Имя материала: Земельное право

Автор: А.Г. Нецветаев

2.2. система источников земельного права

 

Источники земельного права в своей совокупности рас- сматриваются как образующие систему источников этого права. Эта система включает в себя следующие элементы:

•           Конституция РФ;

•           международные договоры РФ,  общепризнанные прин-

ципы и нормы международного права;

 

44

 

•           федеральные законы;

•           нормативные правовые акты Президента РФ;

•           нормативные правовые акты Правительства РФ;

•           ведомственные нормативные правовые акты;

•           конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

•           нормативные  правовые  акты  органов  местного  само-

управления;

•           локальные нормативные правовые акты.

 

2.2.1. Конституционно-правовые основы регулирования земельных отношений

 

Конституция РФ, принятая народом России в 1993 году на общенациональном референдуме, является Основным За- коном российского государства и обладает следующими ос- новными свойствами:

1.   верховенство (ст. 4 Конституции);

2.   высшая юридическая сила (ст. 15 Конституции);

3.   прямое действие конституционных норм (ст. 15 Консти-

туции);

4.   действие на всей территории страны (ст. 15 Конституции);

5.   является ядром всей правовой системы России;

6.   является объектом особой охраны со стороны государства.

Конституция РФ – основной источник земельного права.

Именно в Конституции РФ определены основы конституци-

онного строя, права и свободы человека и гражданина, в том

числе и в сфере земельных отношений. В  Конституции со-

держатся  главные,  основополагающие  принципы,  опреде-

ляющие цели, методы и формы правового регулирования зе-

мельных отношений в нашей стране.

Ряд положений Конституции РФ имеют важное значение

для земельного права, так как являются основой развития зе-

мельного законодательства.

 

45

мельных отношений к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Феде- рации и ее субъектов, в частности, находятся:

•           вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и  другими природными ресурсами (п. «в»);

•           разграничение  государственной  собственности,  в  том числе и на землю (п. «г»);

•           природопользование  (в  том  числе  землепользование), охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»);

•           земельное законодательство (п. «к»).

Согласно ст. 76 (п. 2) Конституции РФ, по предметам совме-

стного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы

и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норматив-

ные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные

правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федераль-

ным  законам,  принятым  по  предметам  совместного  ведения.

В случае противоречия между федеральным законом и норма-

тивным правовым актом субъекта РФ, действует федеральный

закон. В то же время, при отсутствии федерального закона,

регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного

ведения РФ и субъектов РФ, субъект РФ вправе осуществлять

собственное правовое регулирование. После принятия феде-

рального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные

нормативные правовые акты, строго соответствующие феде-

ральному закону, а также привести в соответствие с принятым

федеральным законом свои нормативные правовые акты.

2.   В Конституции РФ в общей форме определены полно-

мочия некоторых органов государственной власти по ре-

гулированию земельных отношений. Так, в ст. 114 Кон-

ституции  РФ  (п.  «в»)  сказано,  что  Правительство  РФ

обеспечивает проведение единой государственной поли-

тики  в  области  экологии,  имеющее  непосредственное

отношение к обеспечению охраны земель. Кроме того,

Правительство РФ осуществляет управление федераль-

 

46

 

ной собственностью, в том числе землями, находящими-

ся в федеральной собственности.

3.   Конституция РФ закрепила полномочия органов местно-

го  самоуправления  в  сфере  регулирования  земельных

отношений, которые согласно ст. 12 не входят в систему

органов  государственной  власти  и  структура  которых

определяется местным населением самостоятельно. Ор-

ганы  местного  самоуправления  самостоятельно  управ-

ляют муниципальной собственностью, в том числе и зе-

мельной, формируют, утверждают и исполняют местный

бюджет, а также решают иные вопросы местного значе-

ния. Так, согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, измене-

ние границ территорий, в которых осуществляется мест-

ное самоуправление, допускается с учетом мнения насе-

ления соответствующих территорий.

4.   Часть 1 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что зем-

ля и другие природные ресурсы используются и охра-

няются в РФ как основа жизни и деятельности народов,

проживающих   на   соответствующей      территории.   По

мнению О.И. Крассова1, эта конституционная норма за-

крепляет два важнейших принципа правового регулиро-

вания земельных отношений: принцип приоритета пуб-

личных интересов в  сфере  регулирования использова-

ния  и  охраны  земель  и  принцип  обеспечения  рацио-

нального использования и охраны земельных ресурсов.

Согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники владеют,

пользуются и распоряжаются землей свободно, если это не на-

носит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и закон-

ных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования зем-

лей определяются на основе федерального закона. Это означа-

ет, что земельные отношения должны регулироваться специ-

альным федеральным законом – Земельным кодексом РФ.

5.   Важнейшее  значение  имеют  конституционные  основы

регулирования отношений собственности на землю. В ст.

 

1 Крассов О.И. Земельное право. Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – С. 90.

 

47

форм собственности. В  РФ признаются и  защищаются равным образом частная, государственная, муниципаль- ная и иные формы собственности. Статья 9 (ч. 2) преду- сматривает  возможность  существования  многообразия форм  права  собственности  на  землю.  Земля  и  другие природные ресурсы могут находиться в  частной, госу- дарственной, муниципальной и иных формах собствен- ности. Кроме того, ст. 36 (ч. 1) Конституции РФ отдельно закрепляет право граждан и их объединений иметь в ча- стной собственности землю. В то же время, в этой же ста- тье определены пределы осуществления собственником своих правомочий. Как уже упоминалось выше, владе- ние, пользование распоряжение землей и другими при- родными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей сре- де и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Право частной собственности на землю, согласно ст. 17

Конституции РФ, рассматривается в качестве естественного и неотъемлемого права человека, принадлежащего ему от рождения. Следует также отметить, что в соответствии со ст.

18 Конституции РФ, права и свободы человека и граждани- на являются непосредственно действующими. Они опреде- ляют смысл, содержание и применение законов, деятель- ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления  и  обеспечиваются  правосудием.  В  ст.  35

Конституции РФ отражен принцип защиты права частной

собственности.  Право  частной  собственности  охраняется

законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности,

владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично,

так и совместно с другими лицами.

8.   Очень  важное  значение для  регулирования земельных

отношений имеет положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ

о том, что никто не может быть лишен своего имущества

иначе как по решению суда. Это означает, что в земель-

ном  законодательстве  должны  быть  закреплены  такие

 

48

 

условия изъятия частных земель, когда изъятие может допускаться только по решению суда, а не какого-либо иного органа.

9.  Огромное значение для совершенствования земельного законодательства имеют конституционные нормы, по- священные охране окружающей среды в целом, в том числе и земли, которая является неотъемлемой составной частью (компонентом) природной среды. Так, ст. 42 Кон- ституции РФ впервые в истории России закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, досто- верную информацию о ее состоянии и на возмещение ущеp6a, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право обеспечи- вается путем реализации комплекса мер и мероприятий, закрепленных в ряде действующих федеральных законах и иных нормативных правовых актов, и прежде всего – в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране ок- ружающей среды», а также рядом специальных земель- но-правовых и иных норм.

 

Необходимо также отметить, что наряду с этим правом ст. 58 Конституции РФ закрепляет обязанность каждого со- хранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данное конституционное положение нашло  дальнейшее развитие  в  иных  федеральных законах. В частности, согласно ст. 11 Федерального закона «Об охра- не окружающей среды», граждане обязаны сохранять при- роду и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования за- конодательства.

 

2.2.2. Международно-правовые договоры

 

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнан- ные принципы и нормы международного права и междуна- родные договоры РФ являются составной частью ее правовой

 

49

 

системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют- ся правила международного договора. Граждане РФ вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод чело- века, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Согласно ст. 69 Конституции РФ, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соот- ветствии с общепризнанными принципами и нормами меж- дународного права и международными договорами Россий- ской Федерации. Статья 79 Конституции РФ предоставляет право Российской Федерации участвовать в межгосударствен- ных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не вле- чет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Указанные выше конституционные принципы нашли отражение в законодательстве РФ. Так, в соответствии со ст. 4 действующего Земельного кодекса РФ, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в ус- тановленном порядке, установлены иные правила, чем те, ко- торые предусмотрены Земельным кодексом, применяются правила международного договора. Аналогичная норма со- держится в ст. 82 Федерального закона от 10.01.2002 г. «Об ох- ране окружающей среды».

Порядок заключения, выполнения и прекращения между-

народных  договоров  регулируется  Федеральным  законом  от

15.07.95 г. «О международных договорах Российской Федерации».

Международные договоры являются источниками зе-

мельного права и регулируют различные сферы земельных от-

ношений.

1.   В соответствии с международными договорами РФ опре-

деляется государственная граница страны и, соответст-

 

50

 

венно,  территориальная сфера  действия  норм  россий-

ского права, в том числе земельного права.

Так, Федеральным законом от 15.07.95 г. № 104-ФЗ рати-

фицировано  Соглашение  между  Российской  Федерацией  и

Китайской Народной Республикой о российско-китайской Го-

сударственной границе на ее западной части, подписанное в г.

Москве  03.09.94  г.  и  вступившее  в  силу  17.10.95  г.,  которое

уточнило линию прохождения российско-китайской Государ-

ственной границы. В соответствии с постановлением Прави-

тельства РФ от 17.01.05 г. № 22, одобрен Договор между Рос-

сийской Федерацией и  Республикой Казахстан о  Государст-

венной границе и представлено предложение Президенту РФ

о подписании данного договора.

2.         На основании международных договоров и соглашений оп-

ределяются также режимы использования природных ре-

сурсов, в том числе и земель в пограничной зоне.

К числу таких международно-правовых документов, отно-

сится, например, Соглашение между Правительством Россий-

ской Федерации и Правительством Китайской Народной Рес-

публики о руководящих принципах совместного хозяйственно-

го использования отдельных островов и прилегающих к ним ак-

ваторий на пограничных реках (Пекин, 10 ноября 1997 г.).

25.04.96 г. в столице Китая – Пекине – было заключено

Соглашение  между  Правительством  РФ  и  Правительством

Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Хан-

ка», в соответствии со ст. 1 которого Стороны Соглашения соз-

дают в приграничных районах России и Китая совместный

заповедник «Озеро Ханка», территория которого представле-

на водно-болотными экосистемами1.

Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-

китайской Государственной границы на две части – Государ-

ственный  природный заповедник «Ханкайский» в  Примор-

ском крае (территория России) и заповедник «Озеро Ханка» в

провинции Хэйлунцзян (территория КНР). Стороны вправе в

 

1 Бюллетень международных договоров. – № 1. – 1997.

 

51

 

соответствии с законами своих государств изменять границы своей части заповедника и о каждом таком изменении должны информировать друг друга. Охрана, управление, научные ис- следования и мониторинг в отношении экосистем заповедни- ка «Озеро Ханка» должны проводиться в соответствии с на- стоящим Соглашением и действующим законодательством Сторон.

3.   Международные договоры  могут  выступать  основой  и для установления режима охраны среды обитания объ- ектов животного и растительного мира, ограничения хо- зяйственной деятельности и использования земель на со- ответствующих территориях.

Примером такого многостороннего международного до-

говора является Конвенция о водно-болотных угодьях, имею-

щих международное значение, прежде всего в качестве место-

обитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.). В

Конвенции под водно-болотными угодьями понимаются рай-

оны болот, фенов, торфяных угодий или водоемов – естествен-

ных или искусственных, постоянных или временных, стоячих

или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая

морские акватории, глубина которых при отливе не превышает

шести метров. Каждое государство-участник Конвенции опре-

деляет подходящие водно-болотные угодья на своей террито-

рии,  которые  включаются в  Список  водно-болотных угодий

международного   значения,   и   способствует   охране   водно-

болотных угодий и водоплавающих птиц посредством созда-

ния природных резерватов1.

 

2.2.3. Федеральные законы

 

Законы как источники земельного права, представляют собой нормативные правовые акты, принимаемые представи-

 

1  Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана окру- жающей среды и права человека: Учебное пособие. – Минск: World Wide Printing, 1999. – С. 174-180.

 

52

 

тельным и законодательным органом Российской Федерации – Федеральным Собранием, состоящих из двух палат (Совет Фе- дерации и Государственная Дума). К числу федеральных зако- нов относятся Конституция РФ, федеральные конституцион- ные законы, предусмотренные Конституцией РФ, и иные фе- деральные законы, не имеющие значения конституционных.

Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен  Федеральным  законом  от  14.06.94  г.  №  5-ФЗ

«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Федерального Собрания». Этот Закон предусматривает, что

на территории РФ применяются только те федеральные кон-

ституционные законы, федеральные законы, акты палат Фе-

дерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой  принятия  федерального  закона  считается  день

принятия его  Государственной Думой  в  окончательной ре-

дакции.  Датой  принятия  федерального  конституционного

закона считается день, когда он одобрен палатами Федераль-

ного Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные  конституционные  законы,  федеральные

законы  подлежат  официальному опубликованию в  течение

семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Феде-

ральные конституционные законы, федеральные законы, ак-

ты палат Федерального Собрания вступают в силу одновре-

менно на всей территории РФ по истечении десяти дней по-

сле дня их официального опубликования, если самими зако-

нами или актами палат не установлен другой порядок вступ-

ления их в силу.

Основополагающим законом  является  Земельный  кодекс

РФ от 25.10.01 г. № 136-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.06 г. № 154-ФЗ),

представляющий собой систематизированный свод норм пра-

ва, регулирующих земельные отношения в нашей стране.

Следует подчеркнуть важность значения нового Земельного

кодекса РФ (далее – ЗК), принятого  Государственной Думой

28.09.01 г., одобренного Советом Федерации 10.10.01 г. и подпи-

санного Президентом РФ 25.10.01 г. Необходимо отметить, что

 

53

 

в ЗК значительное место занимают вопросы правового регу- лирования охраны земель и законодательно закреплено осу- ществление комплекса взаимосвязанных мер и мероприятий, призванных обеспечить рациональное использование, сохра- нение и восстановление земельных ресурсов в РФ.

Земельный кодекс РФ состоит из XVIII глав и 103 статей.

В I главе (ст. 1-11) закреплены принципы земельного зако-

нодательства (рассмотрены  в разделе 1.5), определены субъекты и

объекты земельных отношений, состав Земельного фонда РФ.

Необходимо отметить ст. 9-11 ЗК, в которых определены полно-

мочия Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов ме-

стного самоуправления в области земельных отношений.

Глава II ЗК (ст. 12-14) определяет цели и содержание ох-

раны земель, а также содержит специальные требования по

использованию земель, подвергшихся радиоактивному и хи-

мическому загрязнению. Как было отмечено на  парламент-

ских слушаниях, состоявшихся в Государственной Думе Фе-

дерального Собрания РФ 22 апреля 2004 года на тему «О зако-

нодательном  обеспечении  экологической  безопасности  при

хранении и уничтожении пестицидов и агрохимикатов», за

последние годы в таких субъектах РФ, как Иркутская, Курган-

ская, Омская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Тамбов-

ская области, Приморский и Краснодарский края на 30-60\%

обследованных территорий обнаружилось превышение пре-

дельно  допустимых концентраций (ПДК)  остаточных коли-

честв пестицидов в почве. Загрязнены пестицидами отдель-

ные территории в Брянской, Московской, Оренбургской об-

ластях и некоторых других субъектах РФ.

Глава  III  (ст.  15-19)  ЗК  закрепила  систему  правовых

норм, регулирующих отношения собственности на землю,

что особенно важно в условиях рыночных отношений. Ко-

декс разрешил проблему разграничения публичной собст-

венности  на  землю.  В  нем  предусмотрены  критерии  и

принципы разграничения федеральной собственности, соб-

ственности субъектов Федерации и муниципальной собст-

 

54

 

венности. Урегулирован вопрос предоставления прав на землю иностранным гражданам, иностранным юридиче- ским лицам, а также лицам без гражданства – теперь они вправе (правда, за рядом ограничений) иметь в собственно- сти земельные участки на территории РФ.

В главе IV (ст. 20-24) ЗК установлены иные, помимо права собственности, права на землю: постоянное (бессрочное) поль- зование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, право ограниченного пользования чужим земель- ным участком (сервитут), аренда земельных участков и без- возмездное срочное пользование земельными участками. Очень важны с практической точки зрения нормы, отразив- шие особенности регулирования отношений по поводу арен- ды земли, а нормы, касающиеся частного и публичного зе- мельных сервитутов.

Глава V ЗК является самой объемной главой Кодекса (включает ст. 25-39) и посвящена возникновению прав на землю. Урегулированы вопросы перехода прав на земель- ный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение; определен порядок приватизации земельных участков, процедуры предоставления земельных участков для строительства, а также для целей, не связан- ных со строительством, организации и проведения аукцио- нов и конкурсов по продаже земельных участков, находя- щихся в публичной собственности и ряд других вопросов. Особое значение имеет установление ограничений оборо- тоспособности земельных участков, обусловленных пуб- личными интересами (ст. 27 ЗК), а также особенностей куп- ли-продажи земельных участков (ст. 37 ЗК).

Глава VI Кодекса (ст. 40-43) определяет содержание прав и обязанностей собственников и иных правообладателей зе- мельных участков.

Достаточно подробно решены вопросы прекращения и ограничения прав на земельные участки (гл. VII ЗК, ст. 44-56), возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производ- ства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (гл. VIII ЗК, ст. 57-58), а

 

55

 

также защиты прав на землю и рассмотрения земельных спо-

ров (гл. IX ЗК, ст. 59-64).

Глава X Кодекса содержит общие положения о плате за

землю и оценке земли. Использование земли в РФ признано

платным, а в качестве форм платы за землю названы земель-

ный налог и арендная плата.

Учитывая важность управления в области использования и

охраны земель, ЗК закрепил основы проведения государственно-

го  мониторинга земель, землеустройства, Государственного зе-

мельного кадастра (гл. XI, ст. 67-70) и земельного контроля (гл. XII,

ст. 71-73).

В  главе XIII определены формы юридической ответст-

венности за правонарушения в области охраны и использова-

ния земель: административная, уголовная, дисциплинарная и

гражданско-правовая.

Главы XIV-XVIII представляют собой особенную часть

Земельного кодекса и посвящены описанию правовых режи-

мов различных категорий земель. Особый упор делается на

усиление  правовой  охраны  земель  сельскохозяйственного

назначения,  что  является  актуальным  в  свете  продолжаю-

щейся  деградации  земель  данной  категории.  Достаточно

конкретно урегулирован правовой режим земель промыш-

ленности и иного специального назначения, закреплены до-

полнительные  меры  по  охране  земель  особо  охраняемых

территорий и объектов и т.д.

Необходимо  также  отметить,  что  помимо  Земельного

кодекса в настоящее время действует Федеральный закон от

25.10.01 г. № 137-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.06.06 г. № 93-ФЗ) «О вве-

дении  в  действие  Земельного  кодекса  Российской  Федера-

ции», содержащий ряд важнейших положений в области ре-

гулирования земельных отношений.

Кроме Земельного кодекса РФ, в данной сфере действует

много  других федеральных законов, регулирующие те  или

иные сферы земельных отношений.

Таков, например, Федеральный закон от 11.06.03 г. № 74-ФЗ

«О крестьянском  (фермерском) хозяйстве», принятие которого

 

56

 

явилось важнейшим шагом на пути совершенствования пра- вового регулирования отношений с участием крестьянских (фермерских) хозяйств, которых насчитывается в настоящее время  около  265  тысяч.  Закон  содержит  ряд  специальных норм об организации крестьянских хозяйств, правовом режи- ме имущества и порядке деятельности хозяйства.

Важное и принципиальное значение для регулирования земельных отношений имел ныне утративший силу Закон РФ от

23.12.92 г. «О праве граждан Российской  Федерации на получение в ча-

стную собственность и на продажу земельных участков для ведения

личного подсобного и данного хозяйства, садоводства и индивидуально-

го жилищного строительства», расставивший все точки над «i» в

вопросах  права  частной  собственности  и  купли-продажи  зе-

мельных участков указанного целевого предназначения.

Правовые основы регулирования такой специфической

области земельных отношений, как мелиорация земель, пол-

номочия  органов  государственной власти  и  местного  само-

управления,  права  и  обязанности  граждан  и  юридических

лиц  в  данной  сфере  установлены  Федеральным   законом   от

10.01.96 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Мелиорация земель, говорится в ст. 1 Закона, осуществ-

ляется в  целях повышения продуктивности и  устойчивости

земледелия,   обеспечения   гарантированного   производства

сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и по-

вышения плодородия земель, а также создания необходимых

условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот не-

используемых и малопродуктивных земель и формирования

рациональной структуры земельных угодий. В Законе также

закреплены понятия различных типов и видов мелиорации,

урегулированы вопросы права собственности на мелиоратив-

ные  системы  и  гидротехнические  сооружения,  определена

система государственного управления в области мелиорации

земель, а также решен ряд других вопросов.

Близким к предыдущему является Федеральный  закон  от

16.07.98 г. № 101-ФЗ «О государственном  регулировании обеспече-

ния плодородия земель  сельскохозяйственного   назначения»,  кото-

 

57

 

рым определены полномочия органов государственной вла- сти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земель- ных участков, в области обеспечения плодородия данной ка- тегории земель.

Огромное значение для граждан имеет Федеральный закон от 15.04.98 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих  объединениях граждан»,  который подробно регу- лирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений; отражает особенности приватизации и оборота таких участков; определяет правила организации и застройки территории садоводческого, ого- роднического или дачного некоммерческого объединения. Заметим, что ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства является наиболее массовой сферой индивидуаль- ной деятельности граждан – в 1998 году в России почти 70

млн. граждан занималось данным видом деятельности1.

Источник земельного права – Градостроительный  кодекс

РФ от  29.12.04 г. № 190-ФЗ, детально регулирующий земель-

ные отношения по поводу осуществления градостроительного

планирования, застройки, благоустройства городских и сель-

ских  поселений, развития  их  инженерной, транспортной и

социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодек-

се закреплены требования, предъявляемые к градостроитель-

ной  документации,  к  градостроительному  планированию.

Особое значение для определения правового режима земель

поселений  имеет  территориальное  зонирование.  В  кодексе

определен правовой режим пригородных зон городов, урегу-

лированы вопросы застройки территорий городских и сель-

 

1  Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и   дачных   некоммерческих  объединениях  граждан»  /   Под   общ.   ред. И.А. Алтухова. – М.: НОРМА; ИНФРА-М, 1998. – С.VII.

 

58

 

ских поселений, которые непосредственно связаны с исполь-

зованием земель.

Федеральный закон от  02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государст-

венном земельном кадастре» дал определение и сформулировал

принципы  ведения  Государственного  земельного  кадастра,

закрепил компетенцию органов государственной власти РФ,

органов государственной власти субъектов РФ, органов мест-

ного самоуправления в области осуществления деятельности

по ведению Государственного земельного кадастра; определил

состав сведений Государственного земельного кадастра, фор-

мы  земельно-кадастровой  документации,  порядок  ведения

земельного кадастра и ряд других вопросов в данной области.

Правовые  основы  разграничения  государственной  собст-

венности на землю на собственность РФ (федеральную собствен-

ность), собственность субъектов РФ и собственность муниципаль-

ных образований (муниципальную собственность) определены в Федеральном законе от 17.07.01 г. № 101-ФЗ «О разграничении государ- ственной собственности на землю» (утратил силу в связи с приняти-

ем ФЗ от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ).

Федеральный закон от  18.06.01 г. № 78-ФЗ «О землеустрой-

стве»  устанавливает правовые основы проведения землеуст-

роительных  работ  в  целях  обеспечения  рационального  ис-

пользования земель и их охраны, создания благоприятной ок-

ружающей среды и улучшения ландшафтов. В этом законе

содержится  правовое  определение  понятия  «землеустройст-

во», выделяются виды землеустройства, определяется порядок

проведения землеустроительных действий.

Источником земельного права выступает Федеральный за- кон от  07.05.01 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного при- родопользования коренных малочисленных  народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации», который устанавлива- ет правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Следует

 

59

 

отметить, что в Российской Федерации насчитывается более

40   коренных  малочисленных  народов  Севера,  Сибири  и

Дальнего Востока, которые ведут кочевой, полукочевой или

оседлый образ жизни. У них самобытная культура и особое

мировоззрение. Генеральная Ассамблея  Организации Объе-

диненных наций объявила 1994-2004 годы  Международным

десятилетием коренных народов Мира, признавая тем самым

их значение и роль в мировой цивилизации.

Вопросы реализации права собственности на земли сель-

скохозяйственного назначения, правила и ограничения обо-

рота земельных участков и долей в праве общей собственно-

сти  на  земельные  участки  из  земель  сельскохозяйственного

назначения, условия предоставления земель сельскохозяйст-

венного назначения, находящихся в государственной или му-

ниципальной собственности, регулируются Федеральным за-

коном от 24.07.02 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохо-

зяйственного назначения».

Общественные отношения, возникающие в связи с веде-

нием гражданами личного подсобного хозяйства, регулиру-

ются Федеральным  законом  от  07.07.03 г. № 112-ФЗ «О личном

подсобном хозяйстве». Важность данного закона подтверждает-

ся тем фактом, что использование возможностей личных под-

собных хозяйств для производства сельскохозяйственной про-

дукции всегда рассматривалось нашим государством, включая

советский  период  развития,  как  дополнительный  источник

удовлетворения потребностей граждан. В соответствии с дан-

ным Законом, личное подсобное хозяйство представляет со-

бой форму непредпринимательской деятельности по произ-

водству и переработке сельскохозяйственной продукции и ве-

дется гражданами в целях удовлетворения личных потребно-

стей  на  земельном участке, предоставленном или  приобре-

тенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Одним из важнейших специальных источников земель-

ного права является Федеральный закон от  21.12.04 г. № 172-ФЗ

«О переводе земель  или земельных участков из одной категории   в

другую», который регулирует отношения, возникающие в свя-

 

60

 

зи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. В Законе определен со- став и порядок подготовки документов для перевода земель из одной категории в другую, приводится перечень причин от- каза для такого перевода, законодательно решен ряд других вопросов в данной области.

Помимо специальных федеральных законов, регули- рующих исключительно или в основном земельные отноше- ния, в настоящее время действуют федеральные законы, ко- торые являются общими источниками земельного права.

К ним, например, относится Федеральный закон от 21.07.97 г.

№ 122-ФЗ «О государственной  регистрации  нрав на недвижимое

имущество и сделок с ним», определяющий порядок государст-

венной регистрации прав на недвижимое имущество, в том

числе на земельные участки, а также ограничений (обремене-

ний), то есть установленных законом или уполномоченными

органами в  предусмотренном законом  порядке  условий за-

прещений, стесняющих правообладателя при осуществлении

права собственности либо иных вещных прав на конкретный

объект недвижимого имущества (сервитут, ипотека и др.).

Общим  источником земельного права  является  и  дейст-

вующий Налоговый  кодекс РФ. В соответствии с Федеральным за-

коном от 29.11.04 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вто-

рую  Налогового  кодекса  Российской  Федерации  и  некоторые

другие законодательные акты Российской Федерации, а также о

признании утратившими силу отдельных законодательных актов

Российской Федерации», часть вторая Налогового кодекса РФ от

05.08.2000 г. № 117-ФЗ дополнена разделом X «Местные налоги» и

Главой 31. «Земельный налог», содержащей нормы, регулирую-

щие отношения по поводу платы за землю.

Среди  источников  земельного  права  особое  значение

имеет действующий Гражданский  кодекс  Российской  Федерации

(далее – ГК РФ). В гл. 17 части I Гражданского кодекса РФ от

30.11.94 г. № 51-ФЗ закреплены общие положения, касающие-

ся режима земельных участков как объектов права собствен-

ности, недвижимого имущества и предмета совершения сде-

 

61

 

лок с ними, а также иных вещных прав на землю. ГК РФ пре- дусматривает также принципиальные положения относи- тельно регулирования различных сделок, в том числе с зе- мельными участками.

Наиболее важное значение для регулирования земель-

ных отношений имеют следующие положения ГК РФ:

1.   признание земельных участков  недвижимым имущест-

вом (ст. 130);

2.   обязательность государственной регистрации права соб-

ственности, иных вещных прав на землю, а также сделок

с ней (ст. 131);

3.   определение  объекта  права  частной  собственности  на

землю (ст. 261);

4.   закрепление принципа целевого использования земель

(ст. 260);

5.         закрепление права граждан на осуществление общего поль-

зования землей, т.е. без каких-либо разрешений (ст. 262);

6.         закрепление права на застройку земельного участка (ст. 263);

7.   определение содержания правомочий собственников зе-

мельных участков по владению, пользованию и распо-

ряжению ими (ст. 260);

8.   закрепление вещных прав на землю лиц, не являющихся

собственниками земельных участков (ст. 216);

9.   определение правил установления права ограниченного

пользования  чужим  земельным  участком  –  сервитута

(ст. 279-282);

10. регулирование  вопросов  изъятия  частных   земельных

участков для государственных и муниципальных нужд

(ст. 279-282 ГК).

Отдельно следует остановиться на роли природоохран-

ных и природоресурсных федеральных законодательных ак-

тов в регулировании земельных отношений. Строго говоря,

источники земельного права одновременно выступают источ-

никами природоресурсного права (поскольку земля является

важнейшим природным ресурсом) и являются частью эколо-

гического  законодательства.  Использование  природных  ре-

 

62

 

сурсов и обеспечение охраны окружающей среды тесно связа- ны с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, регулирующие указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и, соответ- ственно, являются источниками земельного права1.

К числу таких актов относится, например, Лесной  кодекс РФ (далее – ЛК РФ) от  04.12.2006 г. № 22-ФЗ, введенный в дей- ствие с 01.01.2007 г., в котором урегулированы вопросы ис- пользования и охраны земель лесного фонда. В ст. 5 ЛК РФ дано понятие леса как экологической системы или природно- го ресурса. Статья 8 ЛК РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной соб- ственности. Деление лесов по целевому назначению на за- щитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса преду- смотрено ст. 10 ЛК РФ. Глава 2 Лесного  кодекса посвящена ис- пользования лесов, а глава 3 – их охране и защите.

Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21

февраля 1992 г. «О недрах», Водном кодексе РФ от 03.06.2006 г.

№ 74-ФЗ, Федеральном законе от 24.04.95 г. № 52-ФЗ «О животном

мире» и ряде других природоресурсных законов.

Источником земельного права выступает и Федеральный

закон от  10.01.02 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей  среды»,  яв-

ляющийся головным законодательным актом природоохран-

ного  (экологического) законодательства. Многие  положения

этого Закона в той или иной степени имеют значение с точки

зрения правовой охраны земель. В целом содержание данного

Закона прямо направлено на обеспечение сохранности земли

как  природного объекта  и  природного ресурса.  Например,

ст. 4 Закона прямо относит земли и почвы к числу объектов

охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, унич-

тожения и  иного негативного воздействия хозяйственной и

иной деятельности.

Важную роль в регулировании отношений по охране зе-

мель играет Федеральный закон от 30.03.99 г. № 52-ФЗ «О санитарно-

 

1 Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – С. 99–102.

 

63

 

эпидемиологическом благополучии населения». В частности, в нем со- держатся санитарно-эпидемиологические требования к плани- ровке и застройке городских и сельских поселений (ст. 12), сани- тарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, т.е. нормы, непосредственно касающиеся использова- ния земель (ст. 21).

Следует отметить также Федеральный  закон  от  19.07.97 г.

№ 109-ФЗ «О безопасном  обращении с пестицидами и агрохими-

катами», который детально регулирует порядок применения

пестицидов и агрохимикатов в сельском хозяйстве.

Земельно-правовые нормы содержатся и в других законо-

дательных актах РФ.

 

2.2.4. Нормативные правовые акты  Президента РФ

 

Президент Российской Федерации, являясь главой госу- дарства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, в том числе и в области регулирования земельных отношений. Он вносит на рассмотрение в Государ- ственную Думу РФ законопроекты, подписывает и обнароду- ет федеральные законы, подписывает международные дого- воры РФ. Его указы и распоряжения обязательны для испол- нения на всей территории страны и не должны противоре- чить Конституции России и федеральным законам (чч. 1 и 3 ст. 80. п.п. «г» и «д» ст. 84, п. «б» ст. 86, ст. 90 Конституции РФ).

Порядок  принятия  таких  актов  регулируется  Указом

Президента РФ от 02.06.96 г. № 638 «О порядке подготовки

проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусмат-

ривающих  принятие  постановлений, распоряжений  Прави-

тельства РФ» и распоряжением Президента РФ от 03.08.96г.

№ 413-рп «О порядке подготовки и внесения проектов указов

и распоряжений Президента РФ». Введение в действие актов

Президента РФ,  Правительства РФ  и  федеральных органов

исполнительной власти определено Указом Президента РФ от

23.05.96 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в

 

64

 

силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу  одновременно  на  всей  территории  РФ  по  истечении

7 дней после дня их первого официального опубликования

(«Российская газета», Собрание законодательства РФ).

Основной формой президентского акта – источника зе-

мельного права является указ Президента России. Он может

издавать также  распоряжения, которые носят,  как  правило,

ненормативный  характер  (ст.  90  Конституции  РФ).  Право

Президента РФ на регулирование земельных отношений за-

креплено и в ст. 2 (п. 1) Земельного кодекса РФ и может осу-

ществляться путем издания нормативных указов.

Указы Президента РФ играли важную роль в регулиро-

вании земельных отношений в период с 1992 по 2001 годы, ко-

гда было принято около пятнадцати основополагающих ука-

зов Президента РФ в данной области.

В  их  числе Указ Президента РФ от 27.12.93 г.  № 1767

«О регулировании земельных отношений и развитии аграр-

ной реформы в России», в котором было констатировано, что

земельные участки и все, что прочно с ними связано, относят-

ся к недвижимости, а также закреплялось положение, согласно

которому  граждане  и  юридические  лица-собственники  зе-

мельных участков получили право продавать, передавать по

наследству,  дарить,  сдавать  в  залог,  аренду,  обменивать,  а

также передавать земельный участок или часть его в качестве

взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ,

товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными ин-

вестициями, т.е. практически были сняты правовые ограни-

чения в распоряжении земельной собственностью.

К  таким указам относится и  Указ Президента РФ от

07.03.96  г.  №  337  «О  реализации  конституционных  прав

граждан на землю», в котором были не только подтвержде-

ны права граждан на землю, но и определены конкретные

правовые формы реализации этих прав, в частности, были

предусмотрены такие  новые  для  нашей  страны  правовые

 

65

 

формы, как передача собственником земельной доли на ус-

ловиях ренты и пожизненного содержания.

Кроме  того,  существенную  роль  в  осуществлении  зе-

мельной  реформы  и  регулировании земельных отношений

сыграли следующие нормативные правовые акты Президента

РФ, многие из которых ныне утратили силу:

•           Указ от 25.03.1992 г. № 301 «О продаже земельных участ- ков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»;

•           Указ от 14.06.1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации госу- дарственных и муниципальных предприятий, расшире- нии и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»;

•           Указ от 16.12.93 г. № 2162 «Об усилении государственно- го контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»;

•           Указ Президента РФ от 14.02.96 г. № 198 «О праве собствен- ности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;

•           Указ от 26.11.97 г. № 1263 «О продаже гражданам и юри- дическим лицам предназначенных под застройку зе- мельных участков, расположенных на территориях го- родских и сельских поселений, или права их аренды»;

•           Указ от 16.05.97 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

Особо необходимо отметить ныне не действующий Указ Президента РФ от 16.12.93 г. № 2144 «О федеральных природ- ных ресурсах», который способствовал разрешению проблемы разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы. Указ предусмотрел, что разгра- ничение государственной собственности на природные ре- сурсы: земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и расти- тельного мира – должно быть основано на принципе их обще-

 

66

 

государственного  значения.  Природные  ресурсы,  имеющие такое значение, относятся к федеральной собственности.

Начиная с 2002 года указы Президента РФ, регулирую- щие земельные отношения, принимаются редко и касаются, как правило, признания утратившими силу принятых ранее указов либо внесения в них изменений. Примером такого ука- за является Указ Президента РФ от 25.02.03 г. № 250 «Об изме- нении и признании утратившими силу некоторых актов Пре- зидента РСФСР и Президента РФ». В случае противоречия Земельного кодекса РФ или иного федерального закона и ука- за Президента РФ, принятого после 30.10.01 г., действуют нормы федеральных законов. Действующие указы Президен- та РФ, изданные до введения в действие ЗК РФ, т.е. до 30.10.01 г., и регулирующие земельные отношения, применяются в части, не противоречащей ЗК РФ.

Несмотря на сказанное выше, в настоящее время Прези- дентом РФ изданы и вступили в силу ряд указов, в той или иной степени затрагивающие вопросы земельного права. На- пример, согласно Указа Президента РФ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», упразднены, образованы и преобразованы федераль- ные органы исполнительной власти, в том числе осуществ- ляющие управленческие функции в области охраны и ис- пользования земель.

 

2.2.5. Нормативные правовые акты  Правительства РФ

 

Правительство Российской Федерации осуществляет, согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть Российской Федерации, обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, осуществля- ет управление федеральной собственностью, в том числе земельными и другими природными ресурсами. Оно на ос- новании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает поста- новления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

 

67

 

Эти правительственные акты обязательны к исполнению на территории страны. В случае их противоречия Конститу- ции  РФ,  федеральным законам  и  указам  Президента  РФ, они могут быть отменены последним на основании ст. 115

Конституции РФ. Согласно ст. 23 Федерального закона от

17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-

ции»,  акты  Правительства, имеющие нормативный харак-

тер, издаются в форме постановлений.

Согласно  Указа  Президента  РФ  от  23.05.96  г.  №  763

«О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези-

дента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федераль-

ных  органов  исполнительной  власти»,  акты  Правительства

РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и

гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных

органов исполнительной власти, а также организаций, всту-

пают в силу одновременно на всей территории РФ по истече-

нии 7 дней после дня их первого официального опубликова-

ния («Российская газета», Собрание законодательства РФ), а

иные акты Правительства РФ – со дня их подписания. В актах

Правительства  может  быть  установлен  и  другой  порядок

вступления их в силу.

Основная  задача  постановлений  Правительства  РФ  –

конкретизировать положения федеральных законов или ука-

зов Президента РФ. В соответствии со ст. 2 (п. 3) Земельного

кодекса РФ Правительство РФ регулирует земельные отноше-

ния  в  пределах полномочий, определенных ЗК  РФ,  иными

федеральными законами и указами Президента РФ.

В пределах своих полномочий Правительство РФ доста-

точно активно в последнее время участвует в регулировании зе-

мельных отношений – приняты постановления Правительства

РФ по многим вопросам, отнесенным ЗК РФ к его компетенции.

К ним относится, например, постановление Правитель-

ства РФ от 19.11.02 г. № 833 «О государственном земельном

контроле»,  устанавливающее  порядок  осуществления  госу-

дарственного земельного контроля за соблюдением земельно-

го законодательства, требований по охране и использованию

 

68

 

земель, в том числе государственного контроля за воспроиз- водством плодородия земель сельскохозяйственного назначе- ния, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Постановлением Правительства РФ от 07.05.03 г.

№ 262 утверждены Правила возмещения собственникам зе- мельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъ- ятием или временным занятием земельных участков, ограни- чением прав собственников земельных участков, землевла- дельцев, землепользователей и арендаторов земельных участ- ков либо ухудшения качества земель в результате деятельно- сти других лиц. Порядок согласования и утверждения земле- устроительной документации, создания и ведения государст- венного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок использования таких дан- ных   определены   постановлением   Правительства   РФ   от

11.07.02 г. № 514.

 

2.2.6. Ведомственные нормативные правовые акты

 

Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками земельного права.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис- полнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных  законов,  указов  и  распоряжений  Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются фе- деральными органами исполнительной власти в виде поста- новлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде пи- сем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными ор-

 

69

 

ганами исполнительной власти или одним из них по согласо-

ванию с другими.

С 1992 г. введена государственная регистрация норма-

тивных актов министерств, государственных комитетов и ве-

домств, затрагивающих права и законные интересы граждан

или  имеющих  межведомственный характер,  независимо  от

сро

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 |