Имя материала: Земельное право России

Автор: Чубуков Г.В.

Глава 10 и  муниципальных  органов российской федерации в области  управления земельными  ресурсами

 

1. Общая характеристика полномочий государственных и муниципальных органов  Российской Федерации

в области земельных отношений

 

В  советское   время  земля  и  другие  природные  ресурсы функционировали          государственная            (общенародная) собственность.  Управление  и  распоряжение земельными и другими  природными  объектами и  ресурсами   в  тот  период было  возложено  на  исполнительные  органы   государствен- ной  власти,  в том  числе  различные министерства и ведом- ства.   Граждане   и  юридические  лица   обладали   лишь   пра- вами  землепользователей.

Современная экономика России функционирует на ос- нове  использования разных  форм  собственности на  землю и другие природные ресурсы.  Их использование   предо- пределило необходимость разграничения полномочий в об- ласти  земельных отношений  между  Российской Федераци- ей, субъектами  Федерации и муниципальными образова- ниями.

Действующее   законодательство России,  на  наш  взгляд, формулирует   три   группы    полномочий   (правотворческие, управленческие  и  распорядительные),  которыми  распола- гают  государственные  и  муниципальные  образования  в ласти  земельных отношений.

К  правотворческим  полномочиям  Российской  Федера- ции  относятся:

федеральное  земельное  законодательство  (ст.   72  Кон- РФ);

установление  основ   федеральной  политики  в  области регулирования земельных отношений;

установление ограничений прав собственников земель- ных участков,  землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков,  а также ограничений оборотоспособности  земельных  участков;

утверждение   порядка   изъятия  земельных  участков,   в числе  путем  выкупа,   для  государственных  и  муници-

пальных   нужд;

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       115

 

разработка и реализация федеральных программ  ис- пользования и охраны  земель;

иные   полномочия,  отнесенные  к  ведению Федерации Конституцией РФ,   ЗК  РФ,   федеральными конами (п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

Правотворческими  полномочиями   субъектов

ции в области земельных отношений являются издание региональных  законодательных  и  иных   правовых   актов   о земле,  разработка и реализация региональных программ использования и охраны  земель,  находящихся в границах субъектов  Федерации,  и  иные,   не  отнесенные  к  полномо- чиям  Российской Федерации или  полномочиям органов  ме- стного  самоуправления (п.  1 ст. 10 ЗК РФ).

Органы  местного  самоуправления в области  земельных отношений наделены  правом:  а) издания в пределах  своих полномочий  актов,   содержащих  нормы   земельного  права; б) установления правил  землепользования и застройки территорий городских  и сельских  поселений, территорий других муниципальных образований; в) разработки и реа- лизации  местных   программ   использования  и  охраны   зе- мель;  г)  решения иных  вопросов  местного   значения в  об- ласти использования и охраны  земель  (п.  1 ст.   ЗК  РФ).

Законодательные и  иные  нормативные  акты,   содержа- щие     земельного  права,   являются  юридической  ос-

новой  разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов   Федерации  и  органов   местного   самоуправления по  управлению и  распоряжению земельными участками.   В этой связи целесообразно осмыслить содержание управ- ленческих  и распорядительных полномочий названных субъектов.

Управление -  это  функция и  форма  деятельности всех организованных систем.  Государственное и муниципальное управление в области земельных отношений имеет своей задачей формирование с учетом   законодательных и иных предписаний  земельного правопорядка,  реализа-

цию через соответствующие органы  управления программ рационального использования и охраны  земель,  осуществ- ления  земельного контроля за целевым  и разрешенным использованием  земельных  участков,   соблюдением  право- вого  режима  земельных территорий,  осуществлением прав и обязанностей участников земельных отношений, соблю- дением    земельного       всеми    субъектами

земельных отношений.

116      ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

Управленческая деятельность государственных и му- ниципальных органов  существенно отличается от распоря- дительных  решений собственников земельных участков. Осуществляя  свои  полномочия,  органы   управления  не вправе  подменять собственников  в  их  распоряжении свои- ми земельными участками.  Они лишь контролируют за- конность деятельности собственников земельных участков, которые  совершают сделки и иные распорядительные дей- ствия  по  поводу  принадлежащих им  земельных участков.

Управляя   государственными  и   муниципальными  зем- лями,  уполномоченные органы  обязаны принимать во  вни- мание  не  только  предписания закона  о  приравнивании зе- мельных   участков   к  недвижимому  имуществу,   но   и  рас- сматривать  землю  как  природный объект  и  ресурс,   функ- ционирующий  по  естественным  законам  развития  приро- ды.  Государство, муниципальные  образования,  граждане   и юридические лица  -  собственники и  пользователи земли  - обязаны как  можно  полнее  учитывать  природные свойства и           естественные             законы            саморазвития             земли,             с большей   эффективностью  удовлетворять  потребности  лю- дей,  не нарушая  законов природы.

РФ  не  случайно  называет              первым  принципом  зе- мельного   законодательства  учет  значения земли  как  осно- вы   жизни    и   деятельности   человека,   согласно    которому регулирование            отношений     по        использованию         и          охране земли   осуществляется  исходя   из   представлений  о   земле как   природном  объекте,   охраняемом  в  качестве   важней- шей  составной части  природы, природном ресурсе,  исполь- зуемом   в   качестве    средства   производства   в   сельском    и лесном   хозяйстве   и  основы   осуществления  хозяйственной и  иной   деятельности  на   территории  Российской  Федера- ции

Реализации  этого   принципа  служат   законодательные предписания   о   подразделении   территории,   на   которую

суверенитет   Российской  Федерации,  на

земельные фонды  и категории по их природной ценности и хозяйственному назначению.  Одновременно  закон   опреде- ляет  пределы   распорядительных  и  иных   действий   собст- венников  земли,   формулирует  правила         нормы   о  рацио- нальном  хозяйствовании  землевладельцев,  землепользова- телей  и  арендаторов,  закрепляя  принцип  деления   земель по  целевому  назначению на  категории и  определяя право- вой   режим   земель,   исходя   из   их  принадлежности  к  той

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       117

 

или  иной  категории и разрешенного использования в соот- ветствии  с зонированием территорий и требованиями за- конодательства.

Функции государства  по управлению земельными ре- сурсами   имеют   разную   природу.   В  одном   случае  государ- ство является собственником государственного земельного фонда.  Здесь  оно  вправе  пользоваться властными распоря- дительными полномочиями,   адресует  свои  предписа-

ния      владельцам  и  арендаторам  государст-

венных   земель.  Правда, и  в  этом  случае  оно  должно   про- являть  известный демократизм, предоставляя пользовате- лям   государственных  земель   известную  свободу   хозяйст- вования  на  земле,  чтобы   они   были   заинтересованы  в  ее сбережении и рациональном использовании.

Применительно к землям, которые находятся в частной и   муниципальной   собственности,   государство    выступает как   орган   политической  власти,  полномочный  осуществ- лять    суверенитет   на    своей    территории   независимо   от форм  собственности. Новое  законодательство расширяет права  всех обладателей земли, запрещает необоснованное вмешательство  в  их  хозяйственную  деятельность.  В  отли- чие от метода административного управления, который го- сударство  применяет, когда оно является собственником земель   и  вправе   определять  пределы   своего   хозяйствова- ния, для иных форм  земельной собственности оно должно применять метод свободного дозволения собственникам в принятии решений по хозяйственному использованию зе- мельной  недвижимости.  Эта  свобода,  естественно,  не должна  вступать  в противоречие с предписаниями земель- ного  законодательства.

Действующее  земельное   законодательство   закрепляет принцип      граждан   и   общественных  организаций (объединений)  в  решении  вопросов,  касающихся их  прав на  землю,  согласно  которому граждане   Российской

рации,   общественные  организации  (объединения)  имеют право  принимать участие  в  подготовке решений,  реализа- ция  которых   может  оказать   воздействие  на  состояние  зе- мель  при  их  использовании и  охране, а  органы   государст- венной власти, органы  местного самоуправления,  субъекты хозяйственной  и  иной   деятельности  обязаны  обеспечить возможность такого  участия  в порядке и  формах, которые, установлены законодательством (ст.  1 ЗК  РФ).

Этот  принцип  подчеркивает важность и  необходимость

118                                                                ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

участия  в управлении земельными фондами как государ- ственных   органов  и  органов   местного   самоуправления,  так и всех собственников и иных правообладателей земельных участков.  Их управленческие функции, например, четко обозначены  в  области   земельного  контроля,  который  те- перь подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и производственный (гл. XII ЗК  РФ).

РФ  к  полномочиям Российской  Федерации относит государственное  управление  в  области   осуществления  мо- ниторинга  земель,   государственный  земельный  контроль, землеустройство   и   ведение    государственного   земельного кадастра  (п.   ст. 9 ЗК РФ).

Субъекты   Федерации  и  органы   местного   самоуправле- ния          управление  земельными  участками,  на-

ходящимися в их  собственности (п.  2 ст.  10,  п.  2 ст.   ЗК РФ).

Земельное законодательство специально не выделяет полномочий граждан и юридических лиц по управлению земельными участками, находящимися в их собственности. Они, на наш взгляд, прямо вытекают из предписаний Кон- ституции   РФ   (ст.  36)  о  праве   граждан   и  их  объединений иметь в частой собственности землю,  свободно  ею владеть, пользоваться и распоряжаться. Их управленческие полно- мочия по управлению своими  земельными участками  про- являются  в  самостоятельности  планирования  использова- ния и обустройства своего земельного участка с учетом законодательно  предписанных  нормативов  и  иных   требо- ваний   законодательства.

Распорядительными  полномочиями  в  области   земель- ных    отношений   наделены    все   собственники   земельных участков.   Об  этом  имеются   четкие  предписания в  ЗК  РФ. Так,   Российская  Федерация  осуществляет управление и распоряжение           земельными   участками,   находящимися   в собственности Российской  Федерации (федеральной венностью).  Субъекты   Федерации  осуществляют  управле- ние  и  распоряжение  земельными  участками, находящими- ся  в  их  собственности.  Органы   местного   самоуправления управляют   и  распоряжаются  земельными  участками,  на- ходящимися в муниципальной собственности.

Осуществляя  распорядительные   полномочия,   назван- ные   субъекты   собственности  вправе   приобретать  в собственность  земельные  участки   по  основаниям  и  в  по- рядке,  предусмотренным федеральными законами,  переда-

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       119

 

вать  или  продавать  их гражданам и   лицам.

В перечень распорядительных полномочий Российской Федерации, субъектов  Федерации и органов  местного са- моуправления включается их право  на  изъятие, в том  чис- ле  путем   выкупа,  земельных  участков   для   государствен- ных  и муниципальных нужд.

 

2. Система государственных и муниципальных органов управления  Российской Федерации

в области земельных отношений

 

Функции  государственного и  муниципального управле- ния  в области  земельных отношений  возложены законами и  подзаконными  правыми актами   на  уполномоченные  ор- ганы  различного уровня.

Земельные  и   другие   природные   ресурсы,   законода- тельно  признанные  федеральной собственностью, находят- ся в управлении Правительства РФ  (п.  1 ст.   Конститу- ции РФ).  Иными видами  государственной земельной собст- венности и  других  природных  ресурсов   управляют  испол- нительные  органы   субъектов   Федерации.  Муниципальной земельной  собственностью  управляют органы   местного  са- моуправления.

Частная земельная собственность находится в хозяйст- венном управлении собственников земельных участков.

Для      осуществления          общегосударственных          задач   по управлению  использованием  и  охраной  земель государственные органы  специальной компетенции.

В настоящее время  широкими полномочиями' наделена Федеральная  служба   земельного  кадастра   России земкадастр).   Она   функционирует  как   федеральный  орган исполнительной  власти   по   государственному

земельными  ресурсами.  На   нее   возложены  специальные

(исполнительные,  контрольные,    регули-

рующие  и другие) функции по ведению  государственного земельного кадастра  и государственного учета  располо- женных   на  земельных  участках  и  прочно  с  ними   связан- ных  объектов недвижимого  имущества,  по  землеустройст- ву, государственной кадастровой оценке земель  и государ- ственному контролю за использованием и охраной земель. Положение  о   Федеральной  службе   земельного  кадастра

120      ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

России  утверждено постановлением  Правительства  РФ  от

11 января 2001 г. №  221.

В ведении  Росземкадастра находятся федеральные го- сударственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации.

Росземкадастр выполняет следующие  функции:

участвует в разработке предложений по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы;

ведет государственный земельный кадастр  и осущест- вляет специальные функции по ведению  государственного кадастрового учета  расположенных на  земельных участках и  прочно связанных с  ним  объектов недвижимого  имуще- ства в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр  земель;   .

устанавливает состав документов государственного зе- мельного кадастра  и порядок их ведения;

осуществляет в установленном порядке кадастровое деление  территории Российской  Федерации и присваивает кадастровые номера  земельным участкам  как объектам кадастрового учета;

обеспечивает  ведение   Единого  государственного реест- ра  земель, хранение этого  реестра  и кадастровых дел;

осуществляет  выдачу   планов    (чертежей)   границ    зе- мельных   участков, предоставляет ,в  установленном поряд- сведения, занесенные в государственный земельный ка- дастр;

обеспечивает разработку и совершенствование методик государственной кадастровой оценки земель;

проводит  в  соответствии  с  государственной  кадастро- вой  оценкой земель  зонирование территорий для целей, не связанных  с  градостроительной  деятельностью,  и  природ- но-сельскохозяйственное районирование земель;

участвует  в  совершенствовании  экономических  и  дру- гих методов управления земельными ресурсами, в меро- приятиях, связанных с функционированием рынка  земель,

осуществляет   в   установленном   порядке   выполнение работ  по  инвентаризации • земель  всех  категорий и  созда- нию  фондов перераспределения земель;

организует, координирует и контролирует проведение землеустройства  на  всей  территории Российской  Федера-

 

СЗ  РФ, 2001, №  3, ст. 251.

ОБЩАЯ  ЧАСТЬ      121

 

ции;

участвует   в   подготовке   материалов   по   определению границ  территорий субъектов  Федерации и территорий, на которых   осуществляется местное   самоуправление;

осуществляет землеустроительную экспертизу инве- стиционных проектов и проектов, связанных с использова- нием  и охраной  земель;

ведет  мониторинг  земель   в  пределах   своей   компетен- ции;

выявляет  загрязненные и деградированные земли, подготавливает предложения по их восстановлению и кон- сервации;

составляет ежегодно государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, отчеты  о государственном контроле  за  исполь- зованием и охраной  земель,  рекультивации нарушенных земель,  снятии  и   плодородного слоя  почвы;

разрабатывает   и   утверждает    инструкции,   методиче- ские  и' нормативно-технические документы  и отраслевые стандарты  по вопросам, отнесенным к ее ведению;

публикует  информацию о земельных участках,  нахо- дящихся  в фонде  перераспределения земель.

Определенные           полномочия   по        государственному управлению      землями             сельскохозяйственного        назначения возложены   на    Министерство   сельского    хозяйства   РФ. Его  полномочия   в  Положении о  названном Ми- нистерстве,  утвержденном  постановлением  Правительства РФ  от  29 ноября 2000 г.  №  9011.  Оно  является специально уполномоченным  государственным  органом   в  области   ме- лиорации  земель   и  обеспечения  плодородия  земель   сель- скохозяйственного назначения,  а  также  в  области  исполь- зования,  охраны,   защиты   участков   лесного   фонда   и  вос- производства  лесов,   переданных  в  безвозмездное  пользо- вание  сельскохозяйственным организациям.

Министерство сельского  хозяйства  РФ осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль  за  состоянием  и  использовани- ем  мелиорированных  земель   и  систем   сельскохозяйствен- ного   водоснабжения;  рассматривает  в     по-

рядке   дела  об  административных  правонарушениях  в  об-

 

СЗ  РФ,  №  49, ст. 4824.

122      ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

ласти мелиорации земель сельскохозяйственного назначе- ния.

Ряд  полномочий по  управлению земельной территори- ей  осуществляет Министерство природных  ресурсов  РФ. Действуя   на  основе   Положения о  нем,  утвержденного по- становлением  Правительства РФ  от  25  сентября 2000  г.

оно  управляет государственным фондом недр, лесным использованием и  охраной водного   фонда  и  в  ус- тановленном   порядке   утверждает    инструкции,   правила, методические  и  нормативно-технические  документы в  об- ласти   изучения, учета, воспроизводства, использования и охраны  недр, лесов  и водных  объектов.

В ходе градостроительной деятельности определяются виды   использования  земель   в  пределах   черты   городов   и сельских  поселений.

Полномочия  органов   государственной  власти   и  мест- ного самоуправления в области градостроительства и ис- пользования земель  городов  и  сельских    опреде-

лены  ГрК

Правительство РФ    основы федеральной

политики  в  области   градостроительства,  утверждает   про- екты черты городов Москвы и Санкт-Петербурга, устанав- ливает  границы объектов градостроительной деятельности особого  регулирования федерального значения (городов федерального значения, городов  - центров  субъектов  Фе- дерации, городов-курортов, исторических поселений и др.),

порядок   ведения  государственного  градо-

строительного кадастра  и мониторинга объектов градо- строительной деятельности.

К полномочиям субъектов  Федерации отнесено утвер- ждение   проектов  черты   городских  и  сельских   поселений, черты других муниципальных образований, утверждение границ  пригородных зон  городов,  утверждение и  реализа- ция градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий субъектов  Федерации.

Предметом ведения местного самоуправления в  облас- ти градостроительства являются принятие и изменение правил   застройки, иных  нормативных  правовых актов  ор- ганов  местного  самоуправления в  области   градостроитель- ства;   организация  и  проведение  инвентаризации  земель,

 

СЗ РФ, 2000, № 40, ст. 3971.

СЗ РФ, 1998, 19, ст. 2069; 2002, ст. 2.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       123

 

других объектов  недвижимости городских  и сельских  по- селений, других муниципальных образований, выдача раз- решений на  строительство объектов  недвижимости.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 |