Имя материала: Гражданское право

Автор: Садиков О.Н

Глава 16. публичная собственность

 

§ 1. Право государственной и муниципальной собственности

 

1. Общие положения.  В условиях рынка государственная и му- ниципальная собственность сохраняет достаточно важное значение. Особенно это касается государственного сектора экономики, в кото- ром до сих пор остаются наиболее крупные компании (ОАО «Газ- пром»,  РАО  «ЕЭС»,  ОАО  «РЖД»  и  т.д.),  играющие важнейшую роль в создании национального богатства.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъ- екты и муниципальные образования выступают в отношениях, регу- лируемых  гражданским  законодательством,  на   равных  началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридиче- скими лицами. Это означает, что по общему правилу все положения о праве собственности, содержащиеся в разделе II ГК («Право соб- ственности и другие вещные права»), в равной степени касаются граждан,  юридических  лиц,  а  также  субъектов  государственной и муниципальной собственности.

В то же время в п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к публично- правовым образованиям должны применяться нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Имущество публично-правовых образований принадле- жит  не  народу,  проживающему на  соответствующей территории, а самому государству (муниципальному образованию) как субъекту гражданского права.

Главной особенностью государственной и муниципальной соб- ственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению  публично-правовых  задач  и   функций  государства и муниципальных  образований.  Наиболее  наглядно  это  показано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции»1  (ст. 2611) и в Законе  об общих принципах организации ме- стного  самоуправления (ст. 50). В соответствии с этими законами в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществ- ления их публичных полномочий.

 

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

276

Глава 16

 

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых

образований полномочий устанавливать для себя и иных собствен- ников общеобязательные  правила поведения в виде издания норма- тивных правовых актов различного уровня. У государства это пол- номочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Россий- ская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего веде- ния и муниципальные образования также вправе издавать норматив- ные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собствен- ностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.

Другим отличием является наличие специальных оснований воз- никновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК), конфискация (ст. 243 ГК), приватизация (ст. 217 ГК), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК).

В собственности публично-правовых образований может нахо- диться более широкий круг объектов,  чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собствен- ности, определяются законом. Например, федеральной государствен- ной собственностью являются лесной фонд и расположенные на зем- лях обороны леса (ст. 19 Лесного  кодекса).  Участки лесного фонда могут предоставляться гражданам и юридическим лицам лишь в поль- зование (ст. 22 Лесного кодекса).  Исключительно в федеральной собственности находятся водные объекты (ст. 34 Водного кодекса). Муниципальная и частная собственность допускается только на обо- собленные водные объекты. В государственной собственности Рос- сийской Федерации или ее субъектов находится животный мир (ст. 4

Федерального закона  от  24  апреля  1995  г.  «О  животном мире»1).

 

1 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

Глава 16         277

 

В муниципальной или частной собственности могут находиться толь- ко изъятые в установленном порядке из естественной среды обитания объекты животного мира. В государственной собственности находят- ся недра (ст. 12 Закона  о недрах). В Российской Федерации также закреплено приоритетное значение государственной собственности в отношении земли и других природных ресурсов. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в соб- ственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образо- ваний, являются государственной собственностью.

2. Субъекты права  государственной и муниципальной собст- венности.  Субъектами государственной собственности являются го- сударство (Российская Федерация в целом), а также государственные образования — субъекты РФ, к которым относятся республики, края, области, автономные округа, автономная область, а также города фе- дерального значения. Все они перечислены в ст. 65 Конституции РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта регулируются специальным федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1).

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские терри- тории городов федерального значения2). Все муниципальные обра- зования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований3.

Основы разграничения полномочий указанных субъектов в сфере управления принадлежащей им собственностью установлены в Кон- ституции РФ. В частности, федеральная государственная собствен- ность и управление ею находятся в исключительном ведении Россий- ской Федерации (п. «д» ст. 71 Конституции РФ). В совместном веде- нии Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государст- венной  собственности  (пп.  «в»  и  «г»  ст.  72  Конституции  РФ).

 

1 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.

2  Пункт 1 ст. 215 ГК; ст. 10 Закона об общих принципах организации мест-

ного самоуправления.

3 См. постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 24. Ст. 2370.

278

Глава 16

 

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по пред- метам совместного ведения ее субъекты обладают всей полнотой го- сударственной власти; в частности, в их ведении — государственная собственность субъектов РФ и управление ею (ст. 73 Конституции РФ). Муниципальная собственность, а также владение, пользование и распоряжение ею находятся в ведении муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ).

§ 2. Разграничение объектов права  государственной и муниципальной собственности

В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъек- тов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

До принятия специального закона объекты государственной и муниципальной собственности разграничиваются в порядке, вве- денном Постановлением Верховного  Совета  РФ  от  27 декабря

1991 г., а также распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

№ 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъект- ного состава федеральной, государственной и муниципальной соб- ственности и порядке оформления прав собственности»1. В прило- жениях № 1, 2 и 3 к указанному постановлению Верховного Совета РФ перечисляются виды объектов, которые могут находиться только в федеральной собственности (Приложение 1), только в муници- пальной собственности (Приложение 3), а также те объекты, кото- рые могут передаваться из федеральной собственности в собствен- ность субъектов РФ (Приложение 2).

Передача объектов из федеральной государственной собственно- сти в собственность субъектов РФ первоначально осуществлялась на основании указанных выше нормативных актов в безвозмездном порядке и без оформления каких-либо договоров. Впоследствии сложилась практика возмездной передачи, так как в соответствую- щих актах Правительства РФ предписывалось уменьшать размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Феде- рации,  на  сумму  рыночной  стоимости  передаваемых  объектов2.

 

1 Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 697.

2 См.: постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О пе- редаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6237; постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 784 «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собствен- ность субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4243.

Глава 16         279

 

Что касается объектов муниципальной собственности, то включение их в состав последней согласно Приложению 3 к Постановлению Верховного  Совета  РФ от 27 декабря  1991 г. влекло возникнове- ние права муниципальной собственности на них в силу закона (п. 5

Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных  и  муниципальных  предприятий  —  приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. № 151).

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, раз- граничивающими предметы ведения и полномочия органов государ- ственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муници- пальных образований. В частности, перераспределение государствен- ного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обя- зательном порядке и безвозмездно.

Как  указывалось  выше,  Российской  Федерации,  ее  субъектам и муниципальным  образованиям  может  принадлежать  только  то имущество, которое необходимо им для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законо- дательством. Перечни соответствующего имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных обра- зований, содержатся в ст. 2611 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации» и в ст. 50 Закона  об общих принципах организа- ции местного самоуправления. Перечни имущества, необходимого для осуществления полномочий субъектов РФ, устанавливаются в развитие норм федерального закона также законами этих субъектов.

Порядок передачи соответствующего имущества при его пере-

распределении установлен в п. 11 ст. 154 Федерального закона от

22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2.

Передача федерального имущества в  собственность субъектов РФ и наоборот осуществляется на основании решений Правительст- ва РФ. Передача имущества субъектов РФ в муниципальную собст- венность  и  наоборот —  на  основании  решений  исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Передача федерального имущества в муниципальную собствен-

ность осуществляется на основании решений Правительства РФ.

 

1 Вестник ВАС РФ. 1997. № 8.

2 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

280

Глава 16

 

Указанными  решениями  утверждаются  перечни  передаваемого

имущества, включающие государственные или муниципальные уни- тарные предприятия, государственные или муниципальные учрежде- ния, которые подлежат передаче, а также иное имущество. Данные решения содержат указание о моменте возникновения права собст- венности и являются основанием возникновения такого права у субъ- ектов, получающих соответствующее имущество. При этом в Законе (п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) установлено, что к соответствующим отношениям по безвозмездной передаче имущества нормы ГК и Закона  о государственной регист- рации  прав  на  недвижимость, определяющие момент возникнове- ния права собственности на имущество, применяются в части, не про- тиворечащей указанному специальному Закону. Поэтому право собст- венности на соответствующие объекты будет возникать с момента, устанавливаемого решением Правительства РФ или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о передаче имущества. Имущество передается по передаточным актам, подписываемым го- сударственными и муниципальными органами, уполномоченными на передачу (принятие) имущества.

В этой связи ранее действующие нормативные акты о разграни- чении государственной и муниципальной собственности подлежат применению лишь в части, не противоречащей указанным законам о перераспределении государственного и муниципального имущест- ва в соответствии с распределением публичных функций.

Кроме того, сохраняют свое значение ряд федеральных законов, где указываются объекты, которые должны или могут находиться только в федеральной государственной собственности и (или) в собст- венности субъектов РФ (например, Закон  о недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природ- ных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку- рортах»1, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе- мых природных территориях»2).

Объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, учитываются в соответ- ствующем реестре собственности Российской Федерации, ее субъек- тов и муниципальных образований (см., например, Закон Московской

 

1 СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

2 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

Глава 16         281

 

области от 21 июня 1999 г. «Об организации учета и ведения реестра собственности Московской области»1).

Что касается государственной собственности на землю, то в настоя- щее время действует Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разгра- ничении государственной собственности на землю»2, который уста- навливает порядок ее разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.

В соответствии с этим Законом право собственности на земель- ные участки у Российской Федерации, ее субъектов и муниципаль- ных образований возникает с момента государственной регистрации этого права в соответствии с законодательством РФ (имеется в виду законодательство о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Основанием государственной регистрации являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участ- ков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъек- тов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с таким разграничением.

 

§ 3. Осуществление полномочий публичного собственника

 

Публично-правовые образования выступают в гражданском обо- роте через свои органы, которые действуют в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В слу- чаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указа- ми Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, норма- тивными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государст- венные органы, органы местного самоуправления, а также юридиче- ские лица и граждане (ст. 125 ГК).

Все  государственное  и  муниципальное  имущество  разделено на две основные группы:

а) имущество, закрепленное за государственными (муниципаль- ными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

б) средства соответствующего бюджета и иное имущество, не за-

крепленное за государственными (муниципальными) предприятиями

 

1 Вестник Московской областной Думы. 1999. № 8.

2 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

282

Глава 16

 

и учреждениями, составляющие государственную казну Российской Федерации, государственную казну субъекта РФ, муниципальную казну муниципального образования (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК).

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом, закре- пленным за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, принадлежат собственникам (Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям) и соответствующим предприятиям и учреждениям, которые владеют имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 294 и 296

ГК)1. Государственные (муниципальные) унитарные предприятия в ли- це своих органов владеют, пользуются и распоряжаются закреплен- ным за ними имуществом в пределах, установленных ГК и Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом, не за-

крепленным за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, целиком и полностью принадлежат собственникам в лице их компетентных органов, определяемых законодательством.

В отношении федерального имущества полномочия собственника осуществляет в первую очередь Правительство РФ, за которым закре- плена функция по управлению любой федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 14 Федерального закона от

17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2). Пра- вительство  РФ  может  делегировать  министерствам  и  ведомствам, а также органам исполнительной власти субъектов РФ часть своих полномочий в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий (п. 15 Поста- новления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.).

До недавнего времени полномочия по управлению государст- венным имуществом допускалось передавать любым федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых могли нахо- диться  государственные  предприятия  и  учреждения.  В  связи  же с проводимой в стране административной реформой было установ- лено, что функцией по управлению федеральным имуществом могут наделяться только федеральные агентства в соответствующей сфере деятельности. Федеральные министерства и федеральные службы такой функцией (по общему правилу) не обладают, кроме случаев, специально установленных указами Президента РФ пли постанов- лениями  Правительства  РФ.  Данные  ограничения  полномочий

 

1 См. гл. 19 Учебника.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Глава 16         283

 

федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом феде- ральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления (пп. 3-6 Указа Президента РФ от

9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1).

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. (п. 2) под функциями по управлению государственным имуществом понимаются полно- мочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным пред- приятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Основным органом в сфере управления федеральным государст- венным имуществом является в настоящее время Федеральное агент- ство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), под- ведомственное Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации2. Агентство осуществляет функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе в сфере зе- мельных отношений, а также права акционера; функции в сфере уп- равления имуществом Российской Федерации (за исключением случа- ев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ возложены на иные федеральные органы исполнительной власти).

Агентство осуществляет в порядке и пределах, определенных за- конодательством, полномочия собственника: в отношении феде- рального имущества, необходимого для исполнения функций феде- ральных органов государственной власти; в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федераль- ных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хо- зяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляю- щего государственную казну Российской Федерации; по передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, прива- тизации (отчуждению) федерального имущества. Агентство также ведет учет и реестр федерального имущества.

 

1 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2 См. постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Феде- ральном агентстве по управлению федеральным имуществом» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4897.

284

Глава 16

 

Иные федеральные агентства наделяются полномочиями по уп-

равлению федеральным имуществом, необходимым для исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установлен- ной сфере деятельности, а также закрепленным за организациями, подведомственными соответствующему агентству. К таким агентст- вам относятся: Управление делами Президента РФ, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке и инновациям, Феде- ральное агентство по сельскому хозяйству и ряд других1.

Полномочия по управлению федеральным государственным иму- ществом между Правительством РФ, Росимуществом и отраслевыми агентствами распределяются специальными актами Правительства РФ или устанавливаются в положениях о соответствующих федеральных агентствах, которые также утверждаются Правительством РФ2.

Управление имуществом субъектов РФ осуществляют органы, определяемые законодательством соответствующего субъекта РФ (как правило, это мэры, губернаторы, правительства субъектов РФ, а также специализированные органы по управлению государствен- ным имуществом субъектов РФ — комитеты, фонды и иные органы по управлению имуществом).

Имуществом муниципальных образований управляют муници- пальные органы, уполномоченные нормативными актами органов местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная админи- страция).

Денежными средствами, образующими бюджет Российской Феде- рации, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, заведуют соот- ветствующие распорядители бюджетных средств в рамках бюджетно- го процесса по правилам бюджетного законодательства РФ (см. Бюд- жетный кодекс).

Кассовое обслуживание бюджетной системы Российской Федера-

ции,  предварительный и  текущий  контроль  за  ведением операций

 

1 См. Структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную

Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

2 См., например: постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739

«О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного пред- приятия» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5074; Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное постановлением Прави- тельства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691.

Глава 16         285

 

со средствами федерального бюджета, а также иные правопримени- тельные функции по исполнению федерального бюджета возложены на  Федеральное  казначейство,  являющееся  федеральной  службой в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федераль- ное казначейство открывает в банках счета по учету средств феде- рального бюджета, устанавливает режимы счетов федерального бюд- жета, открывает и ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств федерального бюджета, управляет операциями на едином счете федерального бюджета, подтверждает его денежные обязательства и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обя- зательств (см. Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 7031).

В последние годы наметилась тенденция превышения доходов федерального бюджета над его расходами (профицит) за счет посто- янного роста цен на нефть. Часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, рассчитанной при планировании бюджета, поступает в так называемый Стабилизационный фонд, который подлежит обособ- ленному учету, управлению и использованию (гл. 131  Бюджетного кодекса).  Средствами Стабилизационного фонда управляет Мини- стерство финансов Российской Федерации (п. 5.3.9 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3292).

 

§ 4. Приватизация государственного и муниципального имущества

 

1. Понятие  и цели приватизации. Приватизация является новым правовым институтом для отечественного правопорядка, посредством которого создаются условия для перехода от государственной систе- мы экономики к системе свободного рынка. Под ней понимают пере- дачу имущества, находящегося в государственной или муниципаль- ной собственности, в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государст- венного и муниципального имущества (ст. 217 ГК).

Таким образом, приватизация является специальным основанием прекращения  права  публичной  собственности  и  возникновения

 

1 СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.

286

Глава 16

 

права частной собственности в результате передачи соответствую- щего имущества частным лицам в порядке и способами, предусмот- ренными законами о приватизации.

Приватизация требует принятия специального законодательства и может осуществляться как возмездно, так и безвозмездно, в зави- симости от преследуемых целей и порядка, установленных специ- альным законодательством.

В Российской Федерации процесс приватизации осуществляется по трем основным направлениям: а) приватизация государственных предприятий, иных объектов недвижимости и акций, принадлежа- щих  публично-правовым  образованиям;  б)  приватизация  жилья; в) приватизация земельных участков.

По каждому из этих направлений государство преследует опре- деленные цели. Так, для приватизации госпредприятий изначально формулировались следующие цели: формирование «слоя» частных собственников; повышение эффективности деятельности предпри- ятий; социальная защита населения, развитие объектов социальной инфраструктуры; стабилизация финансового положения Российской Федерации за счет средств, поступивших от приватизации; создание конкурентной среды и привлечение иностранных инвестиций (п. 1

Государственной программы приватизации государственных и му- ниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, утвержденной постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня

1992 г. № 2980-11).

Приватизация при этом в основном была возмездной, и лишь в некоторых случаях на первоначальном этапе допускалось безвоз- мездное отчуждение государственной собственности (посредством наделения всех граждан приватизационными ваучерами, дающими право на приобретение акций приватизируемых предприятий, по- средством бесплатного распределения части акций среди работни- ков предприятия и т.п.).

К сожалению, большинство целей приватизации, провозгла- шенных в 1992 г., фактически не достигнуты (за исключением создания узкого «слоя» частных собственников). В настоящее вре- мя цели основных направлений приватизации федерального иму- щества до 2006 г. — «максимизация вклада приватизации феде- рального имущества в увеличение темпов роста и повышение кон- курентоспособности экономики Российской Федерации» (раздел I

 

1 РГ. 1992. 9 июля. № 156.

Глава 16         287

 

Прогнозного плана (программы) приватизации федерального иму- щества на 2004 год и основных направлений приватизации феде- рального имущества до 2006 года, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165-р). При этом зада- чами приватизации в 2004-2007 гг. являются:

обеспечение приватизации федерального имущества, которое не используется для обеспечения функций и задач государства;

обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных госу-

дарственных унитарных предприятий;

проведение структурных преобразований в соответствующих от-

раслях экономики;

формирование доходов федерального бюджета.

В области приватизации жилищного фонда и земельных участ- ков гражданами цели приватизации: а) создание условий для разви- тия жилищного и земельного рынков; б) освобождение государства от бремени расходов, связанных с содержанием жилищного фонда и земельных угодий, и переложение этого бремени на частных собст- венников; в) освоение новых земельных участков и стимулирование продуктивного использования земли за счет собственников; г) соци- альная поддержка граждан, занимающихся сельским хозяйством.

Исходя из этих целей, приватизация жилья и земли гражданами носила в основном бесплатный характер. По мере достижения ука- занных целей принцип бесплатности заменяется принципом платно- сти приватизации указанных объектов.

2. Законодательство о приватизации. Положения ГК, регули- рующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются только в случае, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217 ГК).

Основным документом, регулирующим процедуры приватизации государственного и муниципального имущества, является в настоя- щее время Закон  о приватизации  государственного и муници- пального  имущества. Закон устанавливает исключительно возмезд- ный характер приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизации подлежит любое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, за исключе- нием изъятого из оборота, а также имущества, которое может нахо- диться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 3 Закона).

Этот Закон, однако, не распространяется на отношения, возни-

кающие при отчуждении: земли (за исключением земельных участков,

288

Глава 16

 

на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имуще- ственные комплексы); природных ресурсов; государственного и му- ниципального жилищного фонда; государственного резерва; государ- ственного и муниципального имущества, находящегося за рубежом; имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями на пра- ве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также некоторых иных видов имущества, перечисленных в ст. 3 Закона.

На основании и в соответствии с указанным Законом отношения по приватизации могут регулироваться иными федеральными зако- нами и нормативными актами, а также законодательством субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, которые не могут противоречить Закону  о приватизации государственного и муни- ципального имущества.

Важным звеном в законодательстве о приватизации являются также ежегодно утверждаемые Правительством РФ прогнозные пла- ны (программы) приватизации федерального имущества на соответ- ствующий год (см. Прогнозный план на 2004 год). В указанных до- кументах определяются основные направления приватизации на соответствующий период и содержатся перечни объектов, подлежа- щих приватизации. Порядок планирования приватизации имущест- ва, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В отношении приватизации государственного и муниципального жилищного фонда применяется Закон о приватизации жилищного фонда,  установивший принцип бесплатности передачи в собствен- ность граждан государственных и муниципальных жилых помеще- ний,  занимаемых  ими  по  договорам  жилищного  найма.  Однако в настоящее время этот Закон имеет ограниченную сферу примене- ния: приватизации не подлежат жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (ст. 4 Закона). Указанный Закон практически полностью прекратит свое действие с 1 января 2007 г., и после этой даты бесплатная при- ватизация любого жилья в России, в том числе и предоставленного до 1 марта 2005 г., будет невозможной (п. 2 ст. 2 Федерального за- кона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного ко- декса Российской Федерации»1).

 

1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 15.

Глава 16         289

 

Приватизация земли осуществляется в соответствии с Земель- ным  кодексом  и принятыми в его исполнение актами земельного законодательства. В п. 2 ст. 28 Земельного  кодекса  установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государст- венной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. В то же время преду- смотрена возможность предоставления земельных участков в собст- венность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, преду- смотренных Земельным кодексом, иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. В частности, в Земельном  кодексе предусмотрено безусловное право на однократное бесплатное при- обретение в собственность земельных участков гражданами, обла- дающими этими участками на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.

3. Субъекты приватизации. От имени собственника приватизи- руемого имущества выступают соответствующие государственные и муниципальные органы (ст. 125 ГК).

В  соответствии с  Законом   о  приватизации государственного и муниципального имущества основные полномочия собственника федерального имущества принадлежат Правительству РФ. На основе прогнозного плана (программы) приватизации федерального имуще- ства на соответствующий год Правительство РФ принимает решения об условиях приватизации этого имущества (ст. 6 и 14 Закона).

Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполни- тельной власти полномочиями на осуществление функций по прива- тизации федерального имущества. Таким органом в настоящее вре- мя является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

Росимущество осуществляет все основные полномочия собст- венника по приватизации (отчуждению) федерального имущества, в том числе принимает решения об условиях приватизации имуще- ства; выступает от имени Российской Федерации учредителем (уча- стником) открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, а также выступает учредителем создаваемых с уча- стием государства иных юридических лиц; разрабатывает и утвер- ждает условия конкурса при продаже приватизируемого федераль- ного имущества; принимает решения о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, приоб- ретенные в собственность физическими и юридическими лицами, и  т.д.  (см. Положение о  Федеральном агентстве по  управлению

290

Глава 16

 

федеральным  имуществом,  утвержденное  постановлением  Прави-

тельства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691).

По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества мо- гут быть возложены на одно или несколько специализированных го- сударственных учреждений. В настоящее время таким учреждением является Российский фонд федерального имущества (РФФИ), создан- ный распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р1. Уставом  РФФИ  (утвержден  постановлением  Правительства  РФ  от

25 декабря 2002 г. № 9252) на него возложена функция заключения до-

говоров купли-продажи федерального имущества в качестве продавца.

Приватизация имущества субъектов РФ и муниципального иму- щества осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, компетенцию которых определяют закон и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и правовые акты органов местного самоуправления соответственно (п. 2 ст. 6 Закона  о приватизации  государственного и муници- пального  имущества). На практике на региональном и местном уровнях также создаются специализированные органы по управле- нию имуществом (комитеты и т.п.), органы или учреждения, выпол- няющие функции продавца имущества (фонды имущества и т.п.).

Покупателями приватизируемого имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муници- пальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов или муниципаль- ных образований превышает 25\%. Это ограничение не распространя- ется на случаи, когда приватизация осуществляется путем внесения соответствующего имущества в уставный капитал открытых акцио-

нерных обществ, а также на некоторые иные случаи, указанные в За- коне о приватизации государственного и муниципального имуще- ства (ст. 25). Также не могут быть покупателями открытые акционер- ные общества, если предметом продажи являются размещенные такими обществами акции, принадлежащие публично-правовым обра- зованиям (п. 2 ст. 5 Закона).

Кроме того, Законом  о приватизации  государственного и му- ниципального имущества (п. 2 ст. 5) установлено, что на приватиза- цию  распространяются  законодательные  ограничения  на  участие

 

1 СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1878.

2 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. II). Ст. 5229.

Глава 16         291

 

в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юри- дических лиц, установленные в целях защиты основ конституционно- го строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Ранее действовавшее законодательство исключало из процесса приватизации некоммерческие организации (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного иму- щества  и  об  основах  приватизации  муниципального  имущества в Российской Федерации»). В настоящее время они могут участво- вать в приватизации на общих основаниях. Исключение составляют лишь случаи, на которые Закон о приватизации государственного и муниципального имущества не распространяется:

отчуждение государственного и муниципального имущества безвозмездно в собственность религиозных организаций для исполь- зования в соответствующих культовых целях зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения;

отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преоб- разовании государственных и муниципальных учреждений (п. 2 ст. 3

Закона).

Имущественные комплексы унитарных предприятий могут быть проданы только юридическим лицам, а также гражданам, осуществ- ляющим предпринимательскую деятельность без образования юри- дического лица (п. 1 ст. 27 Закона).

4. Порядок  и способы приватизации. В п. 2 ст. 2 Закона  о при- ватизации государственного и муниципального имущества уста- новлено, что она осуществляется исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных об- ществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Решение о приватизации принимается Правительством РФ или

Росимуществом согласно их компетенции в соответствии с прогноз- ным планом приватизации. Закон  о приватизации государствен- ного и муниципального имущества (пп. 3 и 4 ст. 7) устанавливает особый порядок включения в этот план акций наиболее важных АО и предприятий. Акции стратегических АО и стратегические пред- приятия могут включаться в прогнозный план только на основании соответствующих решений Президента РФ. Акции ОАО «Газпром»,

292

Глава 16

 

РАО «ЕЭС», а также федеральные государственные унитарные предприятия железнодорожного транспорта включаются в прогноз- ный план на основании федерального закона.

Решение о приватизации содержит сведения о составе и характе- ристике имущества, способе приватизации имущества, нормативной цене, сроке рассрочки платежа (при  ее предоставлении), а  также иные сведения, необходимые для приватизации имущества.

Конкретный состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется в передаточном акте, который составляется на основе данных акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также доку- ментов о земельных участках, предоставленных унитарному пред- приятию, и о правах на них.

Государственное или муниципальное имущество может быть реализовано по цене не ниже нормативной, определяемой в порядке, установленном Правительством РФ (см. Правила определения нор- мативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, утвержденные постановлением Прави- тельства РФ от 31 мая 2002 г. № 3691).

Нормативная цена — минимальная цена, по которой возможно от- чуждение приватизируемого имущества. Это не означает, что соответ- ствующее имущество сразу же может быть продано по такой цене. Подобное допускается только при невозможности продажи имущест- ва по более высокой цене, которую определяют в ходе проведения конкурсов и аукционов. Основным правилом является необходимость реализации имущества по цене не ниже начальной, которая устанав- ливается на основании отчета независимого оценщика о рыночной стоимости соответствующего имущества по законодательству об оце- ночной деятельности. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от

29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федера- ции»2  оценка обязательна в случае вовлечения в сделку объектов оценки, полностью или частично принадлежащих Российской Феде- рации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в том числе при продаже или ином отчуждении таких объектов оценки.

Все  данные  об  условиях  приватизации  должны  содержаться в информационном сообщении, которое публикуется в определяе- мых Правительством РФ средствах массовой информации. При продаже объектов Российским фондом федерального имущества

 

1 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2172.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

Глава 16         293

 

информационные сообщения должны публиковаться в бюллетене Российского фонда федерального имущества «Реформа» (см. распо- ряжение Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р1).

В Законе  о приватизации государственного и муниципально- го имущества (п. 5 ст. 13) установлено, что приватизация может осуществляться только способами, предусмотренными в ст. 13 дан- ного Закона. Такими способами являются:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акцио- нерное общество. В результате такого преобразования все 100\% акций созданного АО принадлежат на праве собственности соответ- ственно Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. В то же время имущественный комплекс бывшего унитарного  предприятия  после  преобразования  принадлежит  на праве частной собственности созданному акционерному обществу.

В последующем акции такого предприятия могут быть проданы в качестве самостоятельных объектов приватизации в порядке, пре-

дусмотренном Законом  о приватизации  государственного и му-

ниципального имущества;

2) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных об- ществ.

При этом способе речь идет о внесении в уставный капитал имущества, не закрепленного за предприятиями и учреждениями и составляющего государственную или муниципальную казну. Внесе- ние имущества в уставный капитал возможно как при учреждении АО, так и при оплате дополнительных акций, размещаемых уже существующими акционерными обществами при увеличении их уставных капиталов.

Внесение в уставный капитал имущества, закрепленного за госу- дарственными и муниципальными предприятиями на праве хозяйст- венного ведения, осуществляется не по Закону  о приватизации государственного и муниципального имущества, а по правилам ст. 295 ГК;

3) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе. Данный способ используется в случаях, если покупатели не должны выполнить какие-либо условия в отношении продаваемого имущества. Имущество выставляется на торги, и их победителем при- знается лицо, которое предложит в ходе торгов наиболее высокую

 

1 СЗ РФ. 2002. № 20. Ст. 1878.

294

Глава 16

 

цену1. Начальная цена аукциона публикуется в информационном со- общении о продаже имущества. Аукцион является открытым по со- ставу участников. Для участия в аукционе все участники должны вне- сти задаток, размер которого составляет 20\% начальной цены, но не более 4,5  млн МРОТ. Предложения о цене подаются участниками в открытой или закрытой форме (в запечатанных конвертах). В по- следнем случае при равенстве двух и более предложений о цене побе- дителем признается тот участник, чья заявка была подана раньше.

В течение 5 дней с даты подведения итогов аукциона с победи- телем заключается договор купли-продажи. Задаток не возвращает- ся,  если  победивший  участник  отказывается  заключить  договор. Если в аукционе принял участие только один участник, аукцион признается несостоявшимся;

4) продажа акций открытых акционерных обществ на специализи-

рованном аукционе.

Особенностью специализированного аукциона является то, что продаваемые акции реализуются одновременно нескольким победи- телям по единой цене, рассчитываемой в специальном порядке по правилам проведения аукциона. При этом каждый из участников аукциона при подаче заявки должен внести денежные средства, ко- торые он готов потратить на приобретение акций, в размере не меньше начальной цены реализации акций2;

5) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе.

При продаже имущества на конкурсе помимо соблюдения всех правил, которые действуют на аукционе, покупателю необходимо выполнить определенные условия в отношении продаваемого иму- щества. Речь идет о возложении на покупателя, предложившего наибольшую цену, определенных обязательств, перечень которых исчерпывающим образом определен в Законе  о приватизации го- сударственного и муниципального имущества:

сохранение определенного числа рабочих мест;

переподготовка и (или) повышение квалификации работников;

 

1 См. Положение об организации продажи государственного или муниципаль-

ного имущества на аукционе, утвержденное постановлением Правительства РФ от

12 августа 2002 г. № 585 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3229.

2  См. Положение об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на спе- циализированном аукционе, утвержденное постановлением Правительства РФ от

12 августа 2002 г. № 585.

Глава 16         295

 

ограничение изменения профиля деятельности унитарного пред- приятия или назначения отдельных объектов социально-культур- ного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания на- селения либо, наоборот, прекращение их использования;

проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отно- шении объектов культурного наследия, объектов социально-куль- турного и коммунально-бытового назначения.

По итогам конкурса с победителем заключается договор купли- продажи, который включает порядок выполнения условий конкурса, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения принятых на себя обязательств, порядок осуществления контроля за выполнени- ем условий конкурса, ответственность сторон за неисполнение обяза- тельств. Срок выполнения условий конкурса не может превышать один год. Если эти условия не выполняются, договор купли-продажи расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке с одно- временным взысканием  с  покупателя неустойки, а  также  убытков в размере,  не  покрытом  неустойкой.  Соответствующее  имущество остается в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время действует Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, ут- вержденное постановлением Правительства РФ от 12 августа 2002 г.

№ 5841. Законом  о приватизации  государственного и муници- пального   имущества предусмотрены и иные способы приватиза- ции: продажа путем публичного предложения; продажа без объяв- ления цены; продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг и др.

Порядок и способы приватизации земельных участков, не распо- ложенных под приватизируемыми имущественными комплексами приватизируемых предприятий, определяются земельным законода-

тельством (см., в частности, ст. 38 Земельного  кодекса, а также Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земель- ных  участков,  утвержденные  постановлением  Правительства  РФ от 11 ноября 2002 г. № 8082).

 

1 СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3228.

2 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 |