Имя материала: Земельное право

Автор: Владимир Георгиевич Графский

§ 6. контроль за использованием и охраной земель. мониторинг земель

В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом РФ, другими законами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального использования и охраны земель.

Правительство РФ постановлением от 15 ноября 2006 г. утвердило Положение о государственном контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации.

202

Это Положение является основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля.

Государственные        Названное Положение устанавливает поря-

органы земельного      ДОК осуществления государственного земель-

контроля              ного контроля Федеральным агентством ка-

дастра объектов недвижимости, Федеральной

службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее — специально уполномоченные органы).

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются Федеральная служба земельного кадастра и ее органы на местах, органы охраны природы Министерства природных ресурсов РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России; Госстрой России и его органы на местах. Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Федеральная служба земельного кадастра.

Функции органов        При решении конкретных вопросов земель-государственного        ного контроля функции специально уполно-контроля и их         моченных органов разграничены, чтобы не должностных лиц       допускалось дублирование в работе и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

порядка переуступки права пользования землей; выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

203

выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

порядка предоставления сведений о состоянии земель;

исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

204

Должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, одновременно по должности являются:

руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости — главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель;

заместитель руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководитель структурного подразделения Агентства, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, — заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по использованию и охране

земель;

специалисты структурного подразделения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, к сфере ведения которого отнесено осуществление государственного земельного контроля, - - государственными инспекторами Российской Федерации по использованию

и охране земель;

руководители территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации — главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

заместители руководителей территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, — заместителями главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель;

руководители структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, — главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель;

заместители руководителей структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней или специалисты соответствующих структурных подразделений (в случае отсутствия заместителей руководителей), к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, — заместителями главных го-

205

сударственных инспекторов городов и районов по использованию и охране земель:

специалисты структурных подразделений территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в субъектах Российской Федерации межрайонного и городского (районного) уровней, к сфере ведения которых отнесено осуществление государственного земельного контроля, — государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель.

Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами, осуществляющими государственный геологический контроль, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с полномочиями названной службы.

Должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фи-тосанитарному надзору и ее территориальных органов, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, контроль в области мелиорации земель и защиты растений, осуществляют государственный земельный контроль в соответствии с полномочиями названной службы.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право:

запрашивать в соответствии со своей компетенцией и' безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;

составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

206

обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства; носить форменную одежду.

Главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, предусмотренных выше, имеют право:

в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации;

направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Должностные лица Росприроднадзора и службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору обладают в области земельного контроля теми же правами, что и должностные лица Роснедвижимости.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внеплановые проверки проводятся:

для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и представить документацию, необходимую для проведения проверки.

207

Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность.

Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.

Правовые

действия органов

земельного

контроля

В зависимости от последовательности совершения действий их можно разделить на три вида:

а) информационно-правовые действия органов контроля при сборе материалов; б) принятие решений по результатам проведенного контроля; в) исполнение решений контрольных органов1.

Для того чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, имеет ли место нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.

Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участком; обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.

Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.

Ларионов Г. А. Новое в законодательстве о государственном контроле за использованием земель//'Законодательство и экономика. 1994. №15/16. С. 11-17.

208

Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение.

Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах, и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, землепользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении государственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.

При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяйственными коммерческими предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны, оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.

Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т. е. выполняться по единой схеме для всех землепользователей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача проверки — определить состояние использования земель, порядок их использования, установить, приступил ли объект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с привлечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собственно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого факта деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использованием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается приступить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедленного исполнения.

Следующая стадия контроля: проверка целевого использования земель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собственники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым назначением.

Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.

209

При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий и определения их более целесообразной эксплуатации.

Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.

Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений -текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются цифровыми показателями, к которым прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное представление о пространственном положении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.

Принятие решения

по результатам

контроля

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов. Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспариваний им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:

а)            дать «Указание» (по утвержденной форме) о выполнении опреде

ленных действий, адресованных пользователю данного земельного уча

стка, со ссылкой на требования закона, с определением срока выпол

нения перечисленных конкретных работ, мероприятий, отдельных дей

ствий;   в   Указании   дается   также   предупреждение   пользователю

земельного участка; если он не выполнит всех требований, содержа

щихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по кон

тролю за использованием и охраной земель соответствующего (местно

го) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлече

ния нарушителя к ответственности;

б)            составить протокол о нарушении земельного законодательства

(по форме), который направляется в названную выше комиссию;

в)             вынести постановление о наложении взыскания на лиц, винов

ных в совершении земельного правонарушения;

г)             предписать нарушителю «Предупреждение» (по форме) о приос

тановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением зе-

210

мельного законодательства; в Предупреждении указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;

д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, «Предписание» (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в Предупреждении госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Предупреждении, госинспектор дает правонарушителю «Уведомление» (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возобношгении приостановленного финансирования (кредитования) работ.

Исполнение         Как известно, исполнение судебного решения

решения                обеспечивает судебный пристав. Исполнение

госинспектора    решения госинспектора любой службы госу-

дарственного контроля обеспечивается самим

госинспектором. В этих целях инспекторы имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований экологического законодательства.

Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране

Общественный

контроль

за использованием земли

Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. Вместе с тем общественные организации не должны рассматриваться как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общественные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс «самопознания», при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

211

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель (ст. 72 ЗК РФ).

Муниципальный         Муниципальный земельный контроль за ис-

земельный            пользованием земель на территории муници-

контроль              пального образования осуществляется орга-

нами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ст. 72 ЗК РФ).

Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований (городские, сельские поселения и др.).

К органам местного самоуправления относятся как выборные органы, так и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с действующим законодательством.

Производственный

контроль

за использованием земли

Обычно производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют соответствующие должностные лица. Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства. Тем не менее этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:

руководители предприятий обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий внутрихозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ;

с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных функций в отношении земель.

Многие министерства и ведомства являются обладателями определенных земельных территорий, необходимых им для их хозяйственно-производственной деятельности. Их промышленные предприятия в составе своих земельных участков имеют резервные территории, предназначенные для развития (застройки), которые иногда располагаются вместе с основной территорией, а иногда отдельно. Если их застройка задерживается, что нередко происходит, такие территории начинают рассматривать как «свободные», ничейные. В ряде случаев это приводит к превращению их в пустыри и даже свалки, чаще всего они используются не по назначению. Этим злоупотребляют как по-212

сторонние лица, так и работники самих предприятий. Бороться с этим злом трудно, если на предприятиях нет лиц, ответственных за

территорию.

На некоторых предприятиях территория распределена по цехам, хозяйствам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц — смотрителей производственных зданий и сооружений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предприятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке закрепленную территорию, а тем более о способах осуществления такого порядка (например, путем закрепления участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т. п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий также Типовые положения и Типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях местные власти. Все это приводит к тому, что можно назвать ненужным «расползанием» производственных площадей (за счет земель другого назначения (непроизводственного); состояние этих площадей, как правило, оказывается неудошютворительным.

Если ранее Земельный кодекс РФ (1991 г.) умалчивал о ведомственном земельном контроле, то новый Кодекс в ст. 73 обязывает все ведомства поручать своим органам управления и должностным лицам выполнять функции земельного контроля. При этом должны быть приняты положения, утверждаемые государственными органами исполнительной власти, в которых определяются полномочия ведомственных органов земельного контроля и порядок его осуществления. Таким образом обеспечивается государственное влияние на решение принципиальных (основных) вопросов контроля.

Государственный        Государственный мониторинг земель пред-мониторинг земель      ставляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель, как указано в ст. 67 ЗК РФ, являются:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

213

В результате общегосударственной программы мониторинга земель создается информационная база данных о состоянии земельного фонда страны, т. е. всех категорий земель независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности. Отраслевые мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других природных объектов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Мониторинг земель входит в общую автоматизированную Единую государственную систему экологического мониторинга — ЕГСЭМ1.

Собственники, постоянные и временные пользователи земли (арендаторы) независимо от ведомственной подчиненности обязаны изучать и учитывать находящиеся в их владении земельные участки, знать их природные и хозяйственные свойства, особенности правового режима, обладать документами, подтверждающими их права на землю и обязанности, а равно права на пользование чужими участками (сервитуты). Владельцы гидротехнических сооружений и каналов (оросительных сетей), размещенных в пределах обслуживаемых земельных угодий, обязаны вести наблюдение за их сохранностью и за исполнением требований режима охранных и защитных зон при этих сооружениях.

Пользователи земель обязаны также регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ. Независимо от этого они обязаны представлять внеочередную информацию о чрезвычайных и неординарных событиях, существенно отражающихся на состоянии земель, их хозяйственном использовании и правовом режиме. За искажение информации виновные несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Полученные и зафиксированные с помощью документов мониторинга объективные материалы о состоянии земель и окружающей их природной среды служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентными государственными органами, ответственными за правильное использование земель и их охрану. Сами органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природо-пользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие решения принимают наделенные соответствующими правами государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной.

Как следует из Положения о мониторинге земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. №491, мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель:

мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;

мониторинг земель населенных пунктов;

САПП РФ. 1993. №48. Ст. 4661.

214

мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;

мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; мониторинг земель лесного фонда; мониторинг земель водного фонда; мониторинг земель запаса.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» составной частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг мелиорированных земель, который представляет собой систематические наблюдения за их состоянием. На основе данных наблюдений выявляются происходящие изменения состояния мелиорированных земель и производится их оценка (ст. 21 Федерального закона).

С помощью съемок и наблюдений с космических аппаратов и высотных самолетов получаются характеристики состояния земель на глобальном и региональном уровнях. Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.

Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с использованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных лабораторий.

В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием земель:

базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель); периодические (через год и более); оперативные (фиксирующие текущие изменения). Мониторинг земель ведется разными  методами  и  способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая   система   (АИПС);   система   обработки   данных (АСОД); система комплексной интерпретации данных (АСКИ); прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ).

Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геолого-разведочными, лесохозяйственны-ми, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются сведениями для органов земельного кадаст-

215

ра и для принятия решений органами контроля в области использования и охраны земель.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право

Российской Федерации: учебник для вузов. М., 1996.

Административное право: практикум. Екатеринбург, 1996.

Галиченков А. К Экологический контроль: теория и практика правового

регулирования. М., 1992.

Дикусар В. М. Земельные споры и их разрешение по законодательству

Российской Федерации//Право и экономика. 1995. №17 и 18. С. 107—110.

Жариков Ю. Г. Имущественные споры землепользователей. М., 1980.

Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / под ред.

проф. С. А. Боголюбова. М., 1997.

Ларионов Г. А. Общественный экологический контроль // Государство и

право. 1996. № 2.

Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля

в условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. № 9 и 10.

Улюкаев В. X., Варламов А. А., Петров Н. Е. Земельное право и земель

ный кадастр: учебник для сельскохозяйственных учебных заведений по специ

альности «Землеустройство». М., 1996.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 |