Имя материала: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации

Автор: Н.И. Воробьев

Тема 2   история развития  избирательного права

 

Понятие "выборы" имеет различное содержание в различные эпохи. Нередко оно бывает весьма да- леким от того значения, которое придается ему сегодня. Поэтому важно выявить конкретный смысл

 

1 Веденеев Ю.А. Введение в избирательное право / Ю.А. Веденеев, В.Д. Мостовщиков, М., 2003. С. 16.

этого понятия в каждый исторический период.

 

Народовластие и выборы  в Афинском государстве  и

Римской  республике

 

Институты афинской демократии сформировались и функционировали в VIII – VI вв. до н. э. Для нас они важны, прежде всего, тем, что идеи и принципы народовластия, воплощенные в институтах афинской демократии, оказали большое влияние на теорию и практику государственного строительства последующих эпох. Именно здесь зародились фундаментальные понятия демократии: верховенство за- кона, выборность властных органов и должностных лиц, активное участие граждан в решении государ- ственных вопросов.

В основе народовластия в Афинах лежала полисная демократия (полис – город-государство, особая форма социально-экономической и политической организации Древней Греции). Для полисной демо- кратии характерным было участие населения в управлении. Политическими правами в Древней Греции обладала только определенная часть населения. В категорию полноправных граждан включались муж- чины, достигшие совершеннолетия, обладавшие земельной собственностью, и способные нести военную службу. Каждый член полиса должен был проявлять политическую активность, выполнять военные, ди- пломатические или иные поручения, данные ему от имени общины. Существенной стороной полисного устройства было подчинение воли отдельного человека общему решению. Постановления, принятые большинством голосов, были обязательными к исполнению.

Система органов власти Афин включала Народное собрание, Ареопаг, Совет Четырехсот, коллегию архонтов и другие магистратуры. Высшим властным институтом считалось Народное собрание, куда имели доступ все свободные люди, имевшие право носить оружие. Народное собрание решало важней- шие вопросы жизни государства, Ареопаг представлял собой совет старейшин родовой знати. Его чле- ны (должность была пожизненной) наблюдали за соблюдением законов гражданами и должностными лицами, участвовали в формировании коллегии архонтов. Совет Четырехсот представлял Народное со- брание в перерывах между его заседаниями. Реальная власть находилась в руках девяти архонтов ("на- чальствующих"), руководящих различными отраслями управления.

Афинская демократия была прямой и непосредственной. Любой гражданин теоретически имел пра- во участвовать в решении важных государственных вопросов. Избирательные процедуры соответствен- но имели форму и содержание отличные от современных. Афинские граждане не делегировали свои властные полномочия депутатам, как это происходит сегодня в большинстве стран. Голосуя, они фор- мировали государственные институты, утверждали или отклоняли кандидатуры на занятие выборных должностей. Однако эти институты не имели самостоятельной власти. Они выполняли решения Народ- ного собрания, исполняли законы. Их полномочия были четко оговорены и ограниченны временными рамками (не более одного года); должностные обязанности исполнялись, как правило, не единолично, а коллегиально. Все, кто участвовал в управлении государством, должны были отчитаться о своей дея- тельности. Процедура избрания членов Совета других магистратур была тщательно разработана. В Афинах последовательно проводился принцип, согласно которому ни одно должностное лицо не могло приступить к исполнению своих обязанностей, минуя сложную избирательную процедуру. Власть должна быть дана ему лишь народом, но не другим должностным лицом. Понятия "должностное лицо" и "человек избранный" были тождественны. Понятия "право" и "обязанность" не разделялись. Гражда- нин, избранный народом на какую-либо должность, не мог от нее отказаться.

Античные принципы гражданской свободы, равенства активно использовали в Римской республике (V – I вв. до н. э.). Высшим носителем государственного суверенитета в республике считался римский народ, который выражал свою волю через народные собрания (комиции). Комиции принимали и отме- няли законы, заключали мир и объявляли войну, избирали магистратов и жрецов, проводили культовые мероприятия, разбирали аппеляции на решения суда.

Основным властным органом в Риме был сенат. Его решения носили обязательный характер. Сенат обсуждал и принимал постановления по важнейшим внутри- и внешнеполитическим вопросам. В V – I вв. до н. э. ведущей формой юридических установлений считались законы, поскольку они исходили от всего римского народа. В отдельную группу законов выделяется регламентация порядка проведения на- родных собраний, принятия законопроектов и выборов должностных лиц. Правовые нормы по этим во- просам должны были не только обеспечить политические права граждан, но и защитить общину от слу- чайных и необдуманных решений. Законы формулировали требования к кандидатам в магистраты, рег- ламентировали процедуру голосования и устанавливали ответственность соискателей за предвыборные

интриги.

Предвыборная кампания начиналась задолго до дня голосования. Кандидат заранее уведомлял со- ответствующие магистраты о своем желании баллотироваться. От должностных лиц требовалось прове- рить, насколько отвечает требованиям закона заявленный соискатель, и принять решение о внесении его имени в список для голосования. Официальная регистрация считалась началом избирательной борьбы и проходила до дня выборов. Открытой подачей голосов избирались должностные лица. Введение после

139 г. до н. э. тайного голосования принесло свободу выбора, отменило контроль за волеизъявлением граждан и позволило усилить борьбу с нарушителями избирательного законодательства.

Избирательные законы существенно изменили общественную жизнь в Древнем Риме. Они не толь- ко демократизировали властные институты, но и сделали управляемой политическую борьбу между от- дельными гражданами и партиями.

 

Формирование и эволюция  избирательного права  в Западной Европе

 

Период поздней Римской империи (III – V вв.) стал закатом эпохи Античности и одновременно за- рождением новой – Средневековья. Зарождается средневековый Запад, где происходит эволюция госу- дарственных и общественных институтов. В период раннего средневековья (V – XI вв.) организация управления у германских племен носила характер "военной демократии". Каждый полноправный член германского племени лично и непосредственно принимал участие в управлении, выступал носителем народовластия. Народное собрание выбирало старейшин, военных вождей и королей, выносило реше- ния по допросам войны и мира и осуществляло суд. У франков эволюция народных собраний шла в на- правлении усиления государственной власти и соответственно все к большему устранению широких народных масс от участия в делах государства.

Эволюция институтов самоуправления в англосаксонских королевствах (V – XI вв.) шла по тому же пути, что и у франков, хотя в раннесредневековой Англии элементы "военной демократии" сохранялись гораздо дольше, прежде всего, в системе местного самоуправления и судебно-административного уст- ройства.

Таким образом, для раннесредневекового общества характерно слабое развитие избирательных принципов. Выборные элементы прослеживаются наиболее отчетливо в повседневной жизни. Процеду- ра избрания нередко означала лишь согласие и одобрение предложенной кандидатуры.

В X – XIII вв. выборы и избирательные процедуры в Западной Европе получают значительный им- пульс к развитию. Это было связано с возникновением средневековых городов и новой организацией власти. Массовое возникновение городов пришлось на IX – XI вв. и связано было с ростом производи- тельных сил. Крупнейшими городами были Аугсбург, Болонья, Гамбург, Лондон, Неаполь и другие. В них проживало от 50 до 100 и более тысяч человек. В городах стали формироваться собственные орга- ны самоуправления и суды, что предопределило развитие выборов и избирательных процедур. Харак- терными институтами городского самоуправления были советы и возглавляющие их мэры. Избиратель- ные правила были достаточно жесткими. Во многих коммунах избранные лица не могли отказаться от избрания.

Развитый характер носили выборы и избирательные процедуры во Флорентийской и Венецианской республиках. Для избирательной системы Флорентийской республики были характерны многоступен- чатая жеребьевка и краткосрочность магистратур. В Венецианской республике народное собрание из- бирало дожа – пожизненного правителя республики и Совет мудрейших – орган с законодательными функциями. В формировании политических институтов принимали участие все свободные граждане, достигшие 20-летнего возраста. Использовались особые избирательные процедуры.

В XIII – ХVI вв. в Западной Европе возникают сословно-представи-тельные учреждения и соответ- ственно совершенствуются избирательные процедуры. Господствующей формой государственного уст- ройства становится сословная монархия, которая пришла на смену феодальной раздробленности, появ- ляется необходимость надежной социальной базы, которой стали относительно широкие слои населе- ния, организованные в сословия. Сословия имели общественно значимые интересы, которые выража- лись через сословно-представительные органы. Сословно-представительные органы впервые возникают в Испании (кортесы), во второй половине XIII в. возникает английский парламент. В начале ХIV в. поя- вились Генеральные Штаты Франции. В ХIV – ХV вв. образуются ландтаги и рейхстаг в Германии, польский сейм, другие сословно-представительные. Появление сословных органов способствовало из- менению выборной практики. Она теряет свою локальность и постепенно становится неотъемлемым элементом государственной и общественной жизни.

В 1265 г. в Англии в разгар конфликта оппозиции с королем было созвано собрание, на которое, помимо знати, приглашались по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от наиболее значимых городов. Так родился английский парламент. Упорядоченные парламентские сессии начались с 1295 г. когда королем Эдуардом I был созван "Образцовый парламент". С этого времени он обособил- ся от королевских советов, приобрел особый статус и полномочия, разделился на две палаты верхнюю (палата лордов) и нижнюю (палата общин) Возникает должность спикера, который избирался депутата- ми из своих рядов и который представлял палату на переговорах с лордами и королем.

В ХIV – ХV вв. складывается представление и о статусе депутата, которое включало ряд юридиче- ских привилегий, прежде всего депутатскую неприкосновенность (охрана жизни и имущества, свобода от ареста). За первые столетия существования парламента система выборов в палату общин была уни- фицирована и представляла собой систему выборов в графствах и городах. В графствах выборы прово- дились в собраниях графств (орган местного управления). Большинство в собраниях составляли средние и мелкие феодалы и зажиточное крестьянство. Общее число избирателей составляло, примерно, 16,5 тысяч человек. Помимо имущественного ценза, устанавливалась обязательность постоянного прожива- ния избирателя в соответствующем графстве. Голосовали поднятием рук, решение принималось про- стым большинством.

Похожими были выборы и в городах, хотя имелись и свои особенности.

В середине ХV в. в парламенте было представлено более ста городов, а число избирателей превы- шало 100 тысяч, что на порядок выше, чем в графствах. Процедура выборов зависела от местных тради- ций. Выборы проводились, как правило, на собрании городской общины. После выборов предписания с включенными в них именами новых депутатов возвращались в королевскую канцелярию.

Генеральные Штаты во Франции, как высший орган сословного представительства возникли в на- чале XIV в. Франция, как и вся средневековая Европа, еще не знала избирательного права и значение слова "выборы" существенно отличалось от современного. Поэтому можно говорить лишь об элементах выборности. Выборы проводились по сословиям, число выборщиков было ограничено имущественным цензом. Генеральные штаты так и не стали неотъемлемой частью государственного аппарата, собира- лись крайне редко, а после 1654 г. больше вообще не собирались.

В период эпохи Великой Французской революции избирательное законодательство получило зна- чительное развитие. В 1789 г. созываются после долгого перерыва Генеральные Штаты. Конституция 3 сентября 1791 г. впервые в истории предоставила значительной части населения страны реальную воз- можность непосредственно участвовать в выборах различных органов власти – от местных до государ- ственных. Философские и политические идеи Просвещения ("естественного права" человека и гражда- нина, "разделение властей") постепенно конституируются во французском законодательстве. Изменения касаются и норм избирательного права.

Был введен и широко использовался в юридических документах термин "активный гражданин". Для того, чтобы обладать всей полнотой гражданских прав, в том числе активным и пассивным избиратель- ными правами, необходимо было отвечать основным требованиям: наличие французского гражданства, возрастного ценза (25 лет) и имущественного ценза (уплата обычных налогов), ценз проживания (не менее одного года). Женщины не имели выборных прав. Таким образом, произошла смена основных принципов выборности. В средневековье лишь территориальные образования и отдельные сословия вы- ступали "избирателями", представители которых делегировались в органы власти. Теперь участие в вы- борах становится правом личности, а не сословия или части государства (города, провинции и т.д.). В конце 80-х начале 90-х гг. XVIII в. во Франции сложилась разветвленная структура новых представи- тельных органов власти. Ее неотъемлемым элементом стали периодически проводимые избирательные компании, что давало возможность избирать и быть избранным в различные органы власти, действую- щие на выборной основе.

Законодательство Великой Французской революции (1789 – 84 гг.) имело огромное значение для формирования избирательных систем нового времени. Основные права личности, впервые сформулиро- ванные в "Декларации прав человека и гражданина", стали достоянием всего человечества. В организа- ции государственной власти произошли изменения, положившие начало формированию современных избирательных систем на основе разделения властей, выборов законодательных и судебных органов. На этой основе на протяжении XIX в. в Европе активно проводились реформы избирательного законода- тельства. Реформы затронули всю сферу избирательного права. Во-первых, отменялись избирательные цензы,

в том числе и имущественный, т.е. выборы становятся всеобщими. Во-вторых, выборы становятся пря- мыми. В  Англии  выборы парламента всегда были прямыми. Институт  выборщиков отменяется во

Франции, Германии, Бельгии и других государствах. Во второй половине XIX в. страны с наиболее пе- редовым избирательным законодательством (Франция, Великобритания, Германия) ввели систему из- бирательных округов, основанную на численности населения. Упорядочивается важная часть избира- тельного процесса – процедура составления списков избирателей. Списки избирателей становятся по- стоянными. В-третьих, сформировались две основные выборные системы, которые применяются до сих пор: мажоритарные и пропорциональные. В-четвертых, голосование становится тайным. Избиратель- ные урны вскрываются в присутствии наблюдателей представляющих кандидатов. Вводится единый образец избирательного бюллетеня. Можно говорить о том, что большинство современных избиратель- ных процедур во многом было сформировано в XIX в. Обновленное избирательное законодательство стало одним из основных гарантов реализации гражданских прав и свобод человека.

 

Выборы и избирательное право в истории России

 

Историю выборов в России следует отсчитывать с Новгородской феодальной республики, которая существовала в период с XII по XV вв. Хотя и раньше вечевые собрания, как политический институт, решавшие важнейшие вопросы местного и государственного значения, имели широкое распространение на Руси. Но именно в Великом Новгороде впервые сформировались выборные институты. Территори- ально Новгород был разделен на пять самостоятельных районов (концов). Более мелкими единицами были "сотни" и "улицы". В каждом районе имелось территориальное собрание-вече, где принимались решения по различным повседневным вопросам. Избирались должностные лица – староста и его по- мощники. Высшая власть в республике формально принадлежала общегородскому вечевому собранию. Его созывали по инициативе князя, посадника по мере необходимости. Их участниками были лица раз- личных слоев населения. На вече рассматривались наиболее важные вопросы государственной жизни. Все решения принимались посредством выборного принципа: присутствующим предлагалось выска- заться "за" или "против" предложений, сформулированных исполнительной властью. Вече обладало также правом выбора (призвания) князя. Выборными были и главные должностные лица Новгорода – посадник, тысяцкий, архиепископ. Сложились демократические традиции: альтернативность выборов, строгий контроль за действиями выборных лиц, вплоть до смещения в случае грубого нарушения об- щинных прав и обычаев.

Выборы и избирательные процедуры в Русском государстве в XVI –XVII вв. получают юридиче- ское оформление и связано это было в первую очередь с формированием единого Московского государ- ства. В 1497 г. принимается общегосударственный Судебник, по которому полномочия выборных орга- нов были расширены. В первой половине XVI в. реформируется система местного управления, учреж- даются новые органы самоуправления – губные и земские избы, которые были выборными органами; определенная процедура выборов.

Особое место среди органов государственной власти в XVI – XVII вв. занимают Земские соборы, являвшиеся сословно-представительным органом, формировавшимся по принципу участия, по должно- сти и общественно-политическому положению, а также по принципу выборного территориального и сословного делегирования. Земские соборы избирали царей, объявляли войну или мир, утверждали на- логи, назначали должностных лиц и т.д., но они не были постоянно действующим органом, собирались по мере необходимости. Наиболее важными событиями в деятельности Земских соборов были выборы царей. Выборы царей проходили в 1598 г. – избран на царство Борис Годунов, в 1606 г. – Василий Шуй- ский, 1613 г. – Михаил Романов. Выборы проходили в обстановке острой избирательной борьбы и со- провождались широкой избирательной агитацией. Порядок выборов царей не был оформлен в специ- альную процедуру, но подразумевал особую тактику проведения соборных заседаний, аппеляций к мнению населения, достижения компромиссов между боярскими группировками.

На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы царей сменились процедурой утверждения закон- ного наследника на престоле, что означало перерастание сословно-представительной монархии в абсо- лютистскую.

XIX – начало XX вв. в России – это время масштабных реформ во всех сферах жизни государства. Реформы коснулись и избирательного права. До реформ 60-х – 70-х гг. XIX в. понятие "выборное пра- во" в основном относится к институтам сословного и местного самоуправления. Эти органы (городские думы, дворянские собрания) формировались на основе цензового представительства и возрастного, имущественного, социального ценза. Выборное право в дореформенный период имело крайне узкую область применения.

Во второй половине XIX в. вслед за крестьянской, земской, городской, судебной и другими рефор-

мами начинается формирование системы избирательного права в России и наделение избирательными правами широких слоев населения. Земская реформа 1864 г. и городская 1870 г. повлекли за собой зна- чительные изменения в Российском избирательном праве. Земства, как органы местного самоуправле- ния, формировались при участии всех сословий тогдашнего российского общества. В основу избира- тельной системы был положен принцип выборов по сословиям. Избиратели делились на три курии: ме- стные землевладельцы, крестьянские общества и горожане-владельцы недвижимости. Выборы были косвенными. Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания. К участию в выборах до- пускались лица, достигшие 25 лет. Не могли участвовать в выборах иностранцы и лица, осужденные по приговору суда, находящиеся под следствием или судом.

По городской реформе учреждалась всесословная система городского самоуправления. Выборные органы – городские Думы – получали значительные права в решении многих вопросов городской жиз- ни. Избирателями могли быть владельцы торговых и промышленных заведений, все те, кто имел свиде- тельства на предпринимательскую деятельность и вносившие налоги в городскую казну. Пользовались правом голоса и различные ведомства, учреждения, общества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимым имуществом, в лице своих представителей. Избиратели должны были иметь российское гражданство и возраст не менее 25 лет. Рабочие и ремесленники, все те, кто занимался умственным тру- дом и не имел недвижимости, лишались избирательных прав. Все избиратели делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Каждая курия платила треть городских налогов и из- бирала треть гласных. Голосование было тайным. Допускалось голосование по доверенности. Избран- ными считались кандидаты, получившие на выборах более половины голосов. При этом число избира- телей присутствующих на собрании, должно было превышать число избранных гласных.

В начале XX в. в государственном устройстве России произошли значительные перемены. Револю- ционные события 1905 – 1907 гг. заставили самодержавие пойти на политические уступки. Впервые в истории России был создан общегосударственный правительственный орган – Государственная Дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве: сложилась система избирательного законодательства, опреде- лившая порядок формирования Государственной Думы и Государственного Совета. 17 октября 1905 г. был обнародован манифест Николая II "Об усовершенствовании государственного порядка", в котором провозглашались политические свободы.

Вслед за Манифестом были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу дея- тельности государственной Думы: Указ "Об изменении положения о выборах в Государственную думу" (11 октября 1905 г.), Манифест "Об изменении Учреждения Государственного Совета" и пересмотре "Учреждения Государственного Совета" и пересмотре "Учреждения Государственной Думы" (20 февра- ля 1906 г.), а также новое "Учреждение Государственной Думы" (Указ от 20 февраля 1906 г.).

Избирательная система, устанавливаемая Указом от 11 декабря 1905 г., была наиболее прогрессивной

в российской истории до 1917 г. Но все же она была ограниченной. В российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступен- чатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию к выборам допускались мужчины, достигшие 25 летнего возраста. Женщины права голоса не получили, как и военнослужащие, студенты, народы, ведущие кочевой образ жизни. Не допускались к выборам и осужденные за преступления и находящиеся под следствием и т.д. Не могли в них участво- вать должностные лица – губернаторы и вице-губернаторы и другие, а также служащие полиции. Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, не допускавший к ним значительные слои об- щества, например, рабочих.

Все лица, получившие избирательные права, были разделены на несколько курий, поставленных в

неодинаковые условия. В крупнейших городах страны выборы были двухступенчатыми, в губерниях трехступенчатыми. Для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Разное качест- во ступеней выборного процесса приводило к тому, что выборщики из курий представляли различное число избирателей. Так в землевладельческой курии (помещики) один выборщик представлял 2 тысячи избирателей, в городской – 7 тысяч, в крестьянской – 30 тысяч, в рабочей – 90 тысяч.

"Положение о выборах в Государственную Думу" от 3 июля 1907 г. изменило избирательное зако-

нодательство. Оно лишало избирательных прав жителей окраин страны, сокращалось представительст- во от городов. Существенно сужался электорат низших сословий. Так в крестьянской курии один вы- борщик избирался теперь от 60 тысяч, в рабочей от 125 тысяч (ранее от 90 тысяч). В результате процент избирателей снизился с 25 до 15 \%.

Февральская революция 1917 г. положила начало новому этапу в истории российского избиратель- ного права и, хотя они действовали недолго, были для России масштабным явлением. На основе приня- тых правовых актов, регулировавших избирательную практику, были демократическим путем избраны органы земского и городского самоуправления и проведены выборы во Всероссийское Учредительное Собрание.

27 мая 1917 г. были изданы "Временные правила о производстве выборов губернских и уездных

земских гласных", постановление "О волостном земском управлении". Сословные и имущественные ог- раничения, отменялись. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Ак- тивным избирательным правом наделялись российские граждане "обоего пола всех национальностей и вероисповеданий", достигшие 20 лет.

2 октября 1917 г. Временное правительство утвердило "Положение о выборах в Учредительное соб-

рание". Новый закон соответствовал уровню передовых избирательных законов своего времени. Преду- сматривалось введение системы выборов по спискам, выдвигавшимися политическими партиями. Впер- вые в России были отменены цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам. Расширялся состав избирателей – право голоса было пре- доставлено женщинам, военнослужащим. Минимальный возраст для участия в выборах устанавливался в  20 лет. Права участия в выборах лишались глухонемые, умалишенные, находившиеся под опекой, осужденные судом, несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры, члены царской семьи.

Для проведения выборов Россия делилась на территориальные округа, создавались избирательные участки. "Положение" определяло компетенцию и порядок работы избирательных комиссий всех уров- ней. Устанавливалась единая форма избирательного бюллетеня, каждому избирателю выдавалось имен- ное удостоверение, по предъявлению которого он допускался к голосованию.

Таким образом, избирательное законодательство периода демократической республики в России представляло собой самый современный по тем временам государственно-правовой документ. На его основе 12 ноября 1917 г. было избрано Учредительное Собрание, просуществовавшее, правда, недолгое время.

С утверждением у власти большевиков и роспуском Учредительного Собрания перспектива демо- кратического развития России была утрачена. Установившаяся в стране жесткая однопартийная поли- тическая система не допускала проведения свободных выборов. И хотя избирательное законодательство советской России включало демократические принципы проведения выборов, фактически выборы на- ходились под жестким контролем властей и только в постсоветский период избирательное законода- тельство стало развиваться на демократических принципах.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 |