Имя материала: Всеобщая история права и государства

Автор: Владимир Георгиевич Графский

Тема 29. изменения в послевоенном конституционном законодательстве европейских стран и сша. либерально-демократические страны

Изменения в конституционном праве и политических институтах. Три основные группы стран в послевоенном мире- либерально-демократические, социалистические и развивающиеся. — Либерально-демократические страны Европы и Америки. — Основные черты устройства, политического режима и конституционного законодательства в послевоенный период — Гражданские свободы в США в 50—70-е гг. — Делегированное законодательство. Демократия в исторической ретроспективе

Изменения в конституционном праве

и политических институтах.

Три основные группы стран в послевоенном мире:

либерально-лемократические, социалистические

и развивающиеся

После окончания Второй мировой войны, которая привела к военной капитуляции нацистского и других авторитарных режимов и возникновению в ходе освободительной борьбы значительного числа государств социалистической и национально-патриотической ориентации, в политическом мире произошло размежевание на три основные группы стран с соответствующей формой правления' классические либерально-демократические государства, социалистические и переходные от традиционного, в том числе колониального, управления к независимой современной государственной организации в виде монархической или республиканской формы правления.

Исторически первая разновидность государств — это современные либерально-демократические государства, которые отличаются от всех других характерными особенностями своей политико-управленческой структуры, в частности способом осуществления государственной власти, внутренней и внешней политики. Прежде всего это такие политические системы, в которых главным средоточием верховной власти объявляется народ, осуществляющий свою верховную власть через посредство выборных и представительных учреждений (парламент, национальное собра-

Тема 29 Либерально-демократические страны

615

ние). Для либерально-демократических государств характерно также гарантированное обеспечение пользования гражданскими правами и свободами, включающими также естественные (неотчуждаемые) права человека — право на жизнь, свободу, в том числе на свободное владение собственностью. Именно для этой группы стран выражение "конституционное право" означает одновременно высшее по силе действия нормированное право в виде общегосударственного установления, а также неотъемлемое право индивида и некий свод (хартию) или перечень привилегий и полномочий индивида и полномочий властных учреждений государства. Неотъемлемое право индивида предстает некой совокупностью признаваемых данным обществом и защищаемых прав человека, которые не подлежат незаконному стеснению, а если и подлежат таковому, то исключительно во имя большего блага для индивида или в обеспечение общего блага всех сограждан.

Социалистические государства имели к середине века две основные разновидности — государственную организацию советского типа как воплощенную диктатуру пролетариата (СССР), т. е. союзную власть трудящихся в лице рабочих и крестьян (с одной правящей партией, с единой организацией властвования и управления снизу доверху в виде советов депутатов трудящихся либо советов рабочих и крестьянских депутатов) и государственную организацию, названную народной демократией, для которой характерна более плюралистическая партийная структура (компартия в окружении нескольких более мелких и менее влиятельных политических партий в составе управляемой одной партией политической организации общества).

Третью разновидность — переходные государства — составили нации и государства, возникшие в ходе национально-освободительного движения в так называемом третьем мире — в странах Азии, Африки и Латинской Америки. На протяжении XIX—XX вв. они добились политической и экономической независимости от европейских держав-метрополий в ходе мирной или вооруженной (как в Алжире и на Филиппинах) борьбы за национальное освобождение. Борьба стала возможной вследствие возникновения в колониях значительного слоя политиков, администраторов и предпринимателей, которые оказались в состоянии организовать эту борьбу и взять управление страной под собственный партийно-политический контроль. Эти государства нередко именуются в литературе новыми нациями-государствами в отличие от более старых европейских наций-государств. Иногда их называют государствами развивающихся стран либо странами развивающихся демократий.

В советской литературе они подразделялись на три группы, государства социалистической ориентации (в свое время к ним были причислены Гана, Гвинея, Мали, Танзания, Алжир, Бирма,

616

Часть II. Современная история

Лаос, Афганистан, Никарагуа и др.), государства капиталистической ориентации (Нигерия, Индия, Сенегал, Малайзия, большинство стран Латинской Америки) и государства, которые еще не выбрали направление своих социально-экономических преобразований и перемен.

В конце века эти страны стали относить к группе современных обществ и государств, переживающих стадию политической модернизации (перехода от традиционного общества к современному), но эта стадия предстает вариантом "запоздалой" модернизации, "догоняющего развития" и т. п.

Послевоенный мир политической и правовой истории стал не только биполярным (противостояние двух мировых систем — капиталистической и социалистической), но и многополюсным вследствие сосуществования стран с различным культурным наследием, их всевозможных политических и экономических коалиций на региональном и международном уровнях. Очень часто в одно и то же время стали происходить события и перемены, призванные существенно повлиять и на ближайшие, и на отдаленные социально-политические процессы.

Приведем несколько примеров. 1946 год стал годом завершения Нюрнбергского судебного процесса над военными преступниками (ноябрь), принятия во Франции Конституции IV республики (октябрь), но он же стал рубежом "холодной войны" между странами либеральной демократии и странами, находящимися за "железным занавесом" (речь У. Черчилля в американском городке Фултоне, 5 марта). 1949 год явился одновременно годом образования Федеративной Республики Германии (23 мая) и Китайской Народной Республики (1 октября), а кроме того, годом создания Организации североатлантического договора (НАТО) (4 апреля). Наконец, 1990 год стал годом воссоединения Германии (3 октября), начала реформ в Албании, прекращения гражданской войны и проведения демократических выборов президента в Никарагуа (февраль), вторжения армии Ирака в соседний процветающий Кувейт.

В настоящее время мы живем в сообществе свыше 200 стран с населением, говорящим на пяти тысячах языков, причем две трети населения земного шара говорит на 13 языках (китайском, английском, хинди и урду, испанском, русском, арабском, бенгальском, индонезийском, португальском, японском, немецком, французском).

В 1994 г. из 5240 млн населения 1498 млн были приверженцами христианской религии, 860 млн проповедовали ислам, 656 млн — индуизм, 310 млн — буддизм, 115 млн — синтоизм. Приверженцев шаманизма, анимизма, трайбалистских (племенных) культов насчитывалось 112 млн, приверженцев новых религий —

Тема 29. Либерально-демократические страны

617

111 млн. Значительным было число неверующих — 836 млн, к ним следует причислить и 225 млн атеистов (данные итальянского ученого Р. Чиприано, автора книги "Религия без границ". 1994).

По прогнозам на 2025 г., христианство по численности своих адептов сохранит первое место, но его приверженцы составят при этом 36,9\% от общего числа верующих во всем мире (За рубежом. 1996. № 46. С. 3). Разрыв в уровне жизни бедных и богатых стран продолжает увеличиваться, но этот контраст отчасти смягчается в наше время успехами организации производительного труда в индустриально развитых странах и успехами так называемой зеленой (аграрной) революции в развивающихся странах.

Тенденции эволюционного развития долгое время рассматривались с опорой на оппозицию: традиционное общество (включая сюда и колонии) — современное общество (индустриально развитое общество, приобщенное к представительному правлению и защите прав человека). После крушения социалистических режимов в конце 80-х гг. и не без влияния трудов по изучению цивилизаций английского историка А. Дж. Тойнби многие политологи и историки стали прибегать к различению обществ и государств по цивилизационно-му признаку, т. е. по принадлежности к западной, мусульманской, буддистской или иной цивилизации. Так, например, поступает американский социолог С. Хантингтон, автор исследования "Конфликт цивилизаций" (1994 г.). В итоге составилось 7—8 цивилизаций (хри-стианско-католическая, протестантская, православная, исламская, конфуцианская и др.). Иногда возникают классификации по принципу "West and the rest", т. е. либерально-демократическая группа государств и все остальные (Фукуяма Ф. Конец истории? 1991). По оценке 36. Бжезинского, в XX в. свыше 167 млн. человек стали предметом уничтожения в кровопролитных столкновениях, мотивированных политикой и политическими соображениями. Проблема смягчения конфликтности, возникающей на почве политической, национальной или расовой, стала наиболее важной и долговременной задачей в переживаемый период истории (Бжезинский 36. Вне контроля. Глобальный беспорядок накануне XXI столетия. Нью-Йорк, 1993).

Либерально-лемократические страны Европы и Америки

Важнейшими особенностями организации и деятельности либерально-демократических государств можно считать провозглашаемое верховенство власти народа и уважительное отношение к правам человека и гражданина. Все эти государства можно подразделить также на страны с единой письменной конституцией и страны без таковой. Для тех и других тем не менее характерны следующие сходные черты:

618

Часть II Современная история

•                                    верховенство власти народа, осуществляемой через посредство выборной представительной власти в центре и на местах;

•                                     провозглашение государства не только демократическим, ' но и социальным, что подразумевает достижение общего блага для всего общества и отдельного гражданина;

. обособление, взаимное контролирование и уравновешивание властных полномочий трех ветвей единой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). Здесь особенно существенно право граждан на беспристрастный суд как важную гарантию сдерживания властного произвола;

•                                    официальное признание и конституционно-правовое гарантирование пользования гражданскими правами и свободами, включая также пользование правами человека — личными, гражданскими, социальными, экономическими, культурными;

•                                     судебный или иной специальный надзор за конституционностью законов и актов исполнительной власти, обеспеченный судебной юрисдикцией общих судов либо специальными уполномоченными лицами (народный защитник, омбудсман, уполномоченный по правам человека, блюститель справедливости и др.);

•                                    преемственный характер конституционно-правовых принципов и основополагающих норм, регулирующих организацию и деятельность государственных властных учреждений в их взаимоотношениях между собой и гражданами на протяжении одного или нескольких исторических периодов;

•                                     парламентская и судебная ответственность носителей правительственной власти (кабинет министров, отдельные министры, высшие должностные лица государства);

•                                     партийный плюрализм (партийное многовластие) с противостоянием правящей коалиции и оппозиционной партией (союзом партий).

Для данной категории современных политических систем и режимов властвования характерна чувствительность к необходимым и назревшим переменам и способность адаптации к новым социально-историческим и политическим условиям. Так, например, Конституционный совет Франции начиная с 70-х гг. создал своими решениями или уточнил практически новую Декларацию прав и свобод, поскольку в самом тексте Конституции 1958 г. (раздел о правах и свободах) содержится лишь положение о приверженности "правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 г.".

Другой пример Идя навстречу требованиям совершенствования государственного устройства, английские политические партии и парламент наметили программу реформы конституционного законодательства и полномочий Палаты лордов.

Тема 29 Либерально-демократические страны

619

Под политическим режимом обычно понимается способ осуществления политической власти через посредство организующей и управляющей деятельности учреждений государства, партии или авторитарного национального лидера. Основными разновидностями таких режимов в современный период стали демократический и авторитарный. Для демократического характерным является властвование при помощи организующей и управляющей деятельности представительных демократических учреждений в современных монархиях и республиках. Такой режим частично опирается и на использование группового давления через посредство партий и других заинтересованных групп (лоббисты, профсоюзы и др.), на баланс обособленных и соподчиненных по вертикали и горизонтали властей и т. д. В зависимости qt способа оформления властных и иных полномочий основных учреждений политической организации можно различать либеральные парламентарно-демократичес-кие и парламентарно-монархические режимы правления, а также президентски-республиканские.

В политической социологии политический режим предстает, как правило, только в виде организации и функционирования политических групп и лиц и в меньшей степени — в виде деятельности отдельных государственных учреждений. На этом основании некоторые исследователи называют политологию "политической наукой о политике вне государственной политики" (stateless political science). Однако вышеприведенный перечень основных черт либерально-демократических политических режимов свидетельствует о том, что без учета вклада в политический процесс учреждений государства его восприятие и отображение не могут быть достаточно полными.

Например, важную составляющую государственной организации и деятельности образует функционирование крупных социальных групп, таких, например, как государственная бюрократия, выполняющая в некоторых странах весьма значительную роль в проведении правительственной политики "всеобщего благосостояния" в государстве всеобщего благосостояния, изображаемого как альтернатива социалистическому способу устроения государственных дел.

Основные черты устройства,

политического режима и конституционного

законодательства в послевоенный период

Сразу же после окончания войны в ряде стран, переживших возвышение и крах военизированного авторитарного политического режима (Германия, Италия, Япония), были приняты новые конституции, в которых предусматривались меры против восстановления

620

Часть П. Современная история

Тема 29. Либерально-демократические страны

621

или повторения подобного опыта, причем главное внимание было уделено более тщательному регулированию деятельности политических партий (в частности, их организации, источникам финансирования, контролю за своевременной публичной отчетностью и др.), а также гарантиям против вторжения государственной власти в частную сферу жизни. Такие нормы и принципы были включены в конституции Италии, Франции, Германии и других стран.

Следующим важным направлением регулирования в ряде европейских конституций стало обозначение преемственной связи между новейшими текстами и положениями и предшествующим конституционным опытом: например, некоторые статьи Веймарской конституции 1919 г. были включены в текст Боннской конституции 1949 г. В Преамбуле к Французской конституции 1946 г. было объявлено, что Декларация прав человека и гражданина 1789 г. является составной частью текста этой конституции. В Преамбуле к Французской конституции 1958 г. также отмечено, что Декларация прав 1789 г. и Преамбула к конституции 1946 г., перечисляющая ряд новых прав человека и гражданина социального и социально-экономического характера, по-прежнему составляют неотъемлемую часть корпуса конституционного текста.

В послевоенных конституциях расширен классический набор свобод и прав гражданина — прав избирательных, свобод политических и религиозных, судебно-процедурных (равенство перед законом, презумпция невиновности и др.). К ним были добавлены право на труд, на равноправие мужчин и женщин, на объединение в профсоюзы, на бесплатное образование, на уважение достоинства человеческой личности и др. Во многом подобное расширение перечня прав стало возможным благодаря влиянию социал-демократических правительств и организаций, заручившихся поддержкой масс в осуществлении таких перемен.

Права, свободы и обязанности в либерально-демократическом (правовом) сообществе конца XX столетия обычно предстают как некая сумма (перечень, билль, совокупность) прав, которая может быть ограничена только по суду, а не по закону и не под воздействием нравов и обычаев.

Первая группа прав относится к признанию и конституционному гарантированию личной свободы, пребывающей в некой гармонии с правом на "стремление к счастью", о котором напомнил Т. Джефферсон в Декларации независимости США и о котором размышлял Аристотель с его толкованием (предвосхитившим джеф-ферсоновское) цели объединения людей в государство ("ради благой и счастливой жизни").

Личная свобода предполагает необходимое гарантирование личной неприкосновенности, тайны личной жизни, свободы совести, передвижения, выбора занятий и профессии и др.

Общественная свобода предстает совокупностью гражданских и политических прав и свобод, объединенных устремленностью к общему благу и соучастию в его достижении. Это право на участие в суде, местном самоуправлении, свобода слова, подачи петиций, собраний и создания союзов. Сюда же можно отнести право на доступ к процессу принятия решений через посредство политических партий, всеобщее избирательное право, а также право формулировать специфические групповые требования и формировать заинтересованные группы для этой цели.

Одна из новых общественных свобод (правда, новых только по формулировке) получила название "право на терпимость" (к чужим взглядам, верованиям, обыкновениям и т. д.). В студенческой среде американских учебных заведений лица, замеченные в подстрекательских речах и призывах (hate speeches), становятся подневольными (букв. — пленными) послушниками, обязанными прослушать цикл культурно-просветительных бесед и просмотреть соответствующие видеофильмы.

К этой же группе примыкают те права и свободы, которые в наибольшей степени гарантируют обеспечение личной и общественной пользы в их переплетенности и неразрывности. Здесь право на собственность, сочетаемое с обязанностью пользоваться ею также и в интересах общего блага (впервые зафиксировано в Веймарской конституции 1919 г.), свобода торговли, свобода доступа к накопленным культурным благам и ценностям, право на здоровую окружающую среду обитания человека. Самым важным положением в этой группе прав следует считать требование к общественным и государственным институтам "уважать человеческое достоинство" и таким образом поддерживать устремленность к обеспечению всех и каждого правом на достойное человека существование — право, которое обеспечивается и защищается всем общественным, а не только государственным и политическим строем.

Многие новации в перечне и формулировках основных прав, свобод и обязанностей навеяны текстами международных пактов о правах человека и Всеобщей декларации прав человека Организации Объединенных Наций (ООН) 1948 г. с последующими уточнениями и дополнениями. Типичный набор современного перечня прав и свобод содержится, например, в разд. 3 Конституции Венесуэлы 1960 г., где они перечисляются в такой последовательности: обязанности (уважать и защищать Родину и защищать интересы нации, соблюдать Конституцию и законы: участие в воинской службе, в покрытии государственных расходов и pp.)', личные права (неприкосновенность права на жизнь, запрет смертной казни и ограничение срока лишения свободы 30 годами, право на защиту от посягательств на честь, доброе имя и от вторжений в частную жизнь и др.); социальные права (государство будет покровительствовать ассоциациям, направленным на развитие человеческой личности, а также

622

Часть II. Современная история

покровительствовать браку, материнству, несовершеннолетним, сельским жителям, образованию, занятиям науками и искусством); экономические права (экономический строй будет основан на принципах социальной справедливости, которые обеспечивают всем достойное существование, будут запрещены ростовщичество, монополии, несправедливые экспроприации и конфискации и др.); политические права (наряду с правом голоса и мирных манифестаций сюда включено одно из древнейших прав — право убежища).

Конституция Венесуэлы I960 г. во многом сходна в регулировании прав и свобод с Итальянской конституцией 1947 г. Права и обязанности здесь изложены в такой последовательности: права и обязанности в гражданских отношениях (дается перечень политических и индивидуальных гражданских прав, свобод и обязанностей), в этико-социальных отношениях (семья, школа и др.), экономических отношениях (право на труд, создание профсоюзов, проведение забастовок), политических отношениях (избирательные права, воинская служба).

В одной из новейших европейских конституций — Конституции Португальской Республики 1974 г. — раздел "Основные права и обязанности" имеет следующее построение: Общие принципы (всеобщности, равенства; пределы и смысл основных прав; юридическая сила Конституции; ответственность публичных учреждений; полномочия назначаемого парламентом Блюстителя Справедливости и др.); Права, свободы и гарантии; Права, свободы и гарантии политического участия; Права, свободы и гарантии трудящихся; Социально-экономические права и обязанности в области культуры,.

Таким образом, перечень прав и свобод значительно дифференцировался и численно возрос к 70-м гг. В Конституции ФРГ 1949 г. основным правам и свободам посвящено 19 статей, в Испанской конституции 1978 г. — 45, в Конституции Российской Федерации — 40. Этот перечень стал помещаться сразу после преамбулы, символизируя возросшую значимость основных прав.

Однако существует достаточно обоснованное мнение, что свобода в XX в. требует гораздо большего вмешательства государства в дело обеспечения индивидуальных прав и свобод, чем раньше, и что разрыв "между конституционной фикцией и фактическим положением существует сегодня в гораздо большей степени, чем когда-либо раньше" (Duchacek I. Rights and Liberties in the World Today. Santa Barbara, 1973. P. 40—44). Отчасти это новое положение с обеспеченностью пользования основными правами явилось результатом изменения некоторых функций государства, например, превращения его в глазах сограждан из средоточия политической власти в "социального работника, специалиста по экономическому планированию, главного мобилизатора национальных ресурсов, инвестора, гаранта образования и советчика по проведению коллективного летнего отдыха" (Ibid. P. 43).

Тема 29. Либерально-демократические страны

623

До сих пор существуют страны, не имеющие единой конституции. К этой группе стран помимо Англии можно отнести Швецию с ее четырьмя конституционными законами (Акт о престолонаследии 1810 г., форма правления и Акт о свободе печати 1974 г., Основной закон о свободе высказываний 1995 г.), Австрию, где помимо Федерального конституционного закона 1820 г. существует еще восемь конституционных актов, а также, с известными читателю этой книги оговорками, Канаду и Францию.

Англия, или Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, в настоящее время имеет самую сложную совокупность конституционных законов, куда входят Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах 1628 г., Билль прав 1689 г. и Акт о престолонаследии 1701 г. —это наиболее древняя часть неписаной конституции, в которую за последние 100 лет вносились различные уточнения и изменения парламентскими статутами. Среди них самыми важными следует считать Акты о парламенте 1911 и 1949 гг., окончательно закрепившие верховенство Палаты общин в утверждении финансовых и иных биллей в том случае, если Палата лордов замедляет процесс их утверждения или намерена их отклонить.

Другими наиболее важными статутами стали Акты о чрезвычайных полномочиях 1920 и 1964 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акт о Палате общин 1978 г., Акт о народном представительстве 1983 г., Акт о британском гражданстве 1981 г., Акт о расовых отношениях 1986 г., Акт о равноправии мужчин и женщин 1990 г.

С приходом к власти в 1996 г. лейбористской партии вновь оживилась дискуссия о британской конституции. Было объявлено о намерении выработать ее без упразднения монархии, а затем о намерении существенно сократить число наследственных обладателей титула лорда, имеющих право голоса в Палате лордов, оставив им 91 место. К этому времени Палата лордов насчитывала 1205 лордов, имеющих право голоса, причем только 40\% из них причисляли себя к консерваторам, остальные же разделились на сторонников лейбористов, либерал-демократов и стоящих вне партий. Отмена права лордов на наследование кресла в Вестминстере, просуществовавшее почти 800 лет, произошла осенью 1999 г. Она лишила права заседать большинство палаты, в которое вошли 759 графов, герцогов и баронов. Утратив ряд существенных функций по вопросам бюджета, Палата лордов в послевоенный период заметно активизировала свою законопроектную работу и уже в конце 80-х гг. вносила в течение сессии до двух тысяч поправок к правительственным законопроектам. Эта новация отчасти вызвана заметным ростом числа пожизненных пэров, которые назначались правительством и, естественно, способствовали усилению партийных позиций правительства в Палате. Так, за период с 1958 по 1987 г. пожизненными пэрами было назначено 544 человека.

624

Часть П. Современная история

 

В конце 1998 г. в обстановке информационного и политического прессинга Палата лордов проявила редкую в наше время настойчивость, самостоятельность и приверженность доктрине правления закона и независимого правосудия, когда дала верхов-( ную судебную санкцию на задержание и привлечение к судебно-| му разбирательству бывшего чилийского диктатора и сенатора с продолжающимся сроком полномочий генерала А. Пиночета, прибывшего в Англию на лечение.

Кабинет министров, существующий благодаря конституционному соглашению, насчитывает сегодня два десятка министров во главе с премьером (их общее число также определяет премьер). Кворум для принятия решений в кабинете — три человека.

В 1967 г. учрежден институт парламентского уполномоченного по делам правительственной администрации (пример заимствования шведского института омбудсмана, возникшего еще в XVIII в.). Английский омбудсман от имени депутатов парламента - проводит расследования различных нарушений в учреждениях исполнительной власти. В настоящее время здесь функционируют четыре омбудсмана, специализирующихся на различных областях исполнительной деятельности (военной, гражданской).

Англия продолжает оставаться страной прецедентного права, сочетающегося с парламентскими статутами (законами), конституционными обычаями и соглашениями, а с 1972 г. также с правом Европейского Союза. Обращает на себя внимание тот факт, что и в XX столетии роль конституционных соглашений иной раз значительнее роли статутов. Статуты установили, например, что обладатель короны утверждает билли, принятые парламентом, и тем самым обладает абсолютным вето. Однако на основе этих статутов возникли конституционные соглашения, которые сильно переиначили содержание самих статутов. Фактически королева должна утверждать билли, т. е. не прибегать к использованию своего права вето. По статуту она назначает и смещает министров, которые перед ней ответственны, но фактически королева должна назначать премьер-министра из числа лиц, которые пользуются поддержкой большинства членов Палаты общин, а по совету премьера — назначать других членов кабинета, которые несут коллективную и индивидуальную ответственность перед Палатой общин.

Гражданские свободы в США в 50—70-е гг.

В послевоенный период изменилась структурная композиция многих конституций либерально-демократической ориентации. Отныне конституции не просто регулируют организацию и распределение власти, но одновременно более широко закрепляют ус-

Тема 29. Либерально-демократические страны

625

тоявшуюся систему ценностей, принципов права и справедливости, т. е. содержат элементы политико-философского мировоззрения. Так, например, они включают в себя характеристику политических и идеологических основ организации общества и места и роли в нем политических партий.

Весьма существенными для организации и функционирования конституционных учреждений становятся в послевоенный период некоторые важные перемены в режиме властвования и в политической системе в целом. Политическая организация современного либерально-демократического общества, его политическая система, которую можно назвать еще и политической конституцией, есть прежде всего форма легитимного (основанного на авторитете закона) распределения власти в обществе и государстве. Она включает в себя помимо государства также политические партии, массовые религиозные и иные общественные организации, другие учреждения группового либо индивидуального участия в политической жизни, в выработке важных политических решений и контроле за их осуществлением и т. д.

В США вплоть до начала 50-х гг. существовала и защищалась расовая сегрегация, несмотря на провозглашенное во второй половине XIX в. расовое равноправие. Официальное истолкование этой практики сводилось к тому, что расовые различия заложены природой, они столь же фундаментальны, как различия между мужчиной и женщиной, и с этим надо считаться. Формально все равны перед законом, но каждая раса должна практиковать равное обращение по отдельности. Только в 1954 г. Верховный суд признал расовые различия не столь фундаментальными, а сегрегацию противоречащей Конституции страны. В 1957 г. был принят Закон о гражданских правах, на основе которого возникла Комиссия по гражданским правам, принимавшая к рассмотрению жалобы и заявления о дискриминации граждан по расовому, религиозному и другим мотивам.

В развитие и обеспечение пользования гражданскими правами в 1964 г. принимается очередной Закон о гражданских правах, в котором гарантируется равное участие негров в избирательных кампаниях по принципу "один человек — один голос", а также равенство возможностей при поступлении на работу, в повседневной жизни. "Ни один штат... и ни один его служащий... не станет использовать признак расовой принадлежности, пола, цвета кожи, этническую принадлежность или национальное происхождение в качестве критерия для дискриминации или дарования привилегированного обращения с индивидом или группой".

Закон о свободе информации 1967 г. предоставил право требовать и получать информацию о деятельности государственных органов по наблюдению за частной жизнью граждан, вторжение

626

Часть И. Современная история

в которую без разрешения считалось отныне незаконным. Этим правом воспользовались лишь некоторые политические ассоциации (например, троцкисты), и они получили такой доступ, поскольку отказ в предоставлении подобной информации можно обжаловать

в суде.

В 1971 г. согласно XXVI поправке возрастной избирательный ценз был снижен до 18 лет, но это снижение не дало ожидаемого • эффекта, и молодежь по-прежнему осталась равнодушной к избирательным кампаниям. В 1972 г. началась ратификация принятой конгрессом поправки о признании равноправия мужчин и женщин, но в отпущенный 10-летний срок штаты не уложились, и поправка в 1982 г. была снята с ратификации. Правда, равноправие мужчины и женщины было закреплено в основных законах 17 из 50 штатов. Самой трудной для ратификации стала принятая в 1992 г. XXVII поправка о запрете членам Конгресса делать прибавки к депутатскому жалованью и получать их в период срока своих депутатских полномочий. На ее утверждение потребовалось 203 года, начиная с 1790 г.

Законом 1974 г. было сформулировано положение об охраняемой от внешнего вторжения области частной жизни (privacy), которая включала в себя сферу семейной жизни, состояние здоровья, интимные отношения и связи. Этот закон нанес сильный урон той сфере деятельности средств массовой информации, которые специализировались на сборе и своекорыстном использовании материалов, относящихся к сфере частной жизни. Судебная практика частично пошла на уступки этой традиции, когда признала абсолютно .неприкосновенной частную жизнь только граждан, не занимающих публичных должностей.

Эволюция полномочий государственных учреждений. Некоторые комментаторы современного политического опыта стран либерально-демократической ориентации, таких, как Англия, Франция, Германия, Италия, США, Индия, Канада, и других, считают необходимым отметить появление и значительное развитие так называемой контрольной власти — власти судебного надзора за конституционностью законов и актов исполнительной власти, контроля за соблюдением прав человека в лице специальных уполномоченных (омбудсман, уполномоченный по правам человека, народный защитник, посредник и др.). Следует, однако, отметить в этой связи, что такие новации не являются новшеством в полном смысле слова — достаточно вспомнить о должности народного трибуна в Древнем Риме. Более уместно говорить о дифференциации контрольных и надзорных функций в рамках системы обособленных и взаимно уравновешивающих властей, чем о создании четвертой власти. Скорее в этом случае следует вести речь о четвертой власти в лице средств массовой информации,

Тема 29. Либерально-демократические страны

627

которые действительно приобрели в новейшей истории небывалый размах и влияние на политику и политическую культуру современных заинтересованных лиц и групп, участвующих в политике.

Крупными переменами в организации и деятельности государственных учреждений можно считать реформу местного управления и самоуправления (например, во Франции в начале 80-х гг.), новации в государственной службе, в распределении полномочий между федерацией и ее составными частями. Так, историки американского федерализма различают следующие вехи в его становлении и эволюции: преддоговорная стадия (до 1789 г.), договорная (1789—1860 гг.), период -консолидации (1865—1932 гг.), интегрированная федерация (1932—1965 гг.), унитарно-федеративная стадия (с 1965 г.).

.Делегированное законодательство. Аеллократия в исторической ретроспективе

Современный период истории государства и политических институтов иногда называют веком конституционализма. С этим можно согласиться, но с определенными оговорками. Это действительно век конституционализма, для которого характерно необычайное усложнение и ускорение социально-политических и законотворческих процессов. Одним из последствий этого усложнения и ускорения стал опыт делегированного законодательства, т. е. опыт перепоручения ряда законодательных функций незаконодательным учреждениям, в частности правительству (регламентарная власть во Франции, статутные постановления правительства в условиях чрезвычайного положения в Англии и т.д.).

Делегированное (передоверенное или специально разрешенное правительству) законодательство осуществляется в ситуации чрезвычайного положения и в мирное время.

В английском Законе о чрезвычайных полномочиях от 24 августа 1939 г. было зафиксировано: "Король указом в Совете может издать такие предписания, какие необходимы или подходящи для обеспечения общественной безопасности, защиты государства, поддержания общественного порядка и эффективного ведения любой войны, в которую его величество может быть вовлечено". Эти предписания получили наименование "оборонные предписания" и могли содержать постановления об аресте, суде и наказании лиц, нарушающих указанные предписания, а также наряду с другими предписания о "контроле над любой собственностью и предприятиями", о приобретении любой собственности, кроме земли, и т.д.

Делегированное законодательство в мирное время предполагает разрешение издавать акты законодательного характера в

628

Часть И. Современная история ||

Тема 29. Либерально-демократические страны

629

помощь парламенту, но по вопросам второстепенного характера. Если актов парламента издается примерно 60—70 в год, то актов исполнительной власти в порядке делегированных законодательных полномочий — 2000 в год. Над актами делегированного законодательства установлен особый контроль со стороны парламента. Такие акты должны быть представлены в парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Они могут представляться либо до вступления в силу, либо после — в зависимости от того,| i как это предусмотрено в уполномочивающем статуте.                                                                                                                                                                                                                                                [

В Палате общин существует специальный комитет по делегич рованному законодательству, проверяющий те билли, которые,* были внесены в Палату общин.

Согласно Конституции Франции акты парламента принимаются по строго определенному и сравнительно небольшому кругу вопросов (структура и принципы деятельности государственного аппарата, права и свободы граждан, налоги, основные принципы гражданского, карательного и трудового права). Правительство по этим вопросам тоже может издавать нормативные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Все остальные вопросы должны решаться в административном порядке в пределах полномочий так называемой регламентарной власти правительства — путем издания декретов.

Кроме того, в обстановке растущей бюрократизации и централизации власти и управления происходит снижение роли законодательных учреждений и усиление правительственной власти. В США за период с начала XIX в. число федеральных служащих возросло в тысячу раз, что никак не сопоставимо ни с ростом населения, ни с увеличением территории государства. Другой пример. По Закону 1946 г. в Конгрессе было упразднено 47 постоянных комиссий и оставлено 34 (19 комиссий в Палате представителей и 15 в Сенате), причем было запрещено впредь создавать новые. Однако законодатели придумали обходной маневр с созданием подкомиссий, которых в 1974 г. насчитывалось 147 (из них 133 в Палате представителей и 14 в Сенате). Весьма красноречивы также показатели роста численности вспомогательного персонала конгрессменов. Так, сенатор от Северной Каролины Сэм Эрвин имел в своем распоряжении около 70 сотрудников, включая личного секретаря и еще 18 помощников.

В 1945 г. конгрессмены располагали 4,5 тыс. сотрудников, на которых расходовалось 42 млн долл., а в 1974 г. уже 16 тыс. сотрудников, которым выплачивалось 328 млн долл. Определенную лепту в снижение авторитетности законодательных учреждений вносят лоббисты, заинтересованные в проталкивании тех или иных законопроектов. Теоретически их деятельность подлежит регистрации, но регистрация эта происходит не чаще, чем прото-

колирование в милиции' болельщиков футбола с принесенными тайком спиртными напитками. Обобщая все это, член Палаты представителей Ллойд Мидс заметил в августе 1974 г.: "Члены Конгресса в глазах народа по-прежнему чуть лучше мерзавцев" (цит. по: Гвирцман М. Раздувшийся конгресс // Нью-Йорк Тайме Мэгэзин. 1974. 10 нояб.).

Подобные тенденции породили нарастание негативного и недоверчивого отношения к Конгрессу и к административным учреждениям в обществе и государстве. Так, за три десятилетия конца текущего века доверие к Конгрессу упало (в 1994 г.) до 8\%, к исполнительной власти — до 12\% и к ведущим компаниям — до 13\% (в 1966 г., соответственно, 42, 41 и 55\% населения доверяли этим институтам). (По данным Р. Сэмуэльсона, автора книги "Хорошая жизнь и недовольные ею". 1995. См.: Ньюсвик. 1996. 8 янв. С. 16.)

Восприятие перемен в социально-правовом назначении парламентских и иных конституционных институтов нередко становится весьма отличным от восприятия их в начале нового времени. Право хранения и ношения оружия, провозглашенное в первых десяти поправках к американской конституции, обросло в конце текущего столетия многими уточняющими и ограничительными инструкциями и законами на уровне штатов. Кроме того, имеются констатации историков, которые полагают, что эта гражданская привилегия в сочетании с традиционным американским духом индивидуализма в значительной мере способствовала превращению американского общества в общество насилия на почве захвата или защиты собственности. В настоящее время уровень преступности, связанной с насилием, в таких высокоразвитых в промышленном отношении странах, как Англия, Канада или Япония, более низкий (в кратном отношении), чем в США.

Не менее красноречивы сопоставления в области организации и деятельности конституционных учреждений. Так, например, парламентские учреждения Англии в конце прошлого века воспринимались как воплощение суверенной власти народа, а в конце XX в. некоторые историки уже характеризуют их как воплощение выборной диктатуры. Так, для А. Дайси, автора "Правовых основ конституции" (Law of Constitution, 1885), суверенитет является "существенным достоянием народа, и задачей представительного правления является согласование желаний суверена и желаний носителя суверенных полномочий", которым Дайси, выражая общепринятые взгляды, считает Палату общин.

В 1976 г. другой английский правовед лорд Хэлшем в лекции под названием "Выборная диктатура" (Hailsham. Elective Dictatorship) утверждал, что суверенитет Палаты общин во все возрастающей мере становится "суверенитетом правительства,

630

Часть II. Современная история

Тема 29 Либерально-демократические страны

631

которое в дополнение к своему контролю над Парламентом контролирует также партийных кнутов (организаторов), партийную машину и гражданскую службу". Это обстоятельство, по мнению Хэлшема, дает основание считать, что так называемая выборная диктатура (диктатура избирателей) на самом деле представляет собой лишь компонент более сложной структуры, в которой один компонент является преобладающим и задает тон всему функционирующему механизму. Короче говоря, правительство контроли-^| рует парламент, но отнюдь не парламент контролирует правитель-t ство. Таков один из вариантов обсуждения меняющейся роли napJ ламента и новизны взаимоотношений между электоратом, полити-1 ческой партией и парламентом в Англии.

Некоторые историки либерально-демократической традиции пытаются сопоставить современный опыт с предшествующими историческими эпохами — средневековой и древней. Квентин Скин-нер, изучавший опыт средневековых городов-республик, сделал вывод, что сегодня "гражданские свободы обеспечиваются не столько нашим участием в политической жизни, сколько кордоном гражданских прав, которые ограждают нас от вмешательства правителей в нашу частную жизнь". Другой историк, Джон Данн в книге "Демократия. Еще не законченное путешествие из 508 года до н. э. до 1993-го нашей эры" попытался обозначить перспективу того, что можно назвать демократией в собственном смысле слова, и пришел к выводу: "Демократия есть не только и не столько права человека и личная свобода, сколько возможность и способность человека принимать участие в процессе и системе власти. Человек может быть сыт, одет, ухожен и даже хорошо начитан, но если он не хочет или не может участвовать в политической жизни, то это уже нельзя называть демократией" (Ля-тигорский А. Демократия как меньшее зло // Независимая газета. 1996. 24 апр. С. 8).

Современная демократическая организация государства предполагает выборность и подотчетность, а также ответственность всех учреждений законодательной и исполнительной властей и в определенной мере ответственность судебных учреждений. Далее, она предполагает сочетание профессиональных и общественных начал в организации управления и в контроле за этим управлением. При этом все полномочия и функции правительственной власти строго определены в законе и регламентированы им. Индивид лично или в общественной ассоциации имеет ряд прав и свобод, которые неподвластны правительственному контролю. Вместе с тем демократической организации противостоит тенденция ко всеобщей централизации и бюрократизации организационно-управленческих процессов, недостаточное различение сфер автономии человека и гражданина во взаимоотношениях с государственной и иной вла-

стью в обществе. Определенную роль играет конформизм граждан, выражающийся в двоедушии, нравственном опустошении вследствие слабой воли или цинизма. Одним из проявлений этого цинизма стала в конце века коррумпированность высшего эшелона правительственной власти, когда обвинения в коррупции стали привычным делом в судах Парижа и Токио, Лондона и Рима, Дели, Сеула и Вашингтона.

Демократия и сегодня остается наилучшей из форм правления, выгодных многим или большинству, но сегодня эту форму отягощает не только потребность в крупных тратах на обеспечение личной безопасности или справедливости в суде. Ее отягощает и политическая апатия, находящая себе подкрепление в праве на неучастие в политической жизни или в "свободе от политики" (выражение Ханны Арендт), реализующейся во многих странах, которые называют себя демократическими.

Контрольные вопросы

Назовите три группы стран, различающихся по государственному устройству и режиму властвования.

В чем своеобразие конституционной истории современных стран с либерально-демократическим устройством власти и управления?

Литература

Сравнительное конституционное право. М., 1996. — Конституции зарубежных государств (США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада) / Сост. В. В. Маклаков. М., 1996. — Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. — Сравнительное изучение цивилизаций: Хрестоматия / Сост. Б. С. Ерасов. М., 1998 (Гл. IV. Цивилизация и государство; Гл. VII. Классификации и сравнительное изучение цивилизаций). — Апа-рова Т. В. Статус судей в Великобритании // Журнал российского права. 1999. № 7. С. 114—125.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 |