства (непринятия наследства).

4 Особенности  использования  государственными  образованиями  авторских и патентных прав рассматриваются в главах об интеллектуальной собственности тома II Учебника.

144

Глава 8

 

и государство»1. Однако в условиях рынка коммерческие юридиче- ские лица всех видов, в том числе и с государственным участием, действуют от своего имени, в собственных интересах, на свой риск и наделены хозяйственной самостоятельностью. Конструкция косвен- ного участия государства в гражданском обороте, не решая каких- либо практических вопросов, может вести к необоснованному воз- ложению последствий ошибок государственных предприятий и уч- реждений на государство, что было бы неправильно.

1. Государство  как  собственник. Принадлежащие ему права собственности государство реализует прежде всего в рамках своих властных полномочий, принимая законодательные и администра- тивные акты, влекущие гражданско-правовые последствия. Эти акты определяют принадлежность собственности самой Российской Фе- дерации, ее субъектам и муниципалитетам, устанавливают порядок приватизации государственного имущества2, учреждают государст- венные унитарные предприятия и учреждения, на которые возлага- ется дальнейшее использование государственного имущества. От имени государства совершаются разовые акты распоряжения собст- венностью, в частности оказывается финансовая помощь при экс- тремальных ситуациях в отдельных регионах страны.

Государство через свои органы ведет учет государственной соб- ственности, а также включает в ее состав новое имущество, которое становится государственной собственностью в силу предусмотрен- ных в законодательстве (ст. 235 ГК) оснований: реквизиция, конфи- скация, изъятие недвижимого имущества, клады, бесхозное имуще- ство и др.

Названные правомочия, которые юридически надо считать формами распоряжения собственностью, осуществляют Правитель- ство РФ, Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Это Агентство является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функ- циями в  области приватизации и  полномочиями собственника, в том числе правами акционера в сфере управления имуществом Рос- сийской Федерации3. Государственной собственностью субъектов

 

1 См. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.

6-е изд. М., 2002. С. 225.

2 Порядок  приватизации  государственной  собственности  рассматривается в § 4 гл. 16 Учебника.

3 См. постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом», которым утверждено По- ложение об этом Агентстве // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4897.

Глава 8           145

 

РФ распоряжаются их исполнительные органы, прежде всего прави-

тельства и губернаторы.

Правомочия владения и пользования своей собственностью го- сударственные образования практически осуществляют, прибегая к институту юридического лица. В этих целях создаются государст- венные учреждения с различными задачами и унитарные предпри- ятия, которые наделяются необходимым им государственным иму- ществом для его использования на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Более подробно правовые вопро- сы осуществления государством принадлежащих ему правомочий собственности рассматриваются в гл. 15 и 16 Учебника.

2. Государство  как  субъект гражданско-правовых сделок. Выс- тупление государственных образований в качестве стороны граждан- ско-правовой сделки лишает их властных атрибутов и полностью пе- реносит в сферу гражданского права, где стороны сделки равноправны и несут имущественную ответственность по своим обязательствам.

Круг совершаемых государством сделок обширен. Это прежде всего государственные контракты на поставку товаров и выполне- ние работ для государственных нужд, когда в качестве заказчика выступает государственный орган, действующий от имени Россий- ской Федерации или ее субъекта. Порядок заключения и исполнения таких договоров определен в ГК (§ 4 гл. 30 и § 5 гл. 37) и более пол- но — в законах о выполнении таких закупок и работ.

Другой распространенной категорией сделок являются кредитные сделки с участием государства, которое может быть кредитором (кре- дитующей стороной) или же, напротив, — должником (заемщиком). Нормы о кредитных операциях государства имеются в ряде законов Российской Федерации и постановлений Правительства РФ. Бюджет- ный кодекс и годовые законы о бюджете Российской Федерации уста- навливают пределы, в рамках которых допускается совершение таких сделок. Порядок предоставления крупных государственных кредитов обычно определяется специальными постановлениями Правительства РФ, возлагающими их реализацию на Министерство финансов Россий- ской Федерации.

В качестве заемщика государство выступает при выпуске госу- дарственных займов, облигаций и иных ценных бумаг. Изданы Ге- неральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов1, которые устанавливают, что эмитентом займов от имени

 

1  Утверждены постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. // СЗ РФ.

1995. № 21. Ст. 1967.

146

Глава 8

 

Российской Федерации выступает Министерство финансов Россий- ской Федерации, а генеральным агентом по их обслуживанию — Цен- тральный банк РФ. Займы могут объявляться также субъектами РФ.

Эмиссия и обращение государственных и муниципальных цен-

ных бумаг определяются одноименным Федеральным законом от

29 июля 1998 г.1, который допускает их выпуск как в отечественной, так и в иностранной валюте, и четко оговаривает, что они выпус- каются от имени Российской Федерации, ее субъекта или муници- пального образования. Для обеспечения надежности таких ценных бумаг могут использоваться институты страхования, а также га- рантии.

От имени государственных образований заключаются соглаше- ния о разделе продукции, которые дают субъектам предпринима- тельской деятельности право на возмездной основе и на определен- ный срок эксплуатировать крупные и перспективные месторождения нефти и газа. Ввиду общегосударственной значимости таких согла- шений они являются предметом специального закона — Закона о соглашениях  о  разделе  продукции.   Особенность таких сделок состоит в том, что стороной в них является Российская Федерация, от имени которой выступают Правительство РФ и орган исполни- тельной власти субъекта РФ, на территории которого расположено предоставляемое для эксплуатации месторождение. Российская Фе- дерация, ее субъекты и муниципалитеты являются стороной при предоставлении концессий (ст. 5 Федерального закона от 21 июля

2005 г. «О концессионных соглашениях»2).

При совершении крупных по суммам и значению гражданско- правовых сделок, в частности кредитов, государство может высту- пать в качестве гаранта (поручителя) по обязательствам других субъектов гражданского права, о чем говорится в п. 6 ст. 126 ГК. За последние годы практика выдачи таких гарантий (поручительств) от имени Российской Федерации и ее субъектов стала весьма распро- страненной, они предоставляются для обеспечения разного рода обязательств, прежде всего при долгосрочном кредитовании на зна- чительные суммы3.

3. Государство  как  наследник. Наследником государство мо- жет быть по завещанию, а при отсутствии наследников принимает имущество умершего как выморочное. В первом случае действуют

 

1 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

2 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.

3 О государственных гарантиях см. § 8 гл. 24 Учебника.

Глава 8           147

 

общие правила гражданского законодательства о наследовании по завещанию, и статус государства не имеет правовых особенностей. Во втором — действуют специальные правила ст. 1151 ГК о насле- довании выморочного имущества и дополняющие их акты, которые определяют порядок учета и использования такого имущества.

 

§ 3. Гражданско-правовая ответственность государства

 

Выступая субъектом имущественных отношений, регулируе- мых гражданским правом, государство должно нести ответствен- ность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего испол- нения. Законодательство РФ такую ответственность государства предусматривает, устанавливая в ст. 126 ГК два следующих ее на- чала.

Во-первых, Российская Федерация, ее субъекты и муниципаль- ные образования отвечают только по своим обязательствам и не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кро- ме предусмотренных законом случаев (об этом далее). Данное пра- вило не распространяется на случаи выдачи государственными обра- зованиями гарантий (поручительств) по обязательствам других лиц.

Во-вторых, Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хо- зяйственного ведения или оперативного управления, а также иму- щества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Это, согласно действующему зако- нодательству, природные заповедники (п. 4 ст. 27 Земельного  ко- декса), лесной фонд (ст. 19 Лесного кодекса),  памятники культуры и некоторые другие виды имущества.

Наряду с названными началами ответственности государствен- ных образований в ГК и других законах определены конкретные случаи их ответственности. Они учитывают особенности договор- ной и внедоговорной ответственности, а также ответственности за незаконные административно-правовые акты, изданные государст- венными органами всех уровней.

В ряде статей ГК предусмотрена субсидиарная ответственность государственных образований по обязательствам созданных ими юридических лиц. Такая ответственность наступает по обязательст- вам  казенного  предприятия  при  недостаточности  его  имущества

148

Глава 8

 

(п. 5 ст. 115), а также по обязательствам учреждения при недоста- точности находящихся в его распоряжении денежных средств (п. 2 ст. 120). Аналогичную ответственность несет государство в случае банкротства унитарных предприятий (п. 3 ст. 56).

Ответственность государства наступает в случаях принятия им на себя гарантий (поручительств) по обязательствам других субъек- тов гражданского права (п. 6 ст. 126 ГК). Порядок предоставления таких гарантий определяется Бюджетным кодексом  и специальны- ми постановлениями Правительства РФ. Они указывают основания и пределы ответственности по выданной гарантии, которые могут быть и менее суммы обеспечиваемого гарантией денежного обяза- тельства (см. § 8 гл. 24 Учебника).

Принципиальное значение имеет ст. 16 ГК, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в ре- зультате незаконных действий (бездействия) государственных орга- нов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россий- ской Федерацией, соответствующим субъектом или муниципальным образованием (подробно см. § 3 гл. 3 Учебника).

Особая норма установлена в ст. 1070 ГК в отношении ответст- венности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Вред, причиненный такими действиями, возмещается независимо от вины должностных лиц, однако, если он причинен при осуществлении правосудия, то вина судьи должна быть установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

В тех случаях, когда к государству переходит имущество в по- рядке наследования (по завещанию или как выморочное), оно в пре- делах стоимости перешедшего к нему имущества отвечает по долгам наследодателя согласно общим правилам наследственного права (ст. 1175, п. 3 ст. 1151 ГК).

Говоря о гражданско-правовой ответственности государства за причиненные убытки, необходимо иметь в виду, что она наступает при наличии общих оснований ответственности, установленных ГК. Это означает, что размер убытков и наличие причинной связи с дей- ствиями государства (его органов) должны быть доказаны заявите- лем требования, а государство в лице представляющего его органа

Глава 8           149

 

может ссылаться на отсутствие вины, если законом не предусмотре-

на его безвиновная ответственность (ст. 401 и 1070 ГК).

Многие нормы действующего законодательства гласят, что при ответственности государства таковую несет его казна, которая в настоящее время, как было отмечено выше, выполняет особые зада- чи. Согласно разъяснениям ВС РФ и ВАС РФ в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездей- ствия) государственных органов или их должностных лиц, ответчи- ком по такому требованию признается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа (п. 12 Постанов- ления  Пленумов  ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8). Это разъяснение имеет значение и для других установленных законом случаев ответственности государства.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 |