Имя материала: Земельное право

Автор: Владимир Георгиевич Графский

§ 2. закон - высшая форма нормативного правового акта

Если среди источников земельного права на первом месте нахо

дится нормативный правовой акт, то среди различных видов норма

тивных правовых актов закон в России стоит на первом месте и зани

мает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Характерные черты Закон — это нормативный акт, принимаемый

и признаки           в особом порядке и направленный на регу-

федерального     лирование наиболее важных общественных,

закона   например или прежде всего земельных, отно-

шений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения.

Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

28

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах представительными органами местного самоуправления).

Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, — парламент России. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

В российском парламенте Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения-обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата — Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифицированное их рассмотрение как важнейшего источника права.

Принятый таким образом федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписание Президентом закона означает не только его признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.

Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ: в 1996 г. его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерального Собрания.

Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.

Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне. Основной закон — Среди всех законов есть основной — Консти-

Конституция       туция   России,   предусматривающая  основы

России   конституционного строя, права и свободы че-

ловека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов

29

местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.

При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященные земельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, уставы субъектов Российской Федерации.

К первой группе относятся:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

ст. Зб — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1, 7 -- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;

ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;

ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые

30

нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.

Федеральные

законы

как источники земельного права

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.) кодексы, Федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.).

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

законы природоресурсного блока, которые, как и земельные,

регулируют отношения по поводу использования и охраны иных при

родных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отноше

ния; это Федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире»

1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают

входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права

(в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки

от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый

взгляд).

Разграничение

земельного и иных

отраслей права

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природо-ресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов.

Отношения по поводу прудов и обводненных карьеров регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ВК РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным

31

водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд1.

Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на дре-весно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов, порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда, леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда.

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования, и нормы земельного права содержатся в законах, составляющих природрресурсное законодательство.

Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, их становится все больше.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 |