Имя материала: Всеобщая история права и государства

Автор: Владимир Георгиевич Графский

Тема 19. конституционная история англии xviii—xix вв.

Английская конституция в послереволюционный период. — Происхождение кабинета министров. Монарх и кабинет министров. — Происхождение и роль двухпартийной системы. Монарх, парламент и двухпартийная система. — Избирательные реформы 1832, 1867 и 1884—1885 гг. — Судебная реформа. — Административное право и административная юстиция. — Создание гражданской службы. — Британская империя.

Английская конституция в послереволюционный период  

Главным изменением в государственном устройстве и резки-f ме правления после революции 1688 г. стало перемещение значи-1 тельных властных полномочий от короны к палате общин и усиление зависимости королевской власти от парламентской. С этой точки зрения весь период конституционной истории от "славной революции" до реформы избирательной системы 1832 г., открывшей доступ к парламентской политической арене новым социальным группам, может быть назван режимом парламентской олигархии. В этот период происходит упрочение важнейшего института правительственной власти — Кабинета министров. Утверждается практика формирования состава этого кабинета на партийной основе. Назревает потребность в модернизации избирательной системы и судебных учреждений. Все эти перемены легко объяснимы с организационной точки зрения и менее всего — с позиции конституционного права.

Обсуждение последнего вопроса зависит во многом от того, что следует считать конституцией — наличие письменного текста основного закона, поставленного выше других по авторитетности и силе действия, или же наличие устойчивых властных учреждений государства, взаимодействующих между собой и с гражданами на основе правовых обычаев и основных законов.

Со времени Кларендонских конституций 1164 г., изданных Генрихом II, в которых перераспределялись духовная и светская юрисдикции, термин "конституция" стал использоваться гораздо реже, вместо него предпочитали употреблять слова "ассиза", "хартия", а позднее "статут" или "ордонанс". Все они обозначали

вводимый в действие закон или сборник законов. И только начиная с XVIII в. слово "конституция" стало употребляться в единственном числе для обозначения всей политической структуры общества, его законодательных и административных органов с их функциями и правами, а также обязанностями подданных в отношении этих органов.

Видный общественный деятель XVIII столетия лорд Честер-фильд сказал однажды, что Англия является единственной страной, которая имеет конституцию. Автор этого обобщения хорошо знал то, о чем говорил. Он был членом парламента с 1715 г, затем членом палаты лордов, наместником в Ирландии, госсекретарем и т.д. Однако спустя примерно столетие другой авторитетный знаток современной конституционной истории француз А. Токвиль скажет, что Англия является единственной страной, которая не имеет конституции.

Самая характерная особенность становления государственных властных учреждений в Англии — это постепенность. Так, например, возникновение современных представительных учреждений на личной (палата лордов) и территориальной представительной основе (общины) нельзя даже зафиксировать хронологически. Более отчетливыми предстают некоторые структурно-функциональные контуры организации власти сильно отличаются организация феодальной (сеньориальной) монархии Вильгельма Завоевателя (XI в.) и современная парламентарная монархия,! начало которой положено переменами периода "славной револю-| ции".

Ни английские юристы, ни законодатели не отказываются от употребления термина "конституция". В одном из актов парламента начала XVIII в. говорится. "Для лучшей охраны конституции и свободы парламента постановлено и объявлено.. что... после окончания срока ныне существующего парламента никакое лицо не будет признаваться способным заседать или подавать голос в качестве члена палаты общин... если оно не будет владеть недвижимостью., а именно получать ежегодный доход в шестьсот фунтов, остающийся за вычетом налогов, для каждого рыцаря графства, и ежегодный доход в триста фунтов... для каждого горожанина парламентского местечка (бурга) или барона ." (Акт об обеспечении свободы парламентов путем дальнейшего установления условий членства для заседания в палате общин, 1710 г.).

Наиболее обстоятельной и авторитетной интерпретацией английской конституции стала концепция А. Дайси, который в конце прошлого века определил английское конституционное право (the Law of Constitution) как "совокупность правил, прямо или косвенно относящихся к распределению или осуществлению верхов-

414

Часть II Современная история

ной власти в государстве". Следует напомнить, что примерно в этих же характеристиках Аристотель определял государственное устройство, специально выделяя в нем момент упорядоченного распределения власти. К источникам английского конституционного права, точнее говоря, к источникам конституции как правового института Дайси относит письменные документы, обычное право, конституционные соглашения

К письменным документам относятся договоры (Великая хартия вольностей 1215 г, Билль прав 1689 г, Акт об устроении 1701 г), трактаты, или договорные соглашения (Акт унии с Шотландией 1706 г и с Ирландией 1800 г.), и статуты Последние представляют собой законы, проведенные обычным порядком через парламент и утвержденные королем Из них лишь немногие имеют отношение к конституционному строю и политической организации государства (все они сравнительно недавнего происхождения). Это избирательные законы, законы об учреждении новых департаментов министерств, законы, касающиеся организации судов С XV в наблюдается увеличение числа законов в области регулирования администрации, что ранее происходило на основе ного права

Обычное право представляет собой требования обычного права (правового обычая), снабженные после прохождения через парламент юридической санкцией (возможностью привлечь к ответственности) и обязательные для судов. Они сохраняются традицией и являются основой судебных решений. Долгое время именно в Англии обычное право служило главным источником как частного, так и публичного права (самого этого разделения на две отрасли в английском правоведении не существует) До начала XX в. на обычное право опиралась главным образом существующая организация трех властей, монархическая форма правления и до некоторой степени порядок престолонаследия. Обычаем регулировались также почти все королевские прерогативы, принцип безответственности и неприкосновенности короля ("король не может быть не прав"), существование парламента, разделение его на две палаты, состав палаты лордов, организация Тайного совета и др

Конституционные соглашения (конвенции) очень близки по значению правовому обычаю и отличаются от него тем, что совершенно лишены юридического авторитета. Суды их не признают, однако носители политической власти обязаны им подчиняться. По оценке английского правоведа Фримэна, они образуют целую систему политической нравственности, т.е. целый свод правил, которыми должны руководствоваться государственные деятели, и на практике они считаются столь же священными, как и любой принцип Великой хартии или Петиции о правах. Возмож-

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв

415

но, этой характеристикой навеяно высказывание Салтыкова-Щедрина, правда, в другом контексте и по другому случаю, о том, что конституция есть не что иное, как правила политической учтивости

Значение этих правил таково, что с их помощью, как отмечают историки права, возможно не только созидание, но и разрушение "Не меняя буквы закона, искажают его дух" (Франке-виль) Так и произошло, например, с лишением Тайного совета короля всего его былого авторитета после упрочения авторитета и власти кабинета министров Конституционными соглашениями нередко дополнялись и изменялись фактически многие записанные конституционные принципы (например, принцип распределения властных полномочий между королем, парламентом и правительством)

В результате перемен, вызванных законодательными и политическими новациями двух революций XVII в, в Англии оформилась парламентская конституционная монархия, т е такой способ организации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распределение, при которых власть монарха ограничивается фиксированными властными полномочиями представительного собрания нации и основными (общеустроительными) законами государства Для конституционных монархий XVIII— XIX вв стали характерны рост и усиление административно* власти — власти централизованной, бюрократизированной и прс фессионализированной Обновление в этом направлении началось с группы носителей высших административных полномочий функций

Судебная власть и процесс. После утверждения правила несменяемости судей, пока они "ведут себя хорошо", в судебную! практику были внедрены еще несколько важных правил и проце-| дур, способствовавших большему авторитету и гуманной направ-| ленности суда.

Долгое время право на суд присяжных рассматривалось как! привилегированное право обвиняемого, который отрицает свою! вину В случаях обвинения в преступлениях средней тяжести (,лшс-[ диминор) молчание подсудимого в ответ на вопрос, согласен ли он! подвергнуться суду с участием присяжных, приравнивалось к при-[ знанию его вины, что влекло за собой обвинительный приговор) без всякого разбирательства

При обвинении в тяжком преступлении (фелони) в случае от-| каза от суда присяжных обвиняемый подвергался изнурительной и I болезненной процедуре Ему клали на грудь тяжелые железные! брусья и давили на них, понуждая к согласию на суд присяжных. Иные предпочитали смерть под брусьями перспективе подверг-1 нуться иным испытаниям на означенном суде. Это влекло за собой

416

Часть II. Современная история

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

417

прекращение дела и избавляло от конфискации имущества. Отягощение с брусьями было отменено только в 1772 г., хотя молчание обвиняемого во время предложения суда присяжных истолковывалось как признание своей вины. Только в 1827 г. был принят статут, согласно которому "стоящий молча" считается непризнающим свою вину, а не наоборот.

В XVII—XIX вв. произошел постепенный отказ от применения пыток, а в делах с участием присяжных вообще вышел .из употребления допрос обвиняемого. В этот же период происходит отмена повышенного имущественного ценза для участия в суде в качестве присяжного (ранее присяжный должен был состоять владельцем дома или земельного участка с доходом не менее 100 ф. ст. в год и престижной работой). Введение бесплатной юридической помощи населению и ряд других гуманных нововведений сделали английский судебный процесс вполне современным по форме.

Происхождение кабинета министров. Монарх и кабинет министров

Подобно многим другим английским политическим учреждениям, кабинет в окончательном виде был организован не по королевскому повелению и не в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втайне совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I любили собирать особо доверенных министров и создавать из 30—40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Однако имена таких приближенных довольно быстро становились известными, и первый малый совет получил уничижительные прозвища "хунта", "шайка", "кабинет". Такое название было дано самому непопулярному собранию министров Карла П в 1668—1671 гг., в которое вошли, в частности, Клиффорд, Арлингтон и Бэкингем. Начальные буквы фамилий этих советников составили первые три буквы слова "кабинет".

Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендон выбрал из Тайного совета шесть лиц и составил из них особый комитет со специальной миссией — заведовать сношениями с иностранными государствами. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутренние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреждение, которое активно содействовало укреплению личной власти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной перегруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотребления того или иного министра.

После "славной революции" и смены династии наследственная монархия в известной мере сменилась договорной ("случайной") и абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о кабинете и высших чиновниках королевской администрации. С приходом Ганноверской династии после 1714 г. начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, которое "сдерживает и связывает его волю" (Дюприе). Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили и в кабинете остались лица одной ориентации — либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание "бесшумной революции" 1694—1696 гг. в верхнем эшелоне власти, совершенной партией вигов. В следующее царствование королевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель Георг I, будучи, как и его предки из Ганноверского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с порядками и делами своего нового королевства и предпочитал передавать заведование внутренними делами коалиции самых ревностных приверженцев династии и доверенным министрам. Король даже не знал языка своих подданных, а его премьер Вальпол и министры не говорили ни по-немецки, ни по-французски, поэтому король вынужден был прибегать в разговоре к варварскому латинскому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался докладами одного из министров о принятых решениях. Стремление к большей упорядоченности процедуры заседаний кабинета и его сплочению вызвало потребность в председательствующем — первом министре.

В 1721 г. Георг I был принужден палатой общин поручить формирование кабинета Вальполу, и это стало памятным прецедентом, поскольку был подобран сильный и сплоченный правительственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искусный финансист и не менее талантливый парламентский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром —уходом в отставку в 1741 г. после того, как ему пришлось осознать реальную невозможность управлять страной без доверия и поддержки парламента. С ним же был связан и другой важный прецедент: он был последним министром, которого хотели привлечь к судебной ответственности по политическим мотивам. С этого времени отставка министра вое-

418

Часть II Современная история

принимается достаточной мерой наказания, делающей излишним ^ процесс привлечения к ответственности в порядке импичмента.   '

Состав и функции кабинета. Вначале кабинет не был отя- * гощен какой-либо персональной ответственностью или рациональным распределением обязанностей, скорее наоборот. При Тюдорах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титула — людям, которым, по словам историка Ма-колея, "никаких тайн не доверяли и у которых никаких советов не спрашивали". При Стюартах особо приближенными были носители следующих должностных обязанностей (все они назначались на эти должности королем): лорд-канцлер, лорд-казначей, хранитель тайной печати, госсекретари. После того как утвердилась практика управления при помощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнительной власти, на которые распадается повседневное управление страной, но сами отрасли не отличались упорядоченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и министры не были равными по положению — одни возглавляли обособленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчинении у тех или иных министерств.

До конца XIX в. существовали 11 главных отраслей управления: по делам колоний, внутренних дел, внешних сношений, военная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепенных отраслей: народного просвещения, ведомство почтовое, общественных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства (эта должность обычно была связана с должностью первого министра по совместительству), председатель Тайного совета (обязанности председателя стали в основном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвещения, который сосредоточивался в руках вице-председателя), лорд-лейтенант Ирландии (он значился вице-королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии), лорд-хранитель тайной печати, канцлер герцогства Ланкастерского и др.

Одним из требований принципа разделения властей как необходимого условия предотвращения узурпации высшей правительственной власти и гарантированности пользования гражданскими свободами является несовместимость должностей в различных ветвях государственной власти — исполнительной, законодательной и судебной.

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.                                                                                                                                                                                                   419

В программном документе левеллеров "Народное соглашение" от 15 января 1649 г. было записано, что в целях "правильной" организации народных представителей ни один член государственного совета, ни один казначей и сборщик публичных средств и т.д. не должен, пока состоит в должности, быть избираем, и если избрание состоялось, то оно признается недействительным. То же самое относится и к практикующему юристу — если его избирают в народные представители или в государственный совет, "он признается не имеющим права заниматься судебной практикой, пока состоит в этих должностях". В Акте об устранении 1701 г. было зафиксировано аналогичное положение — "никакое лицо, которое занимает какую-либо платную должность или место, подчиненные королю, или получает пенсию от короны, не может состоять членом палаты общин". Это положение отменено, в том числе для министерских должностей, актами 1705 и 1707гг.

Сложившаяся в XVIII столетии политическая практика прочно связала статус члена правительства со статусом членства в парламенте. Министры должны быть или депутатами палаты общин или членами палаты лордов. Однако и здесь имеет место взаимное уравновешивание властей — между правительством и парламентом, отчасти между двумя палатами. Т. Джефферсон писал, что "английская конституция опирается на честность палаты общин и мудрость палаты лордов" (Заметки о штате Вирджиния // Политическая философия Томаса Джефферсона. М., 1996. С. 221). Формально монарх назначает премьер-министра "по своему усмотрению" (at His pleasure), однако непременно из членов парламентской фракции большинства.

Происхожление и роль лвухпартийной системы. Монарх, парламент и лвухпартийная система

Термин "партия" сам по себе очень старый. В первоначальном и наиболее употребительном смысле он означал грубое политическое размежевание внутри общества, в частности некоторую группу лиц, которые соперничают между собой по общественно важным делам. От времен Перикла или византийских императоров до Флоренции эпохи Возрождения или Великого Новгорода с его вечевыми собраниями люди так или иначе группировались в слабосплоченные конкурирующие объединения определенной групповой ориентации (племенной, сословной, профессиональной, политической и т.д.).

Частые конфликты и насильственные формы их разрешения, которые сопровождали такие размежевания, способствовали

420

Часть II Современная история

возникновению дурной славы и прозвищ для партийных группировок. Так, названия двух политических группировок, которые начали формироваться при Карле II и сильно поляризовались в правление Якова II, были позаимствованы, по некоторым толкованиям, из лексикона ирландских мятежников, известных критиков англо-саксонских порядков Группа консервативно и жестко настроенных роялистов, выступавших в союзе с крупной земельной знатью, получила название тори (так ирландцы именовали вымогателей), а группа противников королевского абсолютизма из числа землевладельцев, промышленников, торгово-финансовых кругов получила название виги (от слова "крылья", в том числе крылья-фланги мятежного войска). Этим названием характеризовали местных протестантов (сами ирландцы были католиками).

Иногда размежевание шло по иным основаниям и с иными целями. В обыденном сознании и даже в восприятии образованной публики партийные группировки ассоциировались с неким "злом", с беспокоящей всех угрозой общественному порядку и делу "справедливости" при осуществлении правительственной власти. Так, в лексиконе французских публицистов революционного периода такие партийные размежевания различались между собой: "гора'у "болото", "бешеные" и др. Во время Английской революции npot изошло отмежевание более радикального крыла уравнителей ("истинные левеллеры") от более умеренного крыла этой в целом очень радикальной в масштабах общества партийной группировки.

Партии тори и вигов не были поначалу организационно оформленными; они не собирались на съезды и не имели выборных органов. В стране существовали не члены партии, а только ее сторонники. Основной ареной их активности был парламент и околопарламентская деятельность. Так, усилиями вигов через парламент был проведен закон о судебных гарантиях защиты свободы личности (Хабеас корпус акт 1679 г.). Бескровная "славная революция" была также их делом, но уже при совместных усилиях с группировкой тори. После утверждения кабинетной формы организации и осуществления высшей административной власти премьер-министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в парламенте.

Вскоре обнаружилось, что если у правительства нет поддержки в парламенте, то ему не удается провести необходимый за« кон или утвердить бюджет. Парламент перестает довольствовать*-ся отвоеванными у короля законодательными и статусными полно*-мочиями и привилегиями и постепенно берет на себя контроль за

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

421

действиями исполнительной власти. Так возникает ответственное (подотчетное) правительство — ответственное в первую очередь перед парламентом. Однако в своем противостоянии парламенту правительство не во всем оставалось зависимым и беззащитным. В ответ на требование о своей отставке оно могло заручиться королевским указом о досрочном роспуске парламента и о назначении его новых выборов. Победив на выборах, сформировавшая правительство политическая партия, партия большинства в парламенте, могла остаться у власти или в случае поражения уступала место соперничающей партии.

Первый роспуск парламента, совершенный в интересах кабинета, которому угрожала отставка, произошел при консерваторах, когда премьер-министром был Питт-младший. Он правильно оценил ситуацию и выиграл на перевыборах. Столь же успешными были маневры с роспуском критически настроенного состава парламента в 1807 и 1831 гг. Однако случались и просчеты (в 1834 и 1847 гг.). Поскольку выборы и перевыборы —вещь не только хлопотная, но и весьма дорогая, обе стороны со временем стали придерживаться более осторожной политики: парламент сдерживает правительство, а правительство — палату общин.

Размежевание сил на две крупные политические группировки, их устойчивое соперничество привели к созданию двухпартийной системы участия в создании и проведении партийно-политического курса и осуществления политической власти. Таким оказался итог длительного соперничества (с переменным успехом) партий тори и вигов. Побеждающая на выборах партия образует в парламенте фракцию большинства, ей по традиции поручают формирование персонального состава кабинета министров. Его формирует лидер парламентского большинства, будущий премьер-министр, а побежденная партия переходит в официально признаваемую и санкционируемую обычаем перманентную оппозицию, которой присваивается вполне определенный и несколько странно звучащий титул "оппозиция его (ее) величества".

Лидер английских социалистов Г. Ласки писал в конце 30-х гг. XX столетия, что в Англии государство управлялось фактически одной партией с 1689 г. Эта партия просто разделялась на два крыла, но ссоры между ними всегда носили характер семейных раздоров и неизменно завершались компромиссами. Более проницательным выглядит суждение правоведа Лоуэлла, заметившего в работе, 1912 г., что выражение "оппозиция его величества" является "величайшим вкладом XIX века в искусство управления, так как оно предполагает, что партия, отстраненная от власти, сохраняет полную лояльность по отношению к государственным институтам и всегда готова снова прийти к власти, не нарушая политических традиций страны".

422

Часть II. Современная история

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

423

Избирательные реформы 1832, 1867 и 1884—1885 гг.

Еще Кромвель собирался отменить средневековые формы представительства в парламенте нации, однако их восстановление произошло отчасти при самом Кромвеле (в 1657 г. была восстановлена палата лордов), отчасти при последних Стюартах. В течение XVIII столетия из 658 депутатов парламента мелкие города и селения, даже "гнилые местечки" (заброшенные деревни) выбирали 467 депутатов. Фактически это представительство контролировалось знатными землевладельцами при помощи специальной процедуры. Голосование было открытым. Депутатов называли заранее (это делали местные лендлорды), и тех, кто их не поддерживал, наказывали. Подсчитано, что примерно 424 депутата из числа парламентариев были фактически назначены местными землевладельцами.

Лондон с полумиллионным населением имел представительство в четыре депутата, тогда как в малонаселенных и брошенных селениях, так называемых карманных местечках, проживали по 3—4 избирателя на одно депутатское место. Депутатским местом нередко приторговывали, оценивая его примерно в 2 тыс. ф. ст. Однако рост новых городов, усиление влияния на политику промышленного и торгово-финансового сословий, а также реформаторская активность партии вигов приблизили проведение давно назревшей избирательной реформы, что и произошло в 1832 г.

В ходе этой реформы, как и последовавших за ней в течение XIX в. еще двух реформ, были осуществлены перемены в двух направлениях: произведено перераспределение избирательных округов и расширен круг самих избирателей. Были лишены представительства 56 местечек, сокращены квоты еще 30 местечкам. Высвобожденные таким образом 146 мест были переданы в пользу городов, графств и регионов Шотландии, Ирландии и Уэльса. За счет изменения избирательного ценза был увеличен на треть корпус избирателей. В графствах избирателями стали собственники и арендаторы земли с доходом 10 ф. ст. в год, в городах — собственники и арендаторы домов и других строений с тем же размером годового дохода. Таким образом, главным цензом, делающим возможным участие в политической жизни, стал размер собственности.

В 1835 г. в Лондоне возникла ассоциация рабочих, которая выдвинула радикальные требования по дальнейшему реформированию избирательной системы: всеобщее избирательное право для мужчин, тайное голосование, отмена имущественного ценза для кандидатов в депутаты, уравнение избирательных округов, вознаграждение за труд депутатов и ежегодные перевыборы парламента. В поддержку подобных перемен развернулось целое движение, известное под названием чартизм (требования его участников были изложены в виде петиции парламенту о народной хартии прав). Те же

требования после спада чартистского движения были подхвачены профсоюзами (тред-юнионами), которые надеялись с помощью избирателей-рабочих обрести влияние на политику палаты общин. В этой обстановке с инициативой проведения реформы избирательной системы были вынуждены выступать обе соперничающие политические партии, однако непосредственным исполнителем замысла стал кабинет консерваторов во главе с Дизраэли, который представил проект реформы, утвержденный затем с поправками.

Это случилось в 1867 г. Вновь было уменьшено представительство местечек и мелких городов. Города с населением от 4 до 10 тыс. получили только по одному депутатскому месту. В городах избирателями стали все владельцы и съемщики домов, уплачивающие налог в пользу бедных, и квартиросъемщики, уплачивающие в год не меньше 10 ф. ст. арендной платы. В графствах этот ценз был понижен до 5 ф. ст. годового дохода землевладельца. Налоговый ценз — уплата налога в пользу бедных — отныне засчитывался не только домовладельцам, но и многочисленным нанимателям небольших квартир, которые считались уплачивающими этот налог, поскольку его действительно выплачивал квартиросдатчик (домовладелец). В итоге состав избирателей сильно пополнился за счет городских ремесленников и рабочих.

В промежутке между второй и третьей избирательными реформами по инициативе либерального правительства вигов принимается Закон о тайном голосовании (1872 г.), целью которого было устранение подкупа избирателей. В 1883 г. в развитие этой политики был принят закон, который ограничил суммы расходов на ведение избирательной кампании и обязывал организаторов этих кампаний представлять публичную отчетность. Одновременно был уточнен перечень наказаний за нарушение правил проведения избирательных кампаний.

Третья избирательная реформа 1884—1885 гг. уменьшила пестроту избирательных цензов и продолжила политику перераспределения округов в пользу крупных городов. Отныне города с населением от 15 до 50 тыс. человек выбирали только по одному депутату, а в крупных городах такая же квота устанавливалась для округов в 50 тыс. Практиковалась мажоритарная система выборов (побеждал тот, кто собирал относительное большинство голосов). Реформа не смогла устранись всех диспропорций между числом избирателей и квотой депутатских мест.

Судебная реформа

Реформы судебных учреждений были вызваны целым рядом причин. Самым главным поводом послужило то обстоятельство, что к традиционному множеству источников права (обычное пра-

424

Часть II Современная история

I

во, общее право, право справедливости, обновляющееся торговое право, каноническое право и законы парламента) прибавилась весьма громоздкая система судов, которые эти источники должны были применять. Общее право применялось в основном в трех главных судах общего права, право справедливости применялось в Суде канцлера, каноническое право — в церковных судах, торговое и морское право — в Высоком суде Адмиралтейства.

Особенное неудобство создавала двойственность юрисдикции судов общего права и Суда канцлера, в результате которой истец мог заявить два отдельных иска в отношении одних и тех же фактов нарушения права. Дело усугублялось еще и скандальным пренебрежением персонала Суда канцлера своими служебными обязанностями, процветанием волокиты и взяточничества. Имелись коллизии в юрисдикции судов общего права и Высокого суда Адмиралтейства. Сложной и неоднородной являлась система апелляции как по гражданским, так и по уголовным делам.

Почти все эти несовершенства были устранены законами, принятыми в промежутке между 1825 и 1875 гг Завершение эти перемены получили в Законах о судоустройстве 1873 и 1875 гг., которые вступили в силу одновременно 1 ноября 1875 г. В итоге судопроизводство стало более упорядоченным и единообразным. Для разбора мелких исков были созданы суды графств, каждый из которых имел своего судью, назначаемого канцлером из числа опытных адвокатов (барристеров) со стажем работы не менее семи лет. С введением юридической помощи малоимущим эти суды стали более доступными. Создание судов по делам о наследствах и разводах покончило с юрисдикцией церковных судов в отношении людей, не являющихся духовными лицами.

Законы 1875 г. оформили создание нового Верховного суда, которому была передана юрисдикция всех высших судов общего права и права справедливости. Он был поделен на две части — Высокий суд и Апелляционный суд. Высокий суд стал обладать юрисдикцией трех бывших судов общего права — Суда казначейства, Суда общих тяжб и Суда королевской скамьи, а также Суда канцлера, Суда по делам о наследствах и разводах, Высокого суда Адмиралтейства и некоторых других территориальных судов. Высокий суд получил также право рассматривать апелляции на решения судов графств. В нем были образованы пять отделений, которые фактически воспроизводили названия прежних высших судебных инстанций. Отделения Высокого суда являлись не отдельными судами, а инстанциями с равной компетенцией. Например, судья одного отделения мог заседать в качестве судьи в любом другом отделении.

Апелляционному суду была передана юрисдикция Суда казначейской палаты, Апелляционного канцлерского суда, Апелляци-

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв

425

онного суда Ланкастера, юрисдикция по морским делам (за исключением призовых дел) Судебного комитета тайного совета. В палату лордов в качестве пожизненных ее членов были введены лица, имеющие юридическое образование и получающие особую плату за участие в осуществлении судебных функций палаты лордов.

Административное право и административная юстиция

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и административного права Если первым управляет идея формальной организации, то над вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складываются в жизни под воздействием различных потребностей. Административное, или, как его тогда называли, полицейское, право было связано с попечением о культурном благоустройстве (язык, национальность, общественная нравственность, религия, воспитание и хозяйственная деятельность). Оно регулировало политику в этой области. Особого внимания заслуживает область административного правосудия, которое имело весьма своеобразный опыт организации и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период социальных реформ, происшедших в XIX в.

Практика Англии в этой области давно признана поучительной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя складывалась она постепенно, путем различных компромиссов и обретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского завоевания центральные правительственные учреждения помимо военных и налоговых забот взяли на себя также область правосудия и национального благоустройства. Королевская власть предоставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правильность и целесообразность их действий в судебном порядке. Делалось это при помощи обязательных "представлений" со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды "запыленных ног" (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом коммерческих судов.

В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете существовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Merrs Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники,

426

Часть II Современная история

именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бедности или по отсутствию законных путей к осуществлению своих прав и когда не было надежды добиться удовлетворения своих притязаний в обыкновенных судах. Суды относились к этой палате враждебно, и она была упразднена в годы первой революции вместе со Звездной палатой.

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответственности должностных лиц за официальные действия. Она определяется общими судами согласно с общим правом или со специальными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из "довольно загадочной поговорки" (П.Г. Виноградов) о том, что "король не может быть не прав" (the King do not wrong), т.е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в английском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; желательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи "прошения о праве" (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголовного преследования исполнителей — министров, генерального атторнея, начальников департаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его нарушение. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направлении, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответственность должностного лица и соответствующие иски деликатного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобразным гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связанных с контролем за администрацией, у суда было три важных технических приема — контроль при помощи судебных приказов (writs), направленных к подчиненным судебным инстанциям или административным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX вв. и после упорядочения сделались основными процессуальными категориями в административном и судебном праве.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допускать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв                                                                                                                                                                                                          427

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской скамьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало воспользоваться в тех случаях, когда законом не было установлено процессуального средства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Предписание в этом случае сводилось к тому, что судам предписывалось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось. Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет целью проверку состояния дел в подчиненном суде или административном учреждении с целью удостоверения в его правильности, законности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмотрения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обязывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом). После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, центральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла. Вместе с тем она отказалась от "военной выправки" бюрократических действий и порядков, столь результативных и характерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы либерального режима — самоуправление местностей, личные свободы и инициативы.

В этот период судебная власть становилась почти единственным соединительным и упорядочивающим звеном между парламентом и местными политическими организациями. С помощью административного права судьи содействовали известному соглашению в работе центральных учреждений и местного самоуправления, склонного действовать по старинке. В этих условиях независимая судебная, "одинаково чуждая бюрократической централизации и местному самодурству" (Виноградов П.Г. Исторические основы английского административного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и авторитет "соображений справедливости, выходящей за пределы легальности" (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд его оправдал; к ответственности по иску "прошение о

428

41

праве" привлечен начальник училища). Судебная власть стала ra-f рантией привлечения к ответственности местных и областных орга4 низаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кро- ? ме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязатель-| I ные постановления, которые подвергались проверке на соответствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к "введению приблизительных юридических оценок, на глаз".

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относящимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам "подчинить публичное право идеям административной целесообразности и бюрократической благоусмотрительно-

(П.Г. Виноградов).

сти

Создание гражданской службы

С увеличением объема правительственной власти кабинета министров произошло значительное увеличение чиновного и военного аппаратов, которые в свою очередь сильно повлияли на возвышение роли правительства в государственно-властной деятельности. Одним из элементов этой громадной административной структуры стала гражданская служба, которая целиком является творением XIX в. и отмечена, по мнению английских комментаторов, следующими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупностью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на гражданской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки правительства или существующего парламентского большинства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государственном аппарате и на их место назначались сторонники нового правительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения правящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и в центральном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышленных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и требованиями о реформе гражданской службы.

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв                                                                                                                                                                                                          429

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет занимался административной работой в Индии, где реформы административной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в административных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован политико-организационный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система открытых экзаменов как единственный способ комплектования службы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам гражданской службы, свободной от вмешательства министров и членов парламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии большинства в палате общин. Персонал гражданской службы по образцу Ост-Индской компании подразделялся на два разряда — высший (интеллектуальный, определяющий общее направление деятельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламенте. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерального кабинета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута— Тревельяна 1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый организм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего ("руководящего") состава получили ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, командующий класс и т.п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном комитете вопроса о состоянии дел в области комплектования гражданской службы было высказано мнение о весьма значительных затратах, связанных с изучением математических и классических дисциплин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократиза-

430

Часть II. Современная история

ции управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активности. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна представителям наук, основанных на конкретных эмпирических наблюдениях (социология, политология), и в меньшей — формально-догматической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, автору монографии "Как управляется Британия" (рус. пер. 1936 г.), напомнить афоризм Э. Берка о том, что большинство людей отстает в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и ученые-конституционалисты не являются здесь исключением. Вопреки некоторым авторитетным мнениям английских конституционалистов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный класс постоянных (несменяемых) профессиональных чиновников существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным правом.

Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии предстает вовне "бесконтрольным чиновничеством", которое доктрине разделения властей противопоставляет более подходящую "ему доктрину концентрации ответственности. Наиболее "бюрократизированным" из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в руках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента "одинаково нереальными".

Британская империя

Британская империя начала создаваться как мировая торговая империя, и только после колониального передела мира между европейскими державами-метрополиями она превратилась в мировую колониальную империю, над которой, как в свое время над территорией Священной Римской империи в- период правления Карла V, никогда не заходило солнце.

Еще во времена правления Эдуарда VI из Англии была снаряжена экспедиция на поиски северо-восточного пути в Индию и Китай. Два корабля разметало бурей, и лишь корабль "Эдуард Бо-навентура" с капитаном Ричардом Ченслером прибыл в августе 1553 г. в устье Северной Двины. Путешественники впоследствии добрались до Москвы и были приняты царем Иваном IV. Ченслер получил грамоту на право свободной торговли с московским царством, и в следующем, 1554 г. в Лондоне была создана первая торговая компания, получившая название Московской.

Наибольшее количество торговых компаний было учреждено Елизаветой I. Компания Восточных земель создана в 1579 г. для торговли со Скандинавией и Балтикой, компании Левантийская —

____                                                                                                                                                                                                           J.(J J,

в 1581 г. для торговли с Оттоманской империей, Африканская компания образована в 1588 г. для работорговли и, наконец, знаменитая Ост-Индская компания создана в 1600 г. для торговли с Индией и в порядке соперничества с Голландией, которая контролировала торговлю с Восточными Индиями (Индонезией).

Елизавета I, последняя представительница династии Тюдоров, закончила свое правление в 1603 г. королевой Англии, Ирландии и Виргинии. Королева Анна, последняя из династии Стюартов, завершила правление в 1714 г. как королева Великой Британии и Ирландии, 12 американских колоний, семи главных колоний среди Карибских островов, Новой Шотландии (с 1710 г.) и Нью Бран-свика (с 1713 г.). Королева-долгожительница Виктория, последняя представительница Ганноверской династии (1837—1901 гг.), имела титул королевы Великобритании и Ирландии, с мая 1876 г. —императрицы Индии, а также 28 главных колоний, аннексированных и приобретенных в Африке и Азии, — от Новой Зеландии (1840 г.) до Трансвааля (1900г.).

Для уяснения особенностей британской колонизации новых территорий и стран в разных районах земного шара во многом типичен опыт колонизации Индии. С 1600 по 1745 г. английская Ост-Индская компания формально продолжала заниматься торговой деятельностью, однако фактически вторгалась в сферу решения проблем административно-территориального, военного характера и т.п.

В Индии, самой крупной английской колонии в Азии, которую впоследствии назовут жемчужиной британской короны, и в Нигерии, колонии в Западной Африке, была опробована и затем широко использована так называемая система косвенного управления, при которой наряду с централизованной организацией управления допускалась значительная автономия для различных племен, феодальных княжеств и иных административно-территориальных единиц.

Другим важным нововведением англичан в Индии стало создание особого слоя гражданских (административных) служителей-чиновников, что впоследствии было использовано в других колонизованных территориях и владениях. В Индии гражданские служащие Ост-Индской компании нанимались по контракту, затем они приносили присягу и включались в разряд так называемого административного класса. Другим разрядом был слой технического вспомогательного персонала. Начиная с 1853 г. класс администраторов стал отбираться на основе конкурсных экзаменов. Принимаемым на работу служащим запрещалось торговать и принимать подарки. Они получали жалованье, позволявшее им жить с комфортом и даже скопить состояние. Затем эта модель подбора служащих была скопирована в самой метрополии и введена в действие с 1870 г.

432

Часть II. Современная история

Все заморские владения Великобритании довольно жестко контролировались из Лондона с помощью института губернаторов колоний. Даже если колония добивалась известной автономии, губернатор имел тем не менее право давать или не давать свое согласие на принятие конкретного закона парламентским собранием колонии поселенцев. Согласно Акту о колониальных законах 1865 г., ни один закон, изданный местным парламентом, не может противоречить статутам английского парламента; со временем ряд колоний с белыми (европейскими) поселенцами получил известную самостоятельность, оформленную в виде статуса доминиона (самоуправляющейся территории). Британская Северная Америка (Канада) получила значительную автономию в 1867 г., Австралия,-Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз получили ее лишь в начале XX в. К 1914 г. Британия превратилась в крупнейшую колониальную державу. На ее долю приходилось в это время 57\% территорий и 71\% зависимого населения на земном шаре.

Контрольные вопросы

Что англичане подразумевают под своей Конституцией?

Как возникли кабинет министров и двухпартийная система?

Какое направление перемен можно обнаружить в избирательных реформах XIX в.?

Чем была вызвана судебная реформа?

Что такое административная юстиция?

Как складывалось английское административное правосудие?

Какие достоинства и недостатки англичане видят в организации государственной службы?

Когда возникла британская империя?

Литература

Дайси А.В. Основы государственного права Англии. СПб., 1907. —Харвей Дж., Худ К. Британское государство. М., 1951 (Гл. XII. Гражданская служба). — История буржуазного конституционализма. XIX век. М., 1986 (Гл. 1).

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 |