Имя материала: Земельное право России

Автор: Чубуков Г.В.

Глава 4 источники земельного права

 

1. Понятие  источников  земельного  права

 

Под     источниками             российского   права принято          пони- мать   внешние  формы    выражения  правотворческой  дея- тельности  государства,  в  которых   закрепляются,  форму-. правила   поведения,  обязательные для  исполне-

ния.   Законодательные  и  иные   веления   государства   обоб- щенно   называются нормативными правовыми актами.   Они могут  иметь   различное  наименование.  Например,  норма- тивные   правовые  акты  издаются   федеральными  органами исполнительной  власти   в  виде   постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых  актов  в виде  писем  и телеграмм  не допускается.  Структурные подразделения  и  территориаль- ные   органы   федеральных  органов          власти

42        ОБЩАЯ  ЧАСТЬ

 

не вправе издавать нормативные правовые акты1. Высшие государственные  органы   законодательной  и  исполнитель- ной власти издают законы  и подзаконные правовые акты, предписанные Конституцией РФ.

Нормативные правовые акты,  затрагивающие права, свободы  и  обязанности   и  гражданина,  устанавли-

вающие    правовой  статус   организации,   имеющие  межве- домственный характер,  независимо от срока  их действия,  в том  числе  акты,   содержащие  сведения,  составляющие  го- сударственную   тайну,    или             конфиденциального характера,      подлежат    государственной   регистрации.         Она осуществляется Министерством  юстиции  РФ,   которое   ве- дет  государственный  реестр   нормативных  правовых   актов федеральных  органов  исполнительной власти.

Изложенная  классификация           актов   рос-

сийского  государства,    позволяет  высказаться  о   понятии источников  земельного права.  Под  ними   следует  понимать законодательные и иные  нормативные   акты  ком- петентных  государственных  органов,   в  которых   содержат- ся нормы  земельного права.

Все источники российского права подразделяются на законы  и подзаконные нормативные правовые акты. Эта классификация  в   полной    мере   применима  в   земельном праве.  Она  по существу  предписана ЗК  РФ.  В нем  сказано, что земельное законодательство состоит из настоящего ко- декса,   федеральных законов  и  принятых в  соответствии с ними    законов  субъектов    Федерации.   Нормы    земельного права,   содержащиеся  в  других  федеральных  законах,  за- конах   субъектов   Федерации,  должны   соответствовать  ЗК РФ.  Таким  образом,  термин   «земельное   законодательство» надо понимать в узком смысле  слова. Под ним понимаются правовые нормы, изложенные в ЗК РФ (как федеральном законе), других федеральным законах и законах субъектов Федерации.

Буквальное толкование названных положений ЗК РФ позволяет утверждать,  что правовые нормы  о земле,  со- держащиеся  в  указах  Президента  РФ,   не  входят  в  поня-

 

См.:  Правила   подготовки   нормативных   правовых  актов  федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.  Ут- верждены  постановлением   Правительства   РФ  от  13  августа  1997  г.  №

1009. - СЗ РФ,  1997, №   ст. 3895; №   ст. 5689; 1998, № 47, ст. 5771;

1999, № 8, ст. 1026.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       43

 

тие   земельного   законодательства.   Содержащиеся   в   них нормы  земельного права  входят  в систему  отрасли  права, а не  отрасли  законодательства.

ЗК  РФ  определяет иерархию правовых   в  систе-

ме земельного законодательства. Наибольшей юридической силой   после   Конституции РФ   обладают   ЗК  РФ   и  специ- альные  федеральные законы, регулирующие земельные отношения. При  этом  нормы,   в ЗК  РФ, об-

ладают большей юридической силой по отношению к соот- ветствующим нормам,  установленным в  других  федераль- ных  и  принимаемых в соответствии с  ними   законах

ектов  Федерации.

Земельные отношения могут регулироваться также указами   Президента  РФ.   Они   не  должны   противоречить ЗК  РФ  и федеральным законам.

Правительство РФ вправе  принимать решения, регу- лирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных  ЗК   РФ,  федеральными законами,  а  также указами  Президента РФ, регулирующими земельные от- ношения.

Правовые  акты,  содержащие нормы   земельного права, издаются органами  исполнительной  власти  субъектов   Фе- дерации в пределах  полномочий и на  основании и во исполнение ЗК  РФ, федеральных законов, иных  норматив- ных   правовых  актов   Российской  Федерации,  законов  ее субъектов.-

ЗК  РФ  впервые в истории земельного законодательст- ва  предусматривает,  что  нормы  • земельного  права   могут содержаться в  актах  органов   местного самоуправления (п.

4 ст.  2 ЗК  РФ).  Такие    ими  издаются на  основании и

во исполнение ЗК  РФ, федеральных законов, иных  норма- тивных  правовых актов  Российской Федерации, законов и иных  нормативных правовых актов  субъектов  Федерации.

 

2. Классификация источников земельного права

 

Конституция РФ и федеральные законы имеют верхо- венство   на  всей  территории Российской    (п.  2

ст. 4 Конституции РФ).  Следовательно, положения и нормы Конституции  России  имеют   высшую   юридическую  силу. Им должны  соответствовать и не противоречить все зако- нодательные и иные  правовые нормативные акты, которые принимаются всеми  государственными органами в  области

44        ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

земельных  отношений.   Вместе   с   тем   земельное,   водное, лесное    законодательство,   законодательство   о   недрах,    об охране   окружающей  среды   отнесено  к  совместному

нию   Российской  Федерации  и  ее  субъектов   (п.   1  ст.   72

Конституции  РФ).  Тем  самым  Конституция РФ  различает федеральное  земельное  законодательство             законодатель- ство  субъектов  Федерации. В этом  состоит  наиболее   общая классификация норм  земельного законодательства.

В российской правовой системе воплощен принцип верховенства законов в ряду иных нормативных правовых актов.   Законы  обычно   формулируют  и  выражают   первич- ные   наиболее    фундаментальные  положения,   регулирую- щие  земельный правопорядок  в  Российской Федерации и ее субъектах.

Федеральные  законы   в  соответствии  с  Конституцией РФ   не  могут  противоречить  федеральным  конституцион- ным  законам, а законы  и нормативные правовые акты субъектов   Федерации -  федеральным законам, принятым по  предметам  ведения  Российской Федерации и предметам совместного  ведения   Российской  Федерации и  ее  субъек- тов.

Законодательные источники земельного права подраз- деляются   на  кодифицированные  законодательные  акты  и иные  земельные законы. К  первым  ныне  относятся ЗК

и   земельные  кодексы    республик  (например,   Земельный кодекс  Республики Башкортостан), входящих  в состав Российской Федерации. Эти кодексы  являются актами от- раслевой  кодификации земельного права.  Наряду  с ними действуют кодифицированные акты,  относящиеся к при- законодательству. Имеются в виду  ВК  РФ

(1995   ЛК  РФ  (1997  г.)2,  Закон  РФ  «О   (в  редак- ции  ФЗ  от 3 марта  1995 г.)3.

ЗК РФ 2001 г. следующим  образом  определяет свое со- отношение с кодексами и иными  федеральными законами природоресурсной или природоохранительной отраслевой направленности. К отношениям по использованию и охране недр,   вод,  лесов,   животного  мира  и  иных   природных  ре- сурсов,  охране  окружающей  среды,   охране  особо  охраняе-

 

СЗ РФ, 1995, 47, ст. 4471. СЗ РФ, 1997, 5, ст. 610.

СЗ РФ, 1995, № Ю, ст. 823; 1999, № 7, ст. 879; 2000, № 2, ст. 141; 2001,

21, ст. 2061; ч. I, ст. 3429.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       45

 

мых  природных территорий и  объектов, охране  атмосфер- ного  воздуха  и  охране  объектов   культурного   наследия   на- родов  Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах,  лесное,   водное  законодательст- во,   законодательство  о  животном  мире,   об             и  ис- пользовании ресурсов,   об  охране  окру-

жающей  среды,  об  охране  атмосферного воздуха,  об охраняемых  природных  территориях  и об  охра-

не объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные законы. К  земельным отношени- ям нормы указанных отраслей  законодательства применя- ются,  если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 ЗК РФ).

Ведущее  место  в  структуре  подзаконных  правовых   ак- тов   принадлежит  нормативным   указам   Президента Являясь   главой  государства   и  гарантом   Конституции  РФ, прав     свобод  человека   и  гражданина,  Президент  РФ  из- дает  указы   и  распоряжения.  Они должны   противоре- чить   Конституции  РФ   и  федеральным  законам  и  обяза- тельны   для   исполнения  на   всей   территории  Российской Федерации (ст.  90 Конституции РФ).  Многие указы  Прези- дента  РФ  стали  первичными нормативными актами, опре- деляющими  правовые  основы   земельной  реформы  и  со- вершенствования  нового   земельного  строя   в  России.  При этом  указы  Президента РФ  обладают  меньшей, по  сравне- нию   с  ЗК   РФ   и   законами,  юридической

слой. Под федеральными законами в данном  случае надо понимать не  только  те,  которые   входят  в  систему  земель- ного законодательства, но и те, которые  приняты для ре- гулирования смежных  с земельными отношений, однако содержат  нормы  земельного права.

До   настоящего   времени   сохраняют  свою   регулирую- щую роль следующие указы Президента РФ в области земельной  реформы:

неотложных   мерах   по   осуществлению   земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря  1991 г. №  3231;

«О       земельных  отношений  и  развитии

земельной  реформы    России»   от  27  октября   1993  г.  №

17672;

«О  порядке   установления  нормы   бесплатной  передачи

 

Ведомости РСФСР, 1992, № 1, ст. 53.

СА РФ,  1993, № 44, ст. 4191; № 52, ст. 5085.

46        ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 

земельных  участков   в  собственность  граждан»   от  2  марта

1992 г. №  2131;

«О  государственной  поддержке  садоводов,  огородников и  владельцев   личного   подсобного  хозяйства»   от   27  июня

1996 г. №  7582;

«О гарантиях   собственникам                    недвижимости в приобретении   в   собственность         земельных   участков    под этими  объектами»  от  16 мая  1997 г. №  4853;

«О реализации конституционных прав  граждан  на  зем- лю» от 7 марта  1996 г. №  3374;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные  участки   под  объектами  недвижимости  в  сель- ской  местности» от  14 февраля   1996 г. №  1985.

Законодательные принципы и нормы, нормативные по- ложения  указов   Президента  РФ   нередко   развиваются и конкретизируются  в  правовых   актах   Правительства  РФ. Эти  акты  многообразны и  принимаются по  разным   вопро- сам  регулирования  земельных  отношений.  Постановления распоряжения  Правительства  РФ  обязательны  к  испол- нению  в  Российской Федерации (п.  2 ст.             Конституции РФ).

Правительству  РФ  подчинены  федеральные министер- ства  и  ведомства.   Оно   утверждает   положения,  в  которых

функции  и  полномочия  этих   государствен-

ных  органов  исполнительной власти.  Так,  ныне  действуют:

Положение  о  Министерстве  природных  ресурсов   Рос- сийской Федерации,  утвержденное 25 сентября 2000 г.6;

Положение  о  Федеральной  службе  земельного  кадаст- ра  России, утвержденное 11 января 2001  г.7.

В  осуществление  своих   конституционных  полномочий по  обеспечению законности,  прав  и свобод  граждан,  охране собственности   и    общественного   порядка     Правительство РФ   в   области   укрепления  земельного  правопорядка  при- няло  такие  важные  правовые акты:

Положение о  порядке   Осуществления  государственного

 

Ведомости  РСФСР, 1992,  №  11, ст. 361. СЗ  РФ, 1996, №  27, ст. 3285.

СЗ РФ, 1997, № 20, ст. 2240; 1999, № 45, ст. 5418. СЗ РФ, 1996, № 11, ст. 1026.

СЗ РФ, 1996, № 8, ст. 740.

СЗ РФ, 2000, № 40, ст. 3971. СЗ РФ, 2001, 3, ст. 251.

ОБЩАЯ  ЧАСТЬ      47

 

контроля  за  использованием  и  охраной   земель   в  Россий- ской  Федерации, утвержденное постановлением Прави- тельства  РФ  от 23 декабря  1993 г. №  13621;

Положение о порядке  консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель,  загрязненных ток- сичными промышленными отходами и радиоактивными веществами,  утвержденное  постановлением  Правительства РФ  от 5 августа  1992 г. №  5552;

Постановление  Правительства  РФ  от  23  февраля   1994 г.  №  140  «О рекультивации земель,   снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя  почвы»3;

Положение о порядке  возмещения убытков  собствен- никам   земли,   землевладельцам, землепользователям и арендаторам  и  потерь   сельскохозяйственного  производст- ва, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 января    г. (с изменениями и дополнениями от 27 нояб-

ря 1995 г.)4;

Порядок купли-продажи гражданами Российской Фе- дерации   земельных  участков,    утвержденный  постановле- нием   Совета   Министров -  Правительства РФ      30  мая

1993 г. №  5035;

Постановление  Правительства РФ  от  1  февраля   1995 г.

«О порядке   осуществления           собственников  земельных долей  и  имущественных паев»6;

Положение  а  водоохранных  зонах   водных   объектов   и их прибрежных защитных полосах, утвержденное поста- новлением   Правительства  РФ   от   23   ноября    1996   г.   №

14047;

Положение о порядке  предоставления в аренду  зе- мельных   участков,   природных  объектов,  зданий   и  соору- жений на территориях национальных парков для осущест- вления    деятельности  по   обеспечению   регулируемого  ту- ризма    и   отдыха,    утвержденное      Прави-

тельства РФ  от 3 августа  1996 г. №  9268;

Положение   об   осуществлении   государственного   кон-

 

СА РФ, 1994, №  2, ст. 78. СА РФ, 1992, №  8, ст. 505. СА  РФ, 1994, №  ст.  779. СА  РФ, 1993,  23, ст.  483.

СА  РФ, 1993, № 23, ст.  2114

СЗ РФ, 1995, 2, ст.  145. СЗ РФ, 1996, №   ст. 5567. СЗ  РФ, 1996,  33, ст. 3999.

48                                                        ОБЩАЯ  ЧАСТЬ

 

троля за использованием и охраной водных объектов, ут- вержденное постановлением  Правительства РФ  от  16

7161;

Постановление  Правительства РФ  от  29  ноября   1996  г.

№    1403   «О   ведении    государственного   водного    кадастра

Российской Федерации»2.

Известное место среди источников земельного права занимают приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств.  По юридической силе  их  акты  могут  быть  общеобязательными либо    действующими   в   пределах    системы    соответствую- щего   министерства,  комитета,  ведомства.   Общеобязатель- ную силу ведомственные нормативные акты приобретают в случаях,  если их принятие делегировано законом, указом Президента РФ. Часто такие акты принимаются совместно несколькими   государственными  органами.   Примером   та- кого  ведомственного акта  является   по  приме-

нению  Закона  РФ  «О плате  за  землю»  от  17 апреля  1992 г. (с последующими дополнениями и изменениями), утвер- жденная  Минфином РФ,  Роскомземом, Госналогслужбой.

Конституция   РФ    обеспечивает   гражданам    самостоя- тельное  решение вопросов местного   значения.   са- моуправление  осуществляется в  городских,  сельских   посе- лениях  и  на  других  территориях  с  учетом            и

иных местных условий (ст. 130, 131 Конституции РФ).  В настоящее  время   действует   ФЗ   от  28  августа   1995  г.  «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации»3. Согласно этому Федеральному закону  предметом   ведения   местного   самоуправления явля- ется регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель  на их территории, регулирование использования водных  объектов  местного  значения, месторождений обще- распространенных   полезных   ископаемых,   а   также   недр для  строительства  подземных  сооружений  местного   значе- ния   6).

Органы   местного   самоуправления и  должностные  лица местного  самоуправления по  вопросам своего  ведения  при-

 

СЗ РФ, 1997, № 25, ст. 2938. СЗ РФ, 1996, 49, ст. 5566.

СЗ РФ, № 35, ст. 3506; 1996, 17, ст. 1917; № 49, ст. 5500; 1997,

12, ст. 1378; 2000, № 32,-ст. 3330.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ       49

 

нимают  (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых   актов   органов   местного   самоуправления,  выбор- ных и других должностных лиц местного  самоуправления, полномочия по  изданию указанных актов,  порядок их при- нятия  и вступления в силу определяются уставом муници- пального образования в соответствии с законами субъектов Федерации (ст.  19).

Гарантом   конституционных прав  граждан,   в  том  числе прав   собственности  на   землю   и  других   вещных   прав   на недвижимость,             выступают    судебные    органы    Российской Федерации. Они  разрешают земельные споры  и восстанав- ливают          нарушенные права законных        правообладателей земельных  участков.    Обобщая  опыт   работы   судов   своей системы,  высшие   судебные   органы   принимают  руководя- щие  разъяснения, которые, по нашему  мнению, могут  рас- сматриваться  в  качестве   источников  земельного  права.   В настоящее            таким    нормативным          актом является, прежде  всего,  постановление Пленума  ВС  РФ  от  22 апреля

1992 г.  №  6  «О некоторых вопросах,   возникающих у

при  применении  законодательства о  земельной реформе»1

и  постановление  Пленума   ВС  РФ  и  Пленума   ВАС  РФ  от

18 августа 1992 г. № 12/12  «О некоторых вопросах подве- домственности дел  судам  и  арбитражным  судам»2.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 |