Имя материала: Земельное право России

Автор: Чубуков Г.В.

Глава 26 ответственность за нарушение земельного законодательства

 

1. Понятие  ответственности

за нарушение земельного законодательства

 

Юридическая ответственность неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностями и противо- правными действиями граждан, их объединений и юриди- ческих  лиц. Учреждая  юридическую ответственность, го- сударство  применяет ее к виновным субъектам  независимо от  их  воли  и  желания, тем  самым  данная ответственность имеет государственно-принудительный характер.  По этому, признаку она отличается от иных видов осуждающего воз- действия   на    лиц,   нарушающих   сложившиеся   правила жизни  в обществе.

Основная цель  юридической ответственности -  приме- нение  неблагоприятных (осуждающих и карательных) мер воздействия к правонарушителю. Наказание при  этом  - не самоцель, а средство  побуждения правообязанного лица к поведению, предписанному правовой нормой. Ориентируя правонарушителя  к   правомерному  поведению,   юридиче- ская ответственность одновременно выполняет правовос- становительную функцию,  содействует защите  и восста- новлению нарушенных прав  личности или  государства1.

Осуждающая природа          юридической             ответственности ярко  проявляется в санкции правовой нормы. Без  санкции юридическая  ответственность  утрачивает   свою   сущность. Это  не  означает, что  можно  ставить    равенства между юридической ответственностью и санкцией.

В широком понимании  юридическая ответственность - правовой институт, совокупность материальных и процес- суальных норм о разрешенных и поддерживаемых госу- дарством  способах  и мерах принудительного и неблагопри- ятного  воздействия на лиц, которые уклоняются от добро- вольного  исполнения   возложенных  на   них   обязанностей либо  договорных обязательств, либо  нарушают установ- ленный правопорядок.

В  качестве   правового  института  ответственность  явля-

 

См.:  Теория  государства и права.  Курс лекций.  - Саратов,  1995, с. 446.

 

— 6092

306                                                        СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

ется обязательным элементом механизма правового регу- лирования  общественных  отношений,  средством   укрепле- ния предписанного правопорядка. Она направляет дея- тельность   правообязанного   субъекта      и   управомоченного лица к должному, предписанному законом варианту пове- дения.   Способы  и  меры   такого   побуждения многообразны и,  как  правило, конкретны.  Вся  их   составля-

ет  общеправовую  категорию   юридической ответственности.

Помимо  того,   существуют   межотраслевые,  отраслевые и другие ее виды. По тем или иным признакам, чертам и основаниям  они  могут  рассматриваться  как   самостоятель- ные правовые сущности. К сожалению, правовая  доктрина почему-то  ограничивается,  чаще   всего,   изложением  лишь пяти видов юридической ответственности (уголовной, гра- жданско-правовой, административной, дисциплинарной, материальной)1. Можно  согласиться, что  названная класси- фикация видов ответственности, несмотря на ее распро- страненность в науке и практике, не имеет под собой дос- таточно  убедительной научной  основы. Она не учитывает межотраслевые, отраслевые и внутриотраслевые виды от- ветственности.

В   научной    литературе    обсуждалось    много   предложе- ний   о  допустимости  и  фактическом  существовании  иных видов  юридической ответственности. Например, меры  от- ветственности, применяемые к нарушителям законода- тельства об охране природных ресурсов,  иногда рассмат- риваются как  эколого-правовая ответственность2.

Привлекательна своей логической завершенностью концепция о существовании отраслевых видов ответствен- ности.  Но ее воплощение в праве и юридической практике далеко от реальности, поскольку в большинстве отраслей российского права (может быть за исключением уголовного права)  отсутствуют  собственные,  присущие только  этой отрасли   санкции  и  меры  воздействия  на  правонарушите- лей. Санкции, способы  неблагоприятного воздействия на правонарушителей чаще всего имеют унифицированную (характер)   и  реально   применяются  как   в  одной,

так   и   ряде   других   смежных   отраслей   права.   Например, штраф   как   правовая   санкция  используется  в  уголовном,

 

См.:  Теория государства и права.  Курс  лекций.   Саратов, 1995, с. 449. См.:   Ерофеев  Б.В.  Экологическое право   России. -  М.,  Юрист, 1996, с.

,277-279.

СПЕЦИАЛЬНАЯ  ЧАСТЬ  307

 

административном, гражданском, аграрном, экологическом, земельном  законодательстве.

Разумеется, виды юридической ответственности под- разделяются не только по отраслевому признаку. Их клас- сификация возможна по иным  основаниям. Например, по- ставлен вопрос  о существовании гражданско-правовой до- говорной ответственности. Под ней понимается принуди- тельное применение к нарушителю договора мер (санкций) имущественного воздействия, оказывающих влияние на экономический интерес  нарушителя и стимулирующих нормальные отношения между участниками гражданского оборота1.  На  наш  взгляд,  можно  согласиться с вычленением в  праве  самостоятельного вида  договорной ответственности в тех случаях, когда она вырабатывается участниками, сторонами   договора    самостоятельно   в   дополнение   и   не взамен   установленной законом,  либо  когда   закон   умалчи- вает о неблагоприятных последствиях для нарушителя договорных  обязательств.

Основанием применения юридической ответственности выступают правонарушения. Без правонарушения нет и не может быть ответственности. В области земельного право- порядка  правонарушениями являются действия, противо- речащие  предписаниям земельного законодательства либо требованиям о рациональном использовании земли и зе- мельных   участков.

В         нормах                        земельного     законодательства      существует достаточно   мер  воздействия,  которые   применяются        тем, кто   не   исполняет   правила    рационального   пользования, владения  и  распоряжения  земельными  ресурсами.   В  этой связи  возникает вопрос  об  их правовой природе:   являются ли  эти  меры  воздействия земельно-правовой  ответственно- стью  или  это        меры  воздействия  за  нарушение  земель- ного   законодательства,  закрепленные  в  нормах   смежных отраслей   права   (уголовного,  административного,   граждан- ского).

В  прошлом в научной  литературе  выдвигалась  концеп- ция   о  существовании  земельно-правовой  ответственности как самостоятельной категории права,  но она не получила широкого обсуждения в теории  и осталась  по существу забытой.   Сейчас      утверждения о  суще-

 

См.:   Зверева    Е.А.   Ответственность  предпринимателя   за   нарушение договорных обязательств. Автореф.  канд.    - М., 1997, с. 20.

308                                               СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

ствовании  специальных  видов   юридической  ответственно- сти  за  нарушение  земельного  законодательства1.  Имеются в виду ее отличительные признаки в сравнении с мерами административного воздействия (снос самовольно возве- денного строения; приведение самовольно захваченного участка в пригодное для использования состояние, восста- новление межевых знаков). Этим авторы,  вероятно, хотят подчеркнуть реальность особых земельно-правовых мер воздействия на  правонарушителя,  которые   не  характерны для  других  отраслей  российского права.

вопрос   о  самобытности земельно-правовой  ответ- ственности  остается    открытым,   мы   считаем    правильнее вести   речь   об   ответственности                 нарушение  земельного законодательства, понимая  под  нею  совокупность  всех  мер негативного  воздействия  на  нарушителей  земельного  пра- вопорядка.             Они     могут              быть    как      собственно     земельно- правовые,   так   и   предусмотренные   в   законодательных и иных   правовых   актах         отраслей   российского  зако- нодательства.

 

2. Понятие и виды земельных правонарушений и их  классификация

 

Правонарушение указывает на момент возникновения юридической ответственности, порождает определенные правоотношения  и   соответствующую  обязанности   винов- ного лица. Земельные правонарушения могут совершаться исполнительными органами государственной власти,  орга- нами местного  самоуправления, должностными лицами, гражданами и юридическими лицами. В этом случае они выступают субъектами  ответственности за нарушение зе- мельного  законодательства, которая  возлагается на них в определенной процессуальной форме  (судебной, админист- ративной, договорной).

В действующем земельном законодательстве не сфор- мулировано понятие земельного правонарушения. На наш взгляд,  им  следует  считать  виновное,  противоправное дей- ствие  (бездействие) лица,   которое  не  исполняет обязанно- сти  о рациональном и бережном использовании земельных ресурсов,    препятствует  осуществлению   прав   и   законных

 

См.: Ерофеев Б.В. Земельное  право. Учебник. - М., Юрист,  1998, с. 361.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   309

 

интересов собственников земли,  ее владельцев  и пользова- телей,  нарушает  установленный государством земельный правопорядок и управление землей,  как национальным богатством.

Комментаторы          ЗК       РФ       утверждают,  что     земельное правонарушение не  укладывается в  рамки  типологии пра- вонарушений, давно  установленной как  в доктрине, так и в нормотворческой и  правоприменительной  практике.  В  за- висимости  от  объекта   правонарушения  и  степени   причи- ненного им  вреда  различаются  правонарушения:  а)  граж- данские   (деликты), б)  административные,             дисциплинар- ные,  г) уголовные  (преступления)1. Это  утверждение  доста- точно  спорно.  ЗК  РФ  (ст.  74,  75) прямо  указывает  на  суще- ствование  земельных  правонарушений  как

ного  основания привлечения лиц,  виновных в их  соверше- нии к различным видам ответственности, установленным законодательством (уголовной, административной, дисцип- линарной).

Типология  наименований  видов   юридической  ответст- венности,  сложившихся  в  научной   доктрине и

тельной   практике,  не  соответствует   в  полной   мере   типо- логии  сложившихся и  развивающихся в    праве

отраслей.   Между  этими   типологиями нет  полного   соответ- ствия.  Все  проступки (правонарушения)  можно  четко  раз- личать   по   отраслевому  признаку.   Но   не   каждая   отрасль права   имеет             собственный  вид  юридической  ответст- венности.  Действующий  ЗК   РФ   предусматривает  возмож- ность   привлечения  лиц,   виновных  в  совершении  земель-

правонарушений,      к          уголовной,     административной, дисциплинарной ответственности. Одновременно подчерки- вается,  что  привлечение лица,  виновного в совершении зе- мельных   правонарушений,  к  уголовной   и  административ- ной   ответственности  не   освобождает  его   от   обязанности устранить   допущенные  земельные  цравонарушения  и  воз- местить  причиненный ими  вред.  Возмещение вреда,  насту- пившего   в  результате   совершения  земельного  правонару- шения,  правильнее  именовать имущественной ответствен- ностью.   Этот  наш  вывод  уже  разделяет   законодатель.  На- пример, ФЗ  «Об  охране  окружающей среды»       10  января

 

См.:  Комментарий к Земельному  кодексу  Российской Федерации  /Под ред.  Чубукова   Г.В., Тихомирова М.Ю.   - М., Изд.  г-на  Тихомирова

2001, с. 335.

310      СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

2002  г.  прямо   указывает:   «за  нарушение  законодательства в   области    охраны    окружающей             устанавливается имущественная,   дисциплинарная,      административная   и уголовная   ответственность  в  соответствии  с  законодатель- ством»  (ст. 75).

Земельные  правонарушения  многообразны  и   ответст- венность  за их совершение определяется не  только  по  сте- пени  общественной          как  приято  в  уголовном   за- конодательстве,  но   и   с   учетом   иных   критериев,  преду- смотренных земельным  законодательством.

Наиболее  общая   классификация правоот-

ношений была  сформулирована в  Указе  Президента РФ  от декабря   1993  г.  №  2162  «Об  усилении государственного контроля за  использованием  и  охраной   земель  при  прове- дении      земельной             реформы»1.    Здесь   выделены       четыре группы   неправомерных  действий,  подлежащих  админист-

ративному  штрафу:

нарушение  утвержденной  градостроительной  докумен- тации    при    отводе        земель    и   противоправные       действия должностных  и  юридических  лиц,  повлекшие  за  собой мовольное занятие земель;

нарушение установленного режима  использования зе- мель  с особыми  условиями их использования;

нерациональное использование сельскохозяйственных земель,  невыполнение обязательных мероприятий по улучшению   земель  и охране  почв  от водной, ветровой  эро- зии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв,  использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче  земель;

уклонение от исполнения или несвоевременное испол- нение  предписаний, выданных  должностными лицами, осуществляющими государственный контроль за использо- ванием   и  охраной   земель,   по  вопросам  устранения  нару- шений   земельного законодательства.

Эту классификацию нельзя  признать полной  и доста- точной.  Она требует своего дополнения. К сожалению, дей- ствующий  ЗК  РФ  не  формулирует понятия земельного правонарушения. Поэтому известный ориентир о перечне земельных  правонарушений  мы  можем   вывести   при   ана-

 

СА  РФ,  №  ст.  4935.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   311

 

лизе   конкретных  видов   ответственности  за  правонаруше- ния  в области  охраны  и использования земель,  предписан- ных  действующим ЗК  РФ.

 

3. Виды  ответственности за нарушение земельного законодательства

 

В земельно-правовой литературе  сложилось мнение  о существовании  трех   видов   (некоторые   авторы   называют эти  виды  формами) ответственности за нарушение земель- ного    законодательства:  . уголовной,  административной  и дисциплинарной. Неблагоприятные последствия имущест- венного  порядка  (возмещение вреда,  причиненных убытков и др.) называются неоднозначно: и как имущественная (материальная)1,  и   как   гражданско-правовая  ответствен-

 

В  ЗК   РФ   говорится  об  уголовной,  административной, дисциплинарной  ответственности  за   земельные  правона- рушения  и о возмещении вреда,  причиненного правонарушениями  (ст.  74,  75,  76).  Лица,   виновные  в вершении  земельных правонарушений,  несут  администра- тивную  или  уголовную  ответственность  в  прядке,  установ- ленном  законодательством. Привлечение  лица,  виновного  в совершении  земельных правонарушений,  к  уголовной   или административной  ответственности  не  освобождает от обязанности  устранить    допущенные   земельные  правона- рушения   и  возместить причиненный  ими  вред  (ст.  74  ЗК РФ).

Уголовная  ответственность. Субъектами  уголовной ответственности закон признает только граждан  и должно- стных   лиц.   Она   наступает   за   совершение  преступлений. Под ними понимаются виновно совершенные общественно опасные деяния,  запрещенные УК РФ  под   наказа-

ния (п. 1 ст. 14 УК РФ).

опасные деяния,  нарушающие нормы  зе-

мельного   законодательства  и  земельный  правопорядок,   в ряде  случаев  также  признаются преступлениями.

УК  РФ  1996 г.  значительно сократил  количество обще- ственно    опасных    правонарушений  в   области    земельного

 

См.: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. - М., Юрист,  1998, с. 357. Комментарий  к  земельному  законодательству  Российской  Федерации

/Под  ред. Боголюбова   -   Изд. г-на Тихомирова   1998, с. 300.

312      ЧАСТЬ

 

правопорядка, признаваемых преступлениями. В законе сейчас  таким  общественно опасным деянием названа  порча земли (ст. 254 УК РФ).  Под нею понимается отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или  иной  деятельности вследствие   наруше- ния    правил    обращения   с   удобрениями,   стимуляторами роста  растений, ядохимикатами и иными  опасными хими- ческими  или   биологическими  веществами  при   их   хране- нии,  использовании и   повлекшее причи-

нение  вреда  здоровью  человека  или  окружающей среде.

Преступлением         в          области           земельного     правопорядка можно  считать  регистрацию заведомо  незаконных          с землей,  искажение  учетных   данных   Государственного  зе- мельного   кадастра,  а  равно   умышленное  занижение  раз- меров  платежей   за  землю,   если  эти  деяния   совершены из корыстной  или  иной   личной   заинтересованности  должно- стным  лицом  с  использованием своего  служебного  положе- ния  (ст.  170 УК РФ).

В         мере  дискуссионными  являются  высказы-

вания   некоторых  авторов,   которые   включают   в  перечень

«земельных»   преступлений  те,   что   входят   в  группу   эко- логически   опасных    общественных  деяний,   одновременно причиняющие ущерб  земельным ресурсам.  Речь  идет  о  на- рушении правил  охраны  и использования недр  (ст.  255 УК РФ),   нарушении  охраны   окружающей  среды   (ст.   246  УК РФ),    нарушении  режима    особо    охраняемых   природных территорий и  природных объектов   (ст.  262  УК  РФ).   И  со- вершенно  неприемлемо  относить   к  «земельным»   преступ- лениями  такие   составы,  как   уничтожение  или  поврежде- ние  имущества  (ст.  167,  168 РФ).  Такой  подход  неправилен хотя бы потому,  что земля    это  объект  природного проис- хождения. В  ГК  РФ  она  лишь  приравнена  к  имуществен- ным  объектам   для  удобства  функционирования  рыночного земельного  оборота.    К   тому   же   повреждение  земли   как имущественного объекта  по  существу  особо  изложено в  ст.

254 УК РФ  о порче  земли.

Административная  ответственность.  Основным    ви- дом  названной  ответственности выступает   административ- ный штраф,  налагаемый уполномоченными органами госу- дарственного  земельного  контроля  за  нарушение  земель- ного   правопорядка.  Земельные  правонарушения,  за  кото- рые  может  применяться  административная ответствен- ность,   к  сожалению,  ныне  не  перечислены  в  ЗК  РФ.  Они

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   313

 

поименованы в КоАП  РФ  не как  самостоятельная правовая категория, а в виде разновидности административных пра- вонарушений  в  области   охраны   собственности  либо  в  об- ласти охраны  окружающей природной среды и природо- пользования (гл. 7 и 8 КоАП  РФ).

группу   земельных  правонарушений  составля- ют:  самовольное занятие     участка;  уничтожение

межевых знаков границ земельных участков;  пользование недрами   без     (лицензии)  либо   с  нарушением

условий, предусмотренных разрешением (лицензией);  са- мовольная застройка площадей залегания полезных иско- паемых;  самовольная добыча янтаря; самовольное занятие водного  объекта  или пользование им без разрешения ли- цензии;  самовольное занятие  земельного участка  при- брежной     полосы   водного   объекта,

зоны  водного  объекта  либо  зоны  (округа)  санитарной охра- ны   источников  питьевого  и  хозяйственно-бытового  водо- снабжения;   самовольное  занятие  участка   лесного    фонда или  уничтожение леса,  не  входящего  в лесной  фонд; вольная  переуступка  права   пользования  землей,   недрами, участком   лесного   фонда,   участками   леса,   не  входящего   в лесной  фонд,   или  водными  объектами;  проведение  земля- ных,  строительных  и  иных  работ  без  разрешения государ- ственного  органа   охраны   объектов   культурного   наследия; ведение   археологических  разведок   и  раскопок  без  разре- шения; незаконный отвод  земельных участков  на  особо  ох- раняемых землях    назначения.

Другую группу земельных правонарушений, поимено- ванных   как  правонарушения  в  области   охраны   окружаю- щей природной среды и природопользования, составляют: порча   земли;   невыполнение  обязанностей  по

земель в состояние, пригодное для использования по целе- вому назначению; использование земель не по целевому назначению; невыполнение обязательных мероприятий по улучшению  земель и охране почв; нарушение порядка предоставления в пользование и режима  использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и при- брежных  полосах  водных  объектов  и некоторые иные..

«Разброс»    земельных   правонарушений   среди   разных видов   административных правонарушений -  это,   на   наш взгляд,  не  удачная  законодательная практика классифика- ции  административных правонарушений.

Административным правонарушением  признается  про-

314      СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

тивоправное, виновное действие  (бездействие) физического или  юридического лица,   за  которое         РФ  или  закона-

ми   субъектов   Федерации  об  административных  правона- рушениях   установлена административная  ответственность.

О совершении административного правонарушения со- ставляется протокол. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении признаются:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об администра- тивных  правонарушениях,  достаточных  данных,   указы- вающих на наличие события административного правона- рушения; поступившие из правоохранительных органов,  а также   из   других  государственных  органов,   органов   мест- ного самоуправления, от общественных объединений мате- риалы,  содержащие данные, указывающие на наличие  со- бытия  административного правонарушения;

сообщения  и   заявления   физических  и   юридических лиц,   а  также   сообщения  в  средствах   массовой   информа- ции,   содержащие данные,  указывающие на  наличие   собы- тия административного правонарушения. Названные мате- риалы,  сообщения и заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять про- токолы  об  административных правонарушениях.

Органы,   осуществляющие   государственный   контроль за использованием и охраной  земель  (главный государст- венный   инспектор  Российской  Федерации  и  его  замести- тель, главные государственные инспекторы субъектов Фе- дерации,  городов   и  районов,  их  заместители),  рассматри- вают дела об административных правонарушениях при самовольном занятии земельных участков,  уничтожении межевых знаков границ  земельных участков,  самовольной переуступке  права  пользования землей,   искажении  сведе- ний о состоянии земель,  порче земель,  невыполнении обя- занностей  по  приведению  земель   в  состояние,  пригодное для  использования  по  целевому   назначению,  использова- нии   земель   не   по   целевому   назначению,

обязательных  мероприятий  по  улучшению   земель   и  охра-

 

По  ряду  правонарушений в  области  использования зе- мель меры административной ответственности могут при- менять  другие  уполномоченные органы.

Органы, осуществляющие государственный надзор  в области   мелиорации  земель,   могут  привлекать  к  админи-

СПЕЦИАЛЬНАЯ  ЧАСТЬ 315

 

стративной ответственности за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта  либо правил эксплуатации мелиоративных  систем.

Органы,          осуществляющие   государственный   контроль за   использованием   и   охраной     объектов,   вправе привлекать  к  административной  ответственности  за  унич- тожение   знаков,  определяющих границы  защитных  полос и  водоохранных  зон  водных   объектов,  за  самовольную  пе- реуступку  права  пользования водным  объектом.

Органы,  уполномоченные  в  области   использования  и защиты   лесного   фонда,   вправе   привлекать  к  администра- тивной   ответственности  за   самовольное  занятие  участков лесного   фонда   и  земель,   не  входящих   в  лесной   фонд,   за повреждение  или   уничтожение  знаков     охраняемых природных  территорий,  за  самовольную  переуступку   пра- ва  пользования участками  лесного  фонда.

Органы   охраны   территорий  государственных  природ- ных  заповедников  и  национальных парков   вправе  привле- кать к административной ответственности за нарушение правил   охраны   и  использования  природных  ресурсов   на особо  охраняемых природных  территориях.

Органы  государственного  горного   и  промышленного надзора  налагают  административные взыскания за невы- полнение обязанностей по рекультивации земель после за- вершения разработки полезных ископаемых и общерас- пространенных  полезных ископаемых.

В  Положении  о  порядке   осуществления  государствен- ного контроля за использованием и охраной  земель в Рос- сийской Федерации, которое  было утверждено  постанов- лением   Правительства  РФ  №   1362  от  23  декабря   1993  г.1, названы специально уполномоченные органы государст- венного  земельного контроля за  использованием и

земель,            которые          вправе            налагать         административные штрафы  за  нарушение  земельного  законодательства.  В стоящее    время    система    федеральных   органов    исполни- тельной    уточнена  Указом  Президента РФ  от        мая

2000  г.  №   8672.  Государственный  земельный  контроль  те- перь   возложен   на   Росземкадастр,  Министерство  природ- ных ресурсов РФ,  Министерство сельского  хозяйства  РФ, Министерство здравоохранения РФ.

 

СЗ РФ,  1994, № 2, ст. 78. РФ, 2000,   ст.  2168.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

При  осуществлении  контрольных  функций  они  вправе в пределах своих полномочий налагать  административные взыскания.

Росземкадастр в пределах своей компетенции в уста- новленном порядке   рассматривает дела  об  административ- ных правонарушениях и налагает административные нака- зания, предусмотренные КоАП  РФ.  Он вправе  также  на- правлять  материалы о нарушении земельного законода- тельства  в  правоохранительные  органы  и  суды.

Министерство сельского  хозяйства  РФ рассматривает в установленном порядке  дела об административных право- нарушениях в области  мелиорации земель сельскохозяй- ственного назначения.

Министерство   природных   ресурсов    РФ    в   пределах своей компетенции имеет право рассматривать в установ- ленном   порядке   дела  об  административных  правонаруше-

и   налагать   административные  наказания,   а   также направлять      материалы      о          нарушениях             законодательства Российской Федерации о недрах,  о животном мире,  об  ох- ране  окружающей природной  среды,  водного  и  лесного   за- конодательства   в   органы    внутренних   дел,             прокуратуру, суд,  предъявлять  в  установленном законом  порядке   в  суд и  арбитражный  суд  иски   о  возмещении  ущерба   (вреда), причиненного  недрам,   водным   объектам,  лесному   фонду, окружающей природной  среде.

Органы  Санитарно-эпидемиологической службы Мин- здрава  РФ  налагают  штрафы   за:

самовольное строительство в случаях нарушения сани- тарно-эпидемиологических правил  и норм  по  охране  почв;

проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на  состояние земель;

земель   химическими  (токсичными)  и  ра- диоактивными  веществами,  заражение возбудителями бак- териальных, паразитарных и инфекционных заболеваний;

уклонение от исполнения или несвоевременное испол- нение   выданных   должностными  лицами   органов   санитар- но-эпидемиологической службы предписаний по вопросам устранения нарушений  земельного законодательства.

В  названных органах  создаются   инспекции по  наложе- нию административных штрафов, которые  на основании протоколов и  актов  инспекторов о  выявленных  нарушени- ях решают вопросы  наложения на виновных администра- тивных  наказаний. Штраф  может   не  сразу.  Ин-

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   317

 

спектор, выявив  нарушение, может дать письменное пре- дупреждение.  Оно   - не  мера  взыскания,  а  предупрежде- ние о добровольном восстановлении земельного правопо- рядка.  Если  и  после  этого  нарушитель продолжает проти- действия, инспектор  составляет акт  и  протокол

о нарушении земельного законодательства (при участии землеустроителя, других специалистов, нарушителя) и пе- редает  в инспекцию.

Процессуальный порядок   мер  администра- тивной ответственности регламентирован в КоАП  РФ.

Имущественная ответственность   нарушение зе- мельного  законодательства.  ЗК   РФ   возлагает  на  юриди- ческих   лиц   и  граждан   обязанность  возместить  в  полном объеме   вред,   причиненный  в  результате   совершения  ими земельных  (п.  1 ст. 76 ЗК  РФ).

Данную  ответственность не  правильно  именовать мате- риальной,  как  это  иногда   наблюдается  в    Ма-

териальная ответственность -  категория трудового   права. Она  возлагается  на  лиц,   занятых   трудовой  деятельностью и  причинивших  ущерб  своему  работодателю   во  время   ра- боты небрежным исполнением профессиональных обязан- ностей.

Имущественную ответственность за нарушение зе- мельного  правопорядка неправильно считать гражданско- правовой1.

Основанием  ответственности за  нарушение  земельного правопорядка         нарушение   не   имущественных

интересов лица,  что характерно для гражданско-правовой ответственности, а причинение вреда  земельным ресурсам. Он    возмещается,    прежде    всего,     с    учетом

ресурсной  сущности  земли.   Такой   вред  наступает   обычно при  самовольном занятии   участков.  Самовольно

земельные  участки  возвращаются  их  собственни-

кам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных  участков   без  возмещения  затрат,   произведен- ных лицами, виновными в нарушении земельного законо- дательства,   за  время   незаконного    этими   зе-

мельными участками  (п.  2 ст. 76 ЗК  РФ).

Отказ   нарушителю  земельного  правопорядка  в  возме- щении   внесенных  им  затрат  в  земельный  участок   и  есть

 

См.:  Земельное право. Учебник для вузов.  - М., Норма-Инфра-М, 1998, с. 184.

318                                                        СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

земельно-имущественная   ответственность  в   истинном смысле ее понимания. Это, конечно, не единственное не- благоприятное  воздействие     характера   на

нарушителя  земельного  правопорядка.  Юридические  лица и граждане  обязаны возместить вред, причиненный ими в результате  нарушения  земельного  законодательства  также в других  случаях.

Так, приведение земельных участков в пригодное для использования  состояние  при  их  захламлении,  других  ви- дах порчи,  самовольном занятии, сносе  зданий, строений, сооружений при  самовольном  занятии  земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков  осуществляется юридиче- скими  лицами  и гражданами, виновными в указанных зе- мельных  правонарушениях, или  за  их  счет  (п.  3  ст.  76  ЗК РФ).

Понятие самовольной постройки дано в гражданском законодательства (п.' 1 ст. 222 ГК РФ) Под нею понимается жилой  дом,  другое  сооружение  или  иное  недвижимое имущество,  созданное  на  земельном  участке,   не  отведен- ном   для  этих  целей   в  порядке,  установленном законом и иными   правовыми  актами,  либо   созданное  без  получения на это необходимых разрешений или с существенным на- рушением  градостроительных и  строительных  норм.

Удовлетворяя требования о возмещении вреда,  причи- ненного загрязнением и порчей  земель,  суды должны  обя- зывать  лицо,   ответственное -за  причинение  вреда,  возмес- тить  его  в натуре  или  возместить причиненные  убытки  (ст.

1082 ГК РФ).

Суд  может  уменьшить  размер      вреда,  при-

чиненного гражданином, с учетом его имущественного по- ложения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями,  совершенными  умышленно  (п.  3  ст.  1083  ГК РФ).

Напомним, что применяется Положение о порядке  воз- мещения убытков  собственникам земли,  землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяй- ственного  производства,  утвержденное  постановлением Совета  Министров -  Правительства РФ  от  28  января   1993 г.  №  77  (с  уточнениями,  внесенными  постановлениями  от

27 декабря  1994 г. №  1428,  от  27 ноября    г. №  1176,  от

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   319

 

1 июля  1996 г. №  778)1.  Оно  предусматривает правила воз- мещения убытков, причиненных изъятием или  временным занятием  земельных  участков   для  государственных  и  об- щественных  нужд,  а  также   ограничением  прав   пользова- телей   земли   (кроме   случаев   установления  охранных  зон или   округов   санитарной  охраны             земель   природо- охранного,  природно-заповедного  и  оздоровительного  на- значения)  или  ухудшением   качества   их  земель   в  резуль- тате  влияния,  вызванного деятельностью предприятий, уч- реждений, организаций и граждан.  Конечно,  убытки, при- чиненные  изъятием или  временным  занятием  земельных участков  для  государственных и  общественных  нужд, при- чиняются  правомерными  действиями,  предусмотренными законом.       подобные действия наступает   не  имуществен- ная  ответственность,  а  компенсация  убытков   в  порядке, предусмотренном в правовых актах.  Однако  правила и  ос- нования  возмещения подобных убытков, причиненных зе- мельным  ресурсам   могут  применяться в  качестве   имуще- ственной  ответственности  за  нарушения  земельного  зако- нодательства  в   случаях,  когда   речь   идет   о   возмещении стоимости  плодово-ягодных,  защитных  и  иных   многолет- них   насаждений,   незавершенного  производства,  убытков (затрат),   необходимых   для   восстановления   ухудшенного качества    земель,   вызванных   возникшими   неудобствами землевладения,  землепользования,                        причиненных нарушением  работы   оросительных,  осушительных,  проти- воэрозионных и  противоселевых сооружений,  нарушением функционирования  водных   источников  и  другие   убытки, вызванные неправомерным нарушением естественного или созданного  людьми   процесса  функционирования   земель- ного  объекта.

 

Размеры возмещения убытков, причиненных наруше- нием   земельного  правопорядка  в  названных  случаях,  на наш взгляд, правильнее исчислять не по гражданско- правовому законодательству, разрешающему кредитору требовать  возмещения наряду  с другими  убытками упу- щенной выгоды  в размере  не  меньшем, чем  доходы, кото- рые  получило   лицо, нарушившее право  (ст.  15  ГК  РФ),

по  особому   земельному  или   природоохранному  законода- тельству,  основу   которого  составляет  принцип   «сбереже-

320                                               СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

ния  природного объекта  для последующих поколений в улучшенном состоянии». Для реализации этого принципа необходимо принятие особого  законодательного акта,  рег- ламентирующего правила  исчисления и взыскания с на- рушителей  земельного  правопорядка  вреда,   причиненного их  действиями земельным ресурсам.

Дисциплинарная  ответственность  за  нарушение зе- мельного  законодательства. В учебной литературе можно встретить утверждение, что все деяния  (действия и без- действие), нарушающие земельное законодательство, но не носящие характер административного проступка или уго- ловного  преступления, относятся к дисциплинарным по- ступкам1.  На наш взгляд, это утверждение не точно. Дис- циплинарный проступок - это  виновное неисполнение тру- довой обязанности во время работы.  Следует считать пра- вильным,   что   дисциплинарные  взыскания   могут   приме- няться   за  нарушение  земельного  законодательства  только к  тем  работникам,  в  чьи  трудовые  функции входит  соблю- дение земельно-правовых норм2.  Чтобы возложить на ви- новного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного   законодательства,   необходимо    сов-

падение  дисциплинарного проступка и земельного право- нарушения, то есть неисполнение работником трудовой обязанности одновременно было бы нарушением им зе- мельного  правопорядка (неисполнение земельной обязан- ности,   возложенной  законом  на   собственника  земельного

землевладельца,   землепользователя  и   арендато- ра).

Если  проанализировать обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков по их исполь- зованию (ст. 42 ЗК РФ),  то мы обнаружим, что все они, как правило, возлагаются на субъектов,  которым  принадлежат земельные участки. Неисполнение ими земельных обязан- ностей   - это  нарушение земельного законодательства и административное правонарушение. Для применения дис- циплинарной ответственности необходима совокупность дисциплинарного проступка и земельного правонарушения. Она  наступает  тогда,  когда  в  трудовом  договоре   работника с  правообладателем  земельного  участка   в  числе   трудовых

 

См.: Земельное  право.  Учебник для вузов. - М.,  Норма-Инфра-М, 1998, с. 175.

См.:  Ерофеев Б.В.  Земельное право. Учебник. -  Юрист, 1998, с. 352.

СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ   321

 

обязанностей  названы  требования  о  соблюдении  конкрет- ных правил  использования земельного участка.  Например, когда   тракторист  сельскохозяйственной  организации   па- шет   землю   с  нарушением  агротехнических  правил   обра- ботки земли,  он одновременно совершает  дисциплинарный проступок  и   нарушает       земельного  законода-

тельства   о  недопущении  деградации  и  ухудшения   плодо- родия  почв  на  землях  сельскохозяйственного назначения.

Земельно-правовая ответственность. Мы  разделяем взгляд о существовании земельной ответственности как самостоятельной правовой категории. Например, дейст- вующее земельное законодательство предусматривает, что право  постоянного (бессрочного) пользования земельным участком,  право  пожизненного наследуемого владения зе- мельным участком  прекращается принудительно при ис- пользовании земельного участка не в соответствии с его целевым  назначением, использованием земельного участка способами,  которые   приводят к    снижению

плодородия  сельскохозяйственных  земель   или   значитель- ному  ухудшению  экологической  обстановки,  при  не  устра- нении   совершенных  умышленно  земельных  правонаруше- ний,   систематической неуплате   земельного  налога  и  в  не- которых   других  случаях.   Например,  при  неиспользовании случаях,  предусмотренных  гражданским  законодательст- вом,  земельного участка,  предназначенного  для  сельскохо- зяйственного   производства   либо

строительства,  в  указанных  целях  в  течение   трех  лет,

ли  более  длительный срок  не  установлен федеральным  за- коном.  Из  трехлетнего  срока  исключается время,  в течение которого   земельный  участок   не      быть  использован  по назначению из-за   стихийных бедствий  или  ввиду иных  об- стоятельств, исключающих такое  использование (п.  2 ст. 45

ЗК РФ).

Земельно-правовая ответственность в виде изъятия земельного участка  за  использование  земли  не  по  целево- му назначению, нерациональное использование земельного участка,  использование способами, приводящими к  сниже- нию  плодородия почв,  ухудшению  экологической

ки и в некоторых иных случаях ныне  содержится в зако- нодательных актах ряда субъектов Федерации. Например, Саратовская областная дума 21 мая 1997 г. приняла Закон Саратовской области  «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области»,   в  котором   сформулиро-

322      СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ

 

ваны   подобные       основания      для      применения   земельно- правовой ответственности.

ГК   РФ   содержит   гл.   17,   предусматривающую   меры, которые   мы  можем  именовать  земельно-правовой  ответст- венностью.  Так,   земельный  участок   может   быть         у собственника,   если   использование   его   осуществляется  с грубым  нарушением  правил   рационального  использования земли,             установленных          земельным     законодательством,   в частности,  если  участок  используется  не  в  соответствии с его  целевым   назначением или  его  использование  приводит к   существенному  снижению   плодородия  сельскохозяйст- венных        либо  значительному  ухудшению  экологиче-

ской   (ст. 285 ГК РФ).

Орган государственной власти или местного  само- управления, уполномоченный принимать решения об  изъ - ятии земельных участков  и устанавливать порядок преду- преждения собственников участков о допущенных нару- шениях,  определяется земельным законодательством.

Если   собственник  земельного  участка   письменно домит     принявший  решение  об  изъятии  земельного участка,  о  своем  согласии  исполнить это  решение,  участок подлежит   продаже   с   публичных   торгов.   При   несогласии собственника  с            об  изъятии  у  него  участка,

ган,     принявший    решение         об        изъятии   участка,     может предъявить  в  суде  требование  о  продаже   участка   (ст.   286

ГК РФ).

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 |