Имя материала: Земельное право

Автор: Владимир Георгиевич Графский

§ 5. история земельного права россии

Любое историческое событие является следствием цепи прежних, и оно же будет следствием событий будущих, какой радикальностью ни отличалось бы происходящее.

Имеет смысл представить земельные преобразования двух послед

них веков, начиная с аграрной реформы 1861 г., до возврата многооб

разия форм собственности на землю в наше время, как единую цепь

государственных преобразовательных усилий и противоречивых ре

зультатов. Особый оттенок приобретают темы, предлагаемые истори

ей, в связи с тем, что наше государство сейчас находится на послед

нем по времени и не менее проблемном этапе этого процесса.

Аграрная реформа Для земельных отношений России до начала

1861 г.   XX в. и революции 1917 г. было характерно

сословное землевладение, что особенным образом влияло и на регулирование земельных отношений.

До аграрной реформы 1861 г. —одной из наиболее крупных вех в истории земельного права России — крестьяне, как одно из сословий, не обладали практически никакими самостоятельными правами на землю, закрепленными в законодательстве. Помещичьи крестьяне, находясь под властью собственника земли, в вопросах ее использования не имели самостоятельного голоса.

Начиная с 1861 г. крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству.

Долгое время после первых реформенных шагов середины XIX в. законодательство о крестьянах, и законодательство о крестьянском землепользовании в том числе, носило достаточно специфических черт, чтобы теоретикам представилась возможность говорить о крестьянском земельном праве, отличном от общих положений.

Положения 19 февраля 1861 г. (Общее положение о крестьянах, Положение о выкупе' и др.) декларировали отмену крепостной зависимости, установили право крестьян на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей за него. По этому законодательству земля была крестьянам выделена, но использование земельных

Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

19

участков существенно ограничивалось обязательствами перед бывшими собственниками по их выкупу.

Обязательства эти были настолько долгосрочными, что в теории сложился взгляд на надельное землепользование как на разновидность долгосрочной аренды — оброчного пользования'.

Внутри земельной общины (в центральных губерниях России — собственно России — именно она являлась субъектом земельных отношений) право пользования предоставлялось крестьянской семье (крестьянскому двору). Крестьянской земли, находящейся в личной собственности, в это время почти не было.

Законы от 26 июля 1863 г. и 24 ноября 1866 г2, продолжили реформу тем, что приравняли статус удельных, государственных и помещичьих крестьян, тем самым объединив их в сословие крестьян с единой юрисдикцией.

18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский поземельный банк3. В том, что касалось прав крестьян на землю, его роль заключалась в некотором упрощении получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции Банка не играли существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли.

Дальнейшее законодательство до реформы Столыпина особых качественных изменений в права крестьян на землю не внесло.

Законодательство 1863 г. (законы от 18 июня и 14 декабря) ограничивало права надельных крестьян в вопросах передела залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и ускорить выплату выкупных платежей4. Это не позволило приравнять крестьян к иным сословиям в вопросах реализации прав на землю еще некоторое время.

Реформа               Положение   стало   существенно   изменяться

П. А. Столыпина после 1905 г. В это время не только расширились права крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3 ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но и был сделан шаг в направлении реализации личного права собственности на землю. Реформа, названная Столыпинской, если рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена на переход от преимущественного права общей собственности на землю среди крестьян (общинное землевладение) к праву личной собственности главы хозяйства.

Таким образом, в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в направлении предоставления крестьянскому сословию прав на землю, равных существовавшему в России праву личной собственности на землю. Это право включало в себя владение землей, право использо-

1              Хауке О. А. Крестьянское земельное право. М., 1914. С. 205.

2              Свод законов Российской империи. Прил. к т. IX.

3              Там же.

4              Там же.

20

вать землю ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и права сервитута. Право распоряжения земельным участком заключалось в праве заключать все виды сделок, предусмотренных гражданским законодательством для недвижимости, а также совершать иные действия, предусмотренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом была предусмотрена возможность выкупа земель для государственных нужд. Существовало и регулируемое законодательством право сервитута.

Движение это происходило через длительные переходные этапы, в рамках которых права крестьян на землю значительно ограничивались правами общины на надел, правами бывших собственников на получение выкупной платы, сословными ограничениями. Содержание этих ограничений носило в большинстве случаев политический характер и обусловливалось значительным влиянием консервативных кругов, состоявших в основном из крупных землевладельцев, и преобладании в начале реформ идеологии общинного строя.

Община, осуществляя свои права, могла производить периодические переделы земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду земельный надел по согласованию с пользователем. Община распоряжалась недрами, выпасами, лугами.

С реформой Столыпина, радикализм которой был продиктован состоянием российской экономики после неудачных военных действий против Японии и революционных событий в самой стране, было предпринято наступление на идеологию общинного земледелия.

Основанием были предполагаемые экономические преимущества частного хуторского сельскохозяйственного производства перед общинным. Следствием этого было закрепление и распространение права частной (личной) собственности на землю среди крестьян.

К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была заверше

на. Следствием этого было то, что сельское хозяйство оперировало

как правом частной собственности на землю, так и правом собствен

ности общины на надел; к этим правам присоединялось право аренды

как основное право пользования земельным участком.

История земельного После 1917 г. ситуация резко измени-

права с 1917       лась — права на землю приобрели совершен-

по 1990 г.             но иное содержание. Крестьянский наказ в

рамках Декрета «О земле» от 26 октября

1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в аренду и залог.

Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов', которые являлись полномочными органами государственной власти на местах2. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собствен-

1              Декрет   II   Всероссийского   съезда   Советов   рабочих,   солдатских   и

крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г.//СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

2              О переходе земли в распоряжение земельных комитетов. Принято СНК

РСФСР 5 ноября 1917 г.//СУ. 1917. №2. Ст. 23.

21

ность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими передается органам государственной власти'.

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа, отичительными чертами которых было развитие хозяйственной инициативы частных лиц, в том числе и в сельском хозяйстве, и существование рыночных отношений под жестким государственным контролем потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. Такая конструкция была изобретена, и по своему содержанию она была по-своему оригинальна. Речь идет о праве трудового землепользования, утвержденном Законом о трудовом землепользовании2 и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.3 Право трудового землепользования предоставлялось всем гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и желающим обрабатывать землю своим трудом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть лишен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:

а)            вести хозяйственное использование земли способом, избран

ным им по своему усмотрению;

б)            возводить, устраивать и использовать на земле строения и со

оружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие существенные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27).

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В качестве гарантии землепользования в Земельном кодексе была заложена норма, в соответствии с которой в случае нарушения земельных прав или необоснованного вмешательства в хозяйство пользователей земельная комиссия по просьбе землепользователя была обязана восстановить нарушенные права на землю или вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нарушенном праве по существу (ст. 26).

Как видно из исследования, трудовому землепользователю предоставлялся тот объем прав, который позволял ему использовать землю в целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей в формах,

предусмотренных правом для иных имущественных объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это именно право пользования государственной землей. Однако в отличие от иных возможных форм права пользования трудовое землепользование отличалось большей хозяйственной независимостью и отсутствием временных ограничений. В условиях нэпа это был тот максимум, который позволял развить производственную самостоятельность мелких аграрных производителей. Как известно из истории, это принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аграрной политики и переход к всеобщей коллективизации был несовместим с индивидуальной хозяйственной самостоятельностью, и следующее земельное законодательство уже отказалось от конструкции трудового землепользования.

Дальнейшее правовое регулирование прав граждан на землю развивалось в рамках теоретических установок социалистического землепользования, основными принципами которого были: целевой характер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования1.

Основным фундаментом, на котором выстраивались отношения по землепользованию и регулирование этих отношений законодательством, было право исключительной государственной собственности на землю2.

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательства СССР о земле предоставляла право на земельные участки гражданам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.

В основном в советское время права на землю предоставлялись гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приусадебного землепользования, пользование участками для индивидуального огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Однако было бы неверно считать, что крестьянские хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили свое существование. Действительно, количество их было незначительно, и они не играли практически никакой роли в аграрной экономике. Тем не менее согласно ст. 29 Основ земельного законодательства 1968 г. они пользовались участками предоставленной им земли для ведения сельского хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливаемых законодательством союзных республик. Республиканским законодательством регулировался порядок предоставления земель крестьянским хозяйствам и предельные размеры земельных участков. В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. на этот счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок пользования и размеры земельных участков, предоставляемых единоличным кре-

 

1              Декрет   ВЦИК   о   социализации.   Опубл.   в   «Газете   Рабочего   и

Крестьянского правительства» 19 февраля 1918 г.//СУ. 1918. №25. Ст. 346.

2              Закон о трудовом землепользовании от 22 мая 1922. // СУ. 1922. № 36.

3              Там же. Ст. 12.

22

1              Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 264.

2              Советское земельное право / под ред. Н. И. Краснова, В. П. Балезина.

М., 1977. С. 140; Общая теория советского земельного права. С. 259 и др.

23

стьянским хозяйствам, устанавливаются Советом Министров республики. Само по себе это ставило крестьянские хозяйства в положение худшее, чем иные хозяйственные формы.

По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставлялась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из земель государственного запаса. По срокам землепользования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставлялось законодательством крестьянскому двору — семейно-трудовому объединению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.

Однако к современному положению законодательство было приведено реформой не сразу.

Земельная            В определенной степени, следуя происходя-

реформа 1990 г. щим социальным переменам, законодательство Российской Федерации этого времени

признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоречие союзному законодательству и в русле изменившейся политики Российского государства. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», 23 ноября 1990 г. — Закон РСФСР «О земельной реформе». 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо реформенных нормативных документов были приняты на уровне РФ (РСФСР) законодательные и подзаконные акты, призванные урегулировать отношения в рамках нового земельного режима.

В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством утверждалось, что земельные участки получают экономическую оценку: данное положение, например, было установлено Законом о крестьянском хозяйстве (ст. 8). Об оценке земель говорилось и в ст. 12 Закона «О земельной реформе». Но в то же время включение земельных участков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.

В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преобразования в области закрепления земель в частную собственность. Законодательная деятельность велась в грех основных направлениях: усановление и регулирование приватизации земель сельскохозяйственного назначения; приватизация земель при приватизации государственных предприятий, приватизация земель, находящихся в пользовании граждан. В последнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гражданам в личное пользование, т. е. личные подсобные хозяйства, земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного и дачного строительства, земельные участки для садоводства и огородничества.

Особым направлением законодательного регулирования стало регулирование взимания платежей за землю.

Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связанные с этим изменения правового режима земель было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановле-

24

нием Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого Указа.

Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной реформы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. Конституцией РФ (ст. 9). С принятием Конституции РФ был окончательно отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.

Конституцией было закреплено, что земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установлено, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.

Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно которому установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускается.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием нового Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Боголюбов С. А. Экологическое право. М: Норма, 1999.

Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о зем

ле // Государство и право. 1994. №7.

Земельное право / под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000.

Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и граждан

ского законодательства при регулировании земельных отношений // Государст

во и право. 1996. № 2.

Иконицкая И. А.  Земельное право Российской Федерации: теория

и тенденции развития. М., 1999.

Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 |