Имя материала: Муниципальное управление

Автор: Гладышев Александр Георгиевич

Глава 6. современная методология муниципального управления

 

Разработка современной инновационной методологии управления общественными процессами в муниципальных образованиях занимает сегодня одно из ведущих мест в становлении муниципальной науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии развития местного сообщества.

Почему, например, одни муниципальные образования развиваются, а другие влачат жалкое существование и дожидаются дотаций, при этом не используя в полной мере местные ресурсы? Ясно одно, что стратегия «верхнего развития» местного самоуправления в России и соответствующие ей «правовая» и «организационная» модели сегодня зашли в тупик и потеряли вектор развития, исчерпали свой потенциал. Без философско-мировоззренческого наполнения, научного и духовного подкрепления скрепы организационно-правового регулирования перестают работать1. Либо развертывание жизненных сил местного сообщества, делегирование им реальных рычагов управления, укрепление материально-финансовой базы, развитие местного хозяйства, муниципальной собственности, либо снова диктат центра и еще большая стагнация уже созданных правовых и организационных основ местной власти.

Решение этих вопросов во многом зависит от наличия современной концепции развития местных сообществ, с чего и начинается решение любых методологических вопросов, управленческих в том числе. Напомним, что концепция — это понимание, центральная идея, взгляд на проблему. Она включает различные формы научного знания: научные факты, теории, научные принципы, законы, понятия. В системе концептуального знания, направленного на понимание сути проблемы и принципиальных путей ее решения, всегда присутствуют три элемента: эмпирический, теоретический, философско-мировоззренческий.

Эмпирический уровень научных знаний — «поставщик» данных, на объяснение которых претендует знание теоретическое.

Философско-мировоззренческое знание содержит общее представление о действительности и процессе познания, выраженное в философских категориях. Только так выстраивается концепция, логическая цепь подхода к конкретной социальной проблеме, в данном случае к развитию местных сообществ.

Философия местного сообщества — это совокупность принципов и правил взаимоотношения всех граждан на данной территории, своеобразная система ценностей и убеждений, воспринимаемая добровольно.

Соблюдение философии, своего рода морального кодекса местного сообщества, обеспечивает успех во взаимоотношениях его членов, ведет к снятию конфликтных ситуаций. Несоблюдение ее—к нарастанию конфликтов между местной властью и населением, росту негативных явлений, что не способствует эффективному развитию местного сообщества.

Современная концепция развития местного сообщества во многом определяет стратегии развития.

Стратегия (греч. strategia, stratos — войско и ago — веду) — планы и направления действий, определяющие распределение ресурсов, фиксирующие обязательства по осуществлению ряда действий во времени для достижения поставленных целей.

Осуществление управления на концептуально-стратегическом уровне, без чего нет развития и достойного выхода из кризиса, как показывает мировой опыт, невозможно без стратегического мышления, прежде всего руководящих кадров местного сообщества.

Напомним, что стратегическое мышление — процесс отражения управленческой философии руководства в представлениях, суждениях, решениях с целью ориентации деятельности на запросы потребителей, осуществления гибкого регулирования и своевременных изменений в организации, позволяющих добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать и достигать своей цели в долгосрочной перспективе.

Итак, три категории — «концепция», «стратегия», «стратегическое мышление» — представляют, во-первых, опорные категории управленческого воздействия, во-вторых, логически связаны между собой, представляют единство. Без понимания этой основополагающей идеи сегодня невозможно эффективное управление на любом уровне, муниципальном в том числе.

В нашей управленческой практике эта бесспорная истина игнорируется, преимущественно осуществляется оперативное управление, которое не дает ожидаемых результатов развития организации, приводит обычно к ее стагнации, разрушению, не позволяет вовремя обновлять цели управления и осуществлять весь процесс целеполагания: от постановки каждодневных целей — к среднесрочным и от них — к стратегическим. Вопрос этот требует самостоятельного исследования, прежде всего причин такого типа управленческой культуры, однако это не является задачей в данном случае.

Предлагается взять на вооружение в сегодняшней практике муниципального управления принципиально иную методологию познания происходящих процессов. Назовем ее методологией устойчивого развития муниципального образования и поясним, что в данном случае имеется в виду. На наш взгляд, это, прежде всего методология целостного познания мира и системного поведения в нем, основанного на ноосферном мировоззрении. Научные исследования в области устойчивого развития входят в свою практическую плоскость - в сферу управления. В его основе лежит принципиально иное восприятие мира, основанное на познании социальной системы (организации) в ее органической связи с природной средой, космосом. Поэтому любая социальная система, местное сообщество в частности, рассматривается как целостное явление и требует интегрального подхода и к пониманию, и к осуществлению управленческих воздействий1.

В основе инновационной методологии познания и управления устойчивым развитием муниципального образования лежит интегральное знание, основанное на достижениях разных наук (экономики, биологии, химии, психологии и др.), и целостное воздействие субъектов управления на происходящие здесь процессы с учетом долгосрочной перспективы. О разработке и реализации концепции устойчивого развития принято говорить в глобальном масштабе, когда ее субъектами выступают международные организации, отдельные страны. Однако в этот процесс должны быть включены регионы, местные сообщества, гражданские институты, особенно такие, как семья, школа, и каждый человек.

Процесс этот уже идет. Например, ряд регионов объявил о своем намерении (на уровне программ и концепций) обеспечить устойчивое развитие своих территорий, по крайней мере — внести свой вклад в решение данных проблем. С крупной инициативой выступило, например, правительство Московской области, приняв Постановление от 23 мая 2000 года «О корректировке Концепции социально-экономического развития Московской области на 1997-2005 годы», в котором отмечается, что переход к устойчивому развитию является приоритетной задачей, а все процессы должны рассматриваться и планироваться в системе Природа - Общество - Человек. Готовится и другая крупная инициатива — принятие программ совместного устойчивого развития Москвы и Московской области как единого региона. В ряде районов Московской области, например в Одинцовском, идея эта получает поддержку и программно-целевое закрепление. Хотя, скажем откровенно, во многих регионах России (около 50\%), в том числе районах Московской области, целостного документального оформления направлений долгосрочного развития пока не наблюдается.

Между тем такого рода документы представляются весьма значительными. Как правило, они открывают дополнительные стимулы к развитию территорий, определяя приоритеты их антикризисного управления. Тенденция стратегического управления на уровне муниципальных образований в XXI веке должна получить более полную реализацию. Мир идет к новой практике раскрытия жизненных сил человека через местные сообщества, которые как субъекты управления вынуждены будут внедрять методы прогнозирования и программно-целевого управления. Их эволюция развивается от естественных границ, традиционных общин к открытым производственным ассоциациям нового типа, которые способны обеспечить все в большей мере каждому проживающему в пределах микротерритории полную свободу личной инициативы, доступ к современным знаниям, удовлетворение основных человеческих потребностей.

Сегодня появление территориальных сообществ на основе информационных технологий, более полного использования местных ресурсов и новых видов энергии может быть связано не только с местными культурными ценностями, но и мировыми. Поэтому силы саморазвития неправительственных организаций, гражданских институтов общества находят дополнительные источники самоорганизации и все более способны к свободной и добровольной деятельности, направленной на раскрепощение своих потенциалов, запасы которых неисчерпаемы, как и запасы личностей, объединенных в этих ассоциациях.

Изменение объекта управления муниципального сообщества должно привести к коренным изменениям его как субъекта деятельности, как гражданского института общества, развивающегося на основах подлинного местного самоуправления. Последнему предстоит в XXI в. освоение новой стратегии, современной парадигмы муниципального управления:

а) социально-экономического наполнения местного сообщества и его органов местного самоуправления на основе широкого делегирования прав и полномочий, свободного использования имеющихся местных ресурсов (финансовых, интеллектуальных, информационных и т. п.);

б) широкого применения информационно-аналитических систем, комплексных целевых программ и других научных методов управления;

в) современных норм права, в т. ч. и муниципального правотворчества.

Таково генеральное развитие местных сообществ и его властных начал — местного самоуправления. Но это только тенденция, которая может быть реализована при двух условиях:

1) принятии ноосферно-корпоративной идеологии как государственной;

2) ускоренном формировании инновационной управленческой культуры в самих муниципальных образованиях.

Выскажем несколько предварительных суждений на этот счет, которые, конечно, требуют дальнейшего осмысления, но представляются нам конструктивными как раз в этом дискуссионном аспекте. Усиливающемуся росту социального и психологического напряжения, прессу конкуренции, страху безработицы и другим внешним факторам разрушения местные сообщества и проживающие в них люди должны противопоставить огромные внутренние силы как местной организации, так и каждой личности.

В современных условиях утраты многими людьми социально значимых целей необходим иной уровень самоорганизации личности, которая является во многом самодостаточной, способна противостоять разрушающим внешним воздействиям. Речь идет о том, что человек может рационально использовать свои физические и духовные силы (энергетические, двигательные, чувства, разум, волю) в условиях саморегуляции для достижения высших целей: творческого развития, духовного самосовершенствования, укрепления здоровья и т. п.

Сегодня необходим качественно иной уровень человеческой субъективности, можно сказать, что назрел ее «взрыв», когда каждая личность, защищая свои жизненные силы, станет субъектом управления, ответственным за все происходящее вокруг. Каждый человек, являясь носителем идеальных сил жизни, коллективного интеллекта, социальных идей, чувств, настроений в своей жизненной программе, «я-концепции», способен активизировать их обратное воздействие на гармонизацию ситуации, вносить свой вклад в ее прогнозирование и способствовать преодолению состояния экокатастрофы на основе утверждения социальной гармонии, состоящей в конечном итоге из «я-гармоний» многих. Словом, потребность в осмысленной самореализации своих жизненных сил является коренной потребностью каждого человека. Всем известно изречение великого философа Иммануила Канта, высеченное на его могиле: «Две вещи поражали меня: звездное небо надо мною и нравственный закон во мне».

Возможно, решение проблем самоорганизации, развития субъективности для каждого человека может начинаться с так называемых врожденных идей, существующих в подсознании человека и заложенных в космическом нравственном кодексе. «Врожденные идеи» человека как части Космоса, как Божественного творения помогают ему сделать правильный выбор в решении сложнейших проблем личной и гражданской жизни1.

Поэтому современная парадигма управления, муниципального в том числе, которая должна утвердиться в XXI веке, — это управление духовно-творческих индивидуальностей, которых становится все больше в каждом местном сообществе, призванном защитить и развивать жизненные силы каждого своего члена. Именно они возьмут весь груз ответственности в принятии судьбоносных решений, найдут эффективные пути их реализации. «Мы неизбежно должны перейти к обсуждению проблем эволюции внутреннего мира человека, — подчеркивал Н.Н. Моисеев, — найти способы такого воздействия на него, чтобы внутренний мир человека превратился в его основную ценность».

XX век подготовил для этого необходимые предпосылки:

а) ноосферное мировоззрение стало достоянием многих;

б) интеллектуально-творческий потенциал общества неизмеримо вырос;

в) силы гражданского общества, его отдельных институтов, прежде всего местного сообщества, которые во многом определяют внедрение передовых идей в сферу политики и управления, серьезно окрепли.

Для становления новой парадигмы управления складываются благоприятные научные предпосылки: формируется современное научное знание, которое позволит не только измерять творческий потенциал людей, но и создать инновационные технологии его эффективного выявления и использования. Словом, создав социальные средства творческого саморазвития, человек получает возможность превращать себя в духовно-творческую индивидуальность — творца ноосферного образа жизни2, что снимает угрозу экокатастрофы и способствует достижению устойчивого, затем и гармоничного развития общества на основе адекватной ему системы государственного и муниципального управления.

И наконец, идея самоуправления и саморазвития должна получить в XXI веке свою полную реализацию. Можно сказать, что если XX век был эпохой управленческой революции, то XXI век должен стать следующим этапом ее развертывания, а возможно, и ее нового качества — самоуправленческой революции, которую российское общество не должно просмотреть, как оно просмотрело управленческую в XX веке.

Инновационное развитие муниципальных образований невозможно без развертывания современных видов социального управления, муниципального в том числе, муниципального менеджмента.

Процесс этот происходит в массовом масштабе и меняет всю систему управления на местах, делает ее более целостной: население — акционеры — совет — менеджмент. В результате менеджеры не только получают широкие полномочия, но и несут ответственность за делегированные полномочия перед населением. Как показал мировой опыт, это единственно эффективный механизм формирования ответственной и профессиональной команды менеджеров и местной администрации, которая в противном случае становится деспотическим чиновничьим аппаратом. Население определяет цели развития местного сообщества, администрация и менеджеры, соблюдая принципы корпоратизма и менеджмента, обеспечивают подотчетность менеджеров и администрации органам представительной власти на местах. Системность выступает не только как важнейший принцип организации корпоративного управления, но и как механизм формирования современной управленческой культуры, предпринимательской в том числе. В этих условиях государственный чиновник будет заинтересован в создании условий для развития малого предпринимательства, будет выстраивать государственную систему поддержки малого бизнеса.

В ее основе призваны быть региональные и местные программы развития малого бизнеса в качестве органических элементов

концепции возрождения регионов, муниципальных образований, сельских округов.

Это, в свою очередь, укрепляет материально-финансовую и правовую базу органов местного самоуправления, которые все более активно влияют на лучшее использование ресурсов территорий (социальных, духовно-культурных, управленческих и т. п.), а не только природных, позволяет освобождать верхние этажи власти и управления от несвойственных им функций и дает возможность сосредоточиться на современных методах управления (стратегических, программно-целевых, информационно-аналитических и т. п.). Очень важно подчеркнуть, что эти последние функции управления перестают быть привилегией только центральной власти и становятся достоянием всех субъектов управления (регионов, городов, местных сообществ). Они в соответствии с требованиями управленческой революции, ростом управленческой культуры менеджеров становятся все в большей мере достоянием мест. Теперь уже и местные сообщества, отдельно взятое предприятие или фирма на основе информационных технологий, банков данных разрабатывают стратегии своего развития, положив в их основу корпоративные цели — результаты, поэтому в обществе осуществляется ускоренный процесс становления управленческой культуры, формируется концептуальное мышление снизу доверху. Программно-целевые и прогностические методы управления, проверенные жизнью, становятся нормой управленческой деятельности на всех ее уровнях. Постепенно прагматические и спонтанные действия непрофессионалов воспринимаются как анахронизм, тупиковый путь управленческого поведения на федеральном, региональном и местном уровнях власти.

Концепция устойчивого развития и соответствующий ей хозяйственный способ производства — корпоративный, приближают российское общество к народным истокам, собственным культурным традициям, особенностям хозяйственной жизни и связывают его с понятием «община», заставляют искать такие формы организационно-управленческого и правового регулирования общинной жизни, которые не разрушали бы ее жизненные силы, а способствовали их расширенному воспроизводству, что требует изменений и в самом механизме управления, в том числе и правовом: от запрещающего к прогнозирующему, стимулирующему инновации, развивающему, а не тормозящему возрождение местных сообществ.

Идеи соборности и корпоративности российской жизни, не только хозяйственной, но и социальной, духовно-культурной всю свою сознательную жизнь защищал Лев Александрович Велихов, крупный русский ученый, идеи которого опережали свое время, однако остались незаслуженно забытыми, не востребованы они и сегодня1. Работой, восполняющей пробел нашей истории в части муниципальной науки, является книга Т.М. Говоренковой, где обстоятельно анализируются труды Л.А. Велихова2.

Между тем, как показывают наши исследования, в современной российской действительности местные органы власти практически не обладают способностью управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность. Для этого отсутствует не только материально-финансовая база, гарантирующая минимальные социальные стандарты, но и современная методология развития местных сообществ.

Концепция устойчивого развития является основой развертывания стратегического управления на местном уровне, особенно для тех местных сообществ, которые выбирают наступательную, стратегическую модель муниципального управления. Что означает стратегическое управление, в чем его новизна? Каков алгоритм запуска такого типа управления? Давая ответы на эти вопросы, следует подчеркнуть, что эта проблема для теории муниципального управления новая. Стратегическое управление более характерно и активно разрабатывается для производственных организаций в условиях конкурентной среды1. Что касается муниципального управления, то во всем мире оно более традиционно, консервативно. Вместе с тем идут активные поиски методов максимального использования опыта стратегического управления фирмами, компаниями и корпорациями в сфере муниципального управления. На повестку дня поставлена задача обоснования современной модели стратегического муниципального управления, органически сочетающего традиционный и инновационный факторы. Такой методологический подход, на наш взгляд, наиболее приемлем для совершенствования системы муниципального управления сегодня.

Концепция развития местных сообществ исходит из следующих посылок2:

каждое местное сообщество уникально в экономическом отношении (следовательно, оно должно иметь свою собственную стратегию развития, основанную на использовании тех ресурсов, которые дают возможность удовлетворять социально-экономические потребности местных жителей с наименьшими затратами);

каждое местное сообщество испытывает воздействие как внешних, так и внутренних факторов;

местные сообщества находятся на разных уровнях развития;

местное сообщество — это принимающая решения социальная организация, способная в экономическом смысле обеспечить достаточный «продукт» местного хозяйства, реальный доход своим жителям и полную занятость.

Однако только при экономическом подходе развитие местного сообщества во многом сводится преимущественно к развитию местного хозяйства, между тем генеральной целью его развития является улучшение качества жизни местного населения (через создание «продукта/услуги», обеспечение занятости, благоустройство территории). При этом социальные и экономические потребности соотносятся как цель и средство.

При такой постановке вопроса местное правительство является лишь одним из равноправных участников в разработке и реализации стратегии развития.

Можно выделить четыре основных стратегических подхода.

1. Стратегии развития территории:

природоохранительные программы;

создание хороших условий проживания для работающих за пределами местного сообщества (программа использования преимуществ «спальных районов»);

развитие транспортной сети;

развитие коммунальной инфраструктуры;

развитие жилищного фонда.

2. Стратегии развития человеческих ресурсов:

развитие социальной структуры;

устранение безработицы и нищеты;

развитие социального страхования жителей;

кадровое обеспечение городской администрации и важнейших муниципальных предприятий и т. д.

3. Стратегии развития культуры и туризма:

развитие туристического бизнеса;

развитие организационной культуры, науки, искусства;

развитие народных промыслов и ремесел;

сохранение историко-культурного наследия местного сообщества.

4. Стратегии развития предпринимательского потенциала местного сообщества:

привлечение новых предпринимателей (внешних);

развитие деловой активности и расширение производственной деятельности существующих предприятий;

развитие или оживление коммерческой деятельности и розничной торговли (банковской, кредитной, оптовой торговли);

возвращение предприятий, перемещенных за пределы местного сообщества;

открытие новых видов бизнеса;

повышение эффективности действующих предприятий и т. д.

Выбор стратегии развития местного сообщества зависит в первую очередь от тех стратегических ресурсов развития, которыми оно обладает.

Роль местного правительства может сводиться к поддержке «хороших» предпринимателей (например, через введение системы льгот, информационную поддержку и т. п.) Здесь речь не идет о каком-либо жестком контроле или планах, «спущенных сверху», хотя местное правительство может действовать и более активно через унитарные предприятия.

Другое очень важное отличие концепции развития местных сообществ от планов комплексного социально-экономического развития — гибкое стратегическое управление, т. е. управление изменениями. В любой программе развития должны быть предусмотрены возможности их изменения в зависимости от ситуации, вплоть до отказа от данной программы и перехода к другой (т. е., возможно, следует предусмотреть несколько вариантов).

В целом очень важно понять, что именно с концептуального освоения муниципального мира и начинается целесообразное стратегическое управление. В основе формирования концепции лежат определенные принципы, которые используют все местные сообщества, хотя содержание будет разным. В каждом из них обязательно будет своя концепция, полученная в результате всестороннего анализа собственной обстановки, которая везде особая. К числу таких принципов относятся:

всесторонний статистический и социологический анализ обстановки в местном сообществе, характера протекающих процессов, выявление ведущих и определяющих тенденций;

многосторонний анализ имеющихся ресурсов территории (не только природных, но и интеллектуальных, управленческих, кадровых, демографических, климатических, прежде всего социальных, социального здоровья, кадровых и образовательных);

особое значение приобретает изучение состояния и тенденций развития местной экономики: муниципальной собственности, финансовой базы, хозяйственного комплекса.

Только такой предварительный анализ, всесторонняя коллективная информационно-аналитическая работа позволят сформулировать основную идею концепции развития, характерную для данного местного сообщества с учетом всех его особенностей и ресурсных возможностей.

Например, для Одинцовского района она была сформулирована так — создание инновационно-экспериментального непрерывно

и самостоятельно развивающегося местного сообщества в целях достижения высокого качества жизни граждан, укрепления их социального здоровья, создания благоприятной среды обитания, в том числе экологической; повышения качества образовательных услуг и т. п.

Под инновационно-экспериментальным развитием понималась экспериментальная работа в различных сферах жизнедеятельности — социальной, культурной, экологической, производственно-экономической, финансовой, управленческой и других. В ходе этой работы отрабатываются различные нововведения, позволяющие получать более значительные результаты, чем прежде. Результаты этой инновационной работы широко используются в различных сферах жизни, позволяя решать все более масштабные задачи по реализации генеральной цели местного сообщества — повышение качества жизни своих граждан.

Для сбора, разработки и реализации нововведений создаются соответствующая организационная система, прежде всего научный центр, включая органы власти и другие организации, а также система финансового, материального, информационного и кадрового обеспечения, что способствует непрерывности развития местного сообщества.

Под самостоятельностью развития района понимается его относительная автономия от вышестоящих органов власти в плане обеспечения недотационности его экономики и перевода полномочий, необходимых для развития, на уровень местного самоуправления. Кроме того, речь идет о повышении устойчивости экономики местного сообщества к политическим, экономическим, финансовым и другим катаклизмам на уровне страны1. На основе концепции разрабатывается ряд стратегий, в каждой из которых обычно формулируются основные принципы реализации концепции. Так, в качестве одного из важных принципов, который позволит создать благоприятную для развития местного сообщества внешнюю среду, был принят принцип баланса интересов. Развитие местного сообщества в условиях эксперимента позволяет обеспечить баланс интересов муниципального образования (Одинцовского района), субъекта Российской Федерации (Московской области) и Российской Федерации. Прочная материальная, финансово-экономическая база местного сообщества будет способствовать стабильному поступлению налогов в бюджеты более высокого уровня. Район сможет развиваться исключительно за счет собственных финансовых источников и не будет создавать проблем вышестоящим органам. При этом будут соблюдены интересы местного сообщества — социальная, экологическая и экономическая стабильность, высокий уровень и комфортность жизни населения, его социальная защищенность, а также возможность обмена опытом с другими местными сообществами.

Второй важный принцип, который лежит в основе реализации концепции — приоритет социально-культурной сферы. Именно эта сфера определяет смысл производственно-экономической деятельности, о чем обычно забывают при составлении программ развития городов и регионов. Этот принцип позволяет отказаться от принципа «остаточности» социально-культурной сферы, переместить ее на первое место на шкале приоритетов. Качество жизни населения как интегральный показатель, отражающий все наиболее значимые для жизни населения факторы, — самый важный и конечный показатель развитости всего района.

Третий принцип — интеграция инновационных проектов с традиционными методами работы, обеспечивающая преемственность и инновационность всей деятельности по развитию местного сообщества.

И четвертый принцип — рассмотрение экономики как жизнеобеспечивающего, а не самодавлеющего фактора. Этот принцип позволит изменить направление зависимости между социальной и экономической сферами, поставив последнюю на место обеспечивающей.

На этом, собственно, концептуальная проработка муниципального управления заканчивается и открывается следующий его этап — разработка технологий стратегического управления, стратегического и текущего планирования, призванных задать не только общие идеи, на основе которых формируются стратегические цели, но и обеспечить механизм их реализации, осуществить на практике выработанные стратегии.

Например, генеральная цель стратегического развития Одинцовского района — превратить район в регион с высоким качеством жизни населения; с современным высокоразвитым санаторно-курортным и спортивно-туристским комплексом; с устойчивой многоукладной экономикой.

Для достижения данной цели в соответствии со стратегией необходимо решить следующие задачи района:

обеспечение благополучия и социальной защищенности жителей;

сохранение и умножение экологических ценностей;

создание единого подмосковного центра международного туризма и отдыха;

налаживание эффективной бюджетно-финансовой системы;

создание единой транспортной системы;

формирование продовольственной базы и наращивание потенциала агропромышленного, промышленного и строительного комплексов;

эффективное управление муниципальной собственностью и ее приращение;

строительство новых и реконструкция имеющихся санаторно-курортных и туристско-спортивных сооружений;

бесперебойное жилищно-коммунальное обеспечение;

обеспечение благоприятных условий для развития предпринимательской и инвестиционной деятельности;

реорганизация системы местного самоуправления с позиций намеченной стратегии;

формирование современной информационной системы.

Для достижения генеральной стратегической цели выделены следующие приоритетные направления работы:

а) социально-культурная сфера:

здравоохранение;

образование;

культура;

физическая культура и спорт;

молодежная политика;

социальное обеспечение;

б) обеспечение правопорядка;

в) жилищно-коммунальное хозяйство;

г) экология:

использование ресурсосберегающих технологий;

использование передовых технологий уменьшения вредных выбросов в окружающую среду;

использование современных технологий сбора и переработки бытовых и промышленных отходов;

д) экономика:

поддержка и развитие предпринимательской деятельности;

развитие инвестиционной и внешнеэкономической деятельности;

развитие сферы услуг;

приращение муниципальной собственности и ее эффективное использование;

создание индустрии туризма и отдыха.

В качестве критериев эффективности реализации стратегии рассматриваются следующие показатели качества жизни населения:

доход семьи на одного человека;

демографические показатели — рождаемость, смертность, естественный прирост населения, продолжительность жизни;

уровень правонарушений;

инвестиционная привлекательность района;

уровень занятости населения;

доверие населения к органам местного самоуправления.

В соответствии с генеральной стратегией были разработаны несколько частных стратегических направлений ее реализации:

стратегия развития экономики;

стратегия развития социальной сферы;

стратегия улучшения экологической ситуации;

стратегия обеспечения правопорядка.

Все стратегии объединены в рамках целевой комплексной программы развития Одинцовского района на 1998—2005 годы1. Для реализации данных стратегических направлений, объединенных в рамках целевой комплексной программы, разработан механизм ее реализации, который служит средством

запуска и реализации стратегий, достижения поставленных стратегических целей развития местного сообщества.

Этот механизм включает в себя:

научно-методическое и кадровое обеспечение;

нормативно-правовое;

материально-финансовое.

В рамках каждого стратегического направления в районе приняты конкретные целевые программы, каждая из которых представляет частные технологии реализации концепции в целом или той или иной стратегии развития, которые обозначены выше. Обычно выделяется также ряд направлений местной политики (социально-культурная, экологическая, экономическая, развитие жилищно-коммунального хозяйства, местного самоуправления), что позволяет сконцентрировать ресурсы, еще более четко определить приоритеты, прежде чем переходить к решению более частных вопросов, предусмотренных стратегическими программами. Последние предусматривают еще более конкретный механизм реализации — целевые программы.

Схема целевой комплексной программы «Развитие Одинцовского района на 1998—2005 годы» представлена на рис. 4.

Таковы принципиальные пути решения социально-экономических проблем местного сообщества, позволяющие решать ряд частных вопросов строительства социального дома, проект которого создан, утвержден и определена ответственность разных структур за реализацию его отдельных частей.

Осуществление стратегических программ, объединенных в рамках местной политики, возлагается на разработчиков, специалистов, в том числе руководителей учебных и практических семинаров, сотрудников администрации местного сообщества, депутатов, руководителей разного уровня, организаций, каждая из которых затем разрабатывает целый ряд инновационных социально-технологических решений — целевых программ, имеющих уже более четкое организационно-управленческое наполнение (сроки, ресурсы, последовательность мер) и являющихся четким механизмом (не ориентиром) в решении конкретных задач.

Механизм конкретного технологического решения выявленных стратегических направлений, политики и стратегических программ представляется наименее изученным, его более обстоятельному раскрытию будет посвящена самостоятельная глава.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 4. Схема целевой комплексной программы

      «Развитие Одинцовского района на 1998—2005 годы»           

А сейчас предстоит осмыслить еще одну важнейшую стратегию развития местного сообщества — инновирование самого муниципального управления, без которого вся работа в области стратегического управления, его организации и доведения до практического результата невозможна.

Следует подчеркнуть, что важнейшей стратегией развития местного сообщества является инновирование системы муниципального управления, ее организации в свете концепции управления по результату1, где особое внимание уделяется вопросам совершенствования муниципальной кадровой политики, работе с руководящими кадрами, оценке их работы по повышению профессионализма, улучшению системы мотивации и обучения инновационным технологиям развития2.

Без постоянной системы обучения и инновирования самой команды управления и местного самоуправления нет развития. Есть функционирование «на старых оборотах», нарастание рутинных функций, перекладывание бумаг, подмена творческой работы канцелярской, бюрократической.

Поэтому контакт с наукой носит постоянный, а не эпизодический характер. В развивающихся местных сообществах обычно проводятся инновационные обучающие семинары, где ставятся и решаются серьезные управленческие задачи, систематически обучается весь аппарат управления, формируется здоровая потребность в знаниях — многие люди в аппарате получают второе высшее образование, с удовлетворением работают над своими дипломными проектами, которые, обычно, тесно связаны с решением тех вопросов, которые стоят перед местным сообществом. Но это только одна, хотя и важная, сторона взаимодействия науки и практики управления. Вторая, не менее важная, заключается в том, что сама наука должна быть готова ответить на вопросы практики, максимально приближена к ее запросам — такая наука рождается в тесном взаимодействии с жизнью, она носит характер не только концептуально-стратегического ориентирования, что, несомненно, очень важно и представляет начало любого исследования, но и практического решения возникающих проблем на основе разработки и внедрения социальных технологий развития муниципального сообщества. Поэтому социально-технологический метод исследования и решения муниципальных проблем представляется наиболее продуктивным: именно на муниципальном уровне управления возможно преодоление извечного разрыва между теорией и практикой, что привело к гибели не одну цивилизацию, не один общественный строй, политический режим и сегодня порождает искусственные трудности для самопроявления народных сил.

Неоднократно случалось так, что наука, призванная выполнять функции выражения народного разума, интеллекта и информационно-аналитическую и экспертную функции в обществе, оказывалась выключенной из осмысления процессов общественного развития, в том числе и муниципального, что пагубно для развития как самой науки, так и практики.

При таком порядке вещей процесс управления перестал носить инновационный и адекватный требованиям жизни характер, превратился в «раздачу команд» на разных уровнях, что не только не делает систему управляемой, не стимулирует саморазвитие, а, напротив, дезорганизует ее структуры, порождает разбалансированность.

Вот почему опора на науку, в том числе и муниципальную, становится необходимым условием правильного и рационального использования имеющихся ресурсов местного сообщества. Это тем более важно в условиях экономических и политических реформ, когда происходит делегирование ряда важных функций управления от центра к муниципальным органам власти. Отсутствие, например, четкого представления о разделении функций управления между центром, регионами и местными сообществами ведет к их конфронтации, усиливает социальное напряжение и мешает осуществлению экономических реформ, сдерживает переход территорий к цивилизованным рыночным отношениям.

Поэтому одним из основополагающих принципов совершенствования муниципального управления является создание самой муниципальной науки, с помощью которой возможна разработка концепций и стратегий регионального развития, обеспечение их живым механизмом воплощения в жизнь, социально-экономическими технологиями в первую очередь, затем технологическими решениями — в каком направлении должна сегодня развиваться муниципальная экономика, муниципальная культура, образование, народный быт, социальное здоровье граждан, муниципальный образ жизни в целом.

Ответы на эти вопросы не просты, но общая методология их решения давно известна на Западе. Ею воспользовались многие страны, в том числе, Германия, где она и родилась. В основе ее лежит программа «Прорыв», которая направлена на инновирование общей, прежде всего, управленческой культуры как общества, так и всех его территориальных образований, местных сообществ.

Механизмы, составляющие суть инновационного прорыва — система взаимодействующих экономических, социальных, политических и духовных явлений, их интегральные зоны, обладающие огромным инновационным эффектом — организационно-целостным. Он возникает под воздействием начального импульса инновационного управления.

Теоретически механизмов может быть столько, сколько существует различных мотиваторов — импульсов развития в каждой системе взаимосвязанных явлений при заданных условиях. В программе заложены инновационные механизмы, где импульсами являются новые явления (открытия, изобретения, управленческие новации, ноу-хау). Как результат их взаимодействия возникает иное, отличное от исходного состояния, явление. Поскольку возникает новый импульс-результат, то весь механизм будет иным: инновационным, который не воспроизводит исходное явление, а кладет начало новой серии явлений.

Программа «Прорыв» — универсальная технология выхода местного сообщества из кризиса. Ее реализация предполагает выделение приоритетных ресурсов, их концентрацию на главных направлениях, создание потенциала стабилизации и развития, принятие неординарных управленческих решений, прежде всего в области инновирования управленческой и организационной культуры местного сообщества, в том числе в сфере обучения и выдвижения кадров управления, что является важнейшим условием

создания современной системы муниципального управления.

В программе принимают участие прежде всего лидеры управления, руководящие кадры, обладающие стратегическим мышлением, современными профессиональными знаниями в области управления и способные принимать творческие неординарные решения в зависимости от постоянно меняющейся ситуации. Именно они своим инновационным поведением, способностями творчески мыслить создают в местных сообществах атмосферу инновационной активности и инновационной деятельности, о чем подробнее будет сказано ниже.

Консерватизм мышления, отторжение неординарных идей, предложений, особенно в сфере управления, - это тот груз прошлого, который тянет местное сообщество назад. Здесь должна сформироваться, во всяком случае не погибнуть, такая «я-концепция», которая мотивирует к развитию. Имеется глубокое противоречие между тем интеллектуальным инновационным потенциалом, которым располагает каждое местное сообщество, и уровнем его использования в разных видах деятельности, особенно управленческой, которая по своей природе не терпит рутины, застоя, а требует постоянного обновления, принятия неординарных решений. Эта проблема имеет огромное теоретическое и практическое значение, и многое в этом отношении зависит от местного сообщества, которое сегодня, чтобы стать системой, открытой к восприятию инноваций внешней среды, а не суррогатов культуры, вчерашних стереотипов, должно всемерно поддерживать дух творческой атмосферы сообщества, совместного восприятия и поиска новых идей собственного развития. Это важнейший элемент формирования управленческой корпоративной культуры и основанного на ней подлинного местного самоуправления, освобожденного от пороков верхнего управления, бюрократизма, бумаготворчества, безрезультативной суеты и т. п.

В этой связи представляется, что в научном отношении на Уровне муниципального управления и муниципальной науки очень важно научиться измерять и развивать творческий потенциал личности, правильно использовать его в различных сферах муниципальной деятельности. Это может стать самостоятельным научным направлением — муниципальной социологией личности, которая изучает использование и развитие творческого потенциала человека и организации в различных сферах деятельности, прежде всего в муниципальном управлении, где от наличия творческих людей как нигде зависит успех управления по результату на основе использования инновационных технологий.

Таким образом, в центре концептуально-стратегического управления в местном сообществе обычно стоят такие приоритеты:

повышение качества жизни населения, укрепление его физического и нравственного здоровья (социального);

оздоровление окружающей экологической среды, обустройство территории и всего образа жизни, определяющего во многом уровень раскрытия жизненных сил человека, реализацию его творческих сил;

развитие духовной среды, культурных центров, сохранение прогрессивных традиций предков, памятников культуры, всего того исторического прошлого, что лежит в основе настоящей культуры местного сообщества и его будущего культурного развития;

повышение качества образования и воспитания людей, что является важным фактором инновирования муниципального сознания, эффективной социализации личности на ранних этапах ее развития.

Реализация этих приоритетов невозможна без еще одного стратегического направления местного сообщества, в первую очередь обеспечивающего его развитие, а не стагнацию — инновирования всей системы муниципального управления, духовно-культурной микросреды, которые являются главными (первыми вводятся в «Прорыв») и определяют успех всех остальных, опираясь на расширяющиеся возможности всей ресурсной базы местных сообществ.

В целом инновирование культуры управления и самоуправления на местном уровне сегодня должно базироваться на методологии устойчивого развития, которая предлагает целостное развитие муниципального образования при одновременном решении сложного комплекса проблем: ресурсосбережение и рациональное использование нетрадиционных источников энергии; создание здоровой среды проживания; улучшение качества питания и питьевой воды, развитие системы природных комплексов рекреационного и культурно-оздоровительного значения; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных бассейнов и т. п. Словом, речь идет о системе мер, направленных на повышение качества жизни граждан, улучшение их социального здоровья и самочувствия, тех непреходящих ценностей, которые объединяют на концептуальной основе всех жителей территории, делают активной и целесообразной работу всех субъектов муниципального управления, местного самоуправления прежде всего.

 

Вопросы для повторения

 

1. В чем сущность инновационной методологии развития местных сообществ, каковы ее структурные элементы?

2. Концепция устойчивого развития местного сообщества, ее сущность и содержание.

3. Жизненные силы местного сообщества и личности. Как они взаимосвязаны между собой?

4. Стратегии развития местного сообщества, их разработка и реализация.

 

Вопросы для обсуждения

 

1. Почему концептуально-стратегическое управление на местном уровне сегодня приобретает первостепенное значение?

2. Каковы технологии концептуально-стратегического управления на местном уровне? Как они работают в Одинцовском районе Московской области? В какой мере востребованы в других местных сообществах? Если недостаточно, то почему?

3. Программа «Прорыв». Возможности ее применения в практике муниципального управления в России.

4. Приоритеты концептуально-стратегического управления на местном уровне.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 |