Имя материала: Муниципальное управление

Автор: Гладышев Александр Георгиевич

Глава 26. профессия – специалист по развитию местных сообществ (опыт сша)1

 

Переход к развитию муниципальных сообществ потребует подготовки соответствующих кадров. В последние годы специальность «Государственное и муниципальное управление» стала одной из наиболее престижных. Быстро растет количество вузов, осуществляющих подготовку специалистов в этой сфере управления. Однако поскольку местное самоуправление является для нашей страны делом новым, то вопрос о качестве подготовки специалистов для этой сферы деятельности выходит далеко за рамки обычных дискуссий по поводу совершенствования существующих «моделей» специалиста и государственных образовательных стандартов. Предстоит ответить на фундаментальный вопрос: годится ли здесь тот «универсальный» объем знаний и профессиональных требований, который традиционно присутствует в программах подготовки кадров для административно-управленческого аппарата, в чем заключаются особенности профессиональных знаний муниципальных деятелей?2

Специфику деятельности профессионала в сфере местного самоуправления и соответствующую ей эволюцию системы подготовки кадров хорошо иллюстрирует опыт одной из стран с развитой системой самоуправления — США.

Глубокие и частые перемены в социальном и экономическом облике общества, происходившие в этой стране в динамичном XX в., привели к появлению новой профессии — специалиста по развитию местных сообществ, а затем и соответствующего направления в мировой социальной науке.

Эдвард Дж. Блейкли связывает появление этой профессии в США с «длительным и бурным периодом индустриальной трансформации общества», который страна переживала с начала XX в. «Своим возникновением, — пишет он, — профессия обязана трудностям переходного периода, с которыми столкнулись миллионы людей, а также неспособности существующих социальных институтов справиться с проблемами, рожденными этим периодом»3. На этом поворотном пункте истории профессионалы решали не только задачи технико-экономического характера, связанные с перестройкой сельского хозяйства на основе механизации и внедрения научных методов производства. Не менее важным аспектом их деятельности, как отмечает Э. Блейкли, была помощь людям в освоении новой системы социальных ценностей, в приспособлении новых горожан, прибывавших из американского села и из-за границы, к новой производственной деятельности, новому этническому составу соседских общин, концентрации экономической и политической власти в растущих городах Америки. Таким образом, профессия специалиста по развитию местных сообществ «возникла прежде всего из общественных потребностей в профессии, связанной с практическим применением социальной технологии, а не по каким-либо глубоко интеллектуальным или теоретическим пропозициям относительно социальных перемен или развития»1.

Постепенно складывается система университетской поддержки развития местных сообществ, так называемая система «икстеншн». Ее зарождение связано с двумя событиями. Первое — принятие в 1914 г. Конгрессом США Акта Смита— Левера. Этим законом предусматривалось создать в масштабах страны такую систему, при которой «в "каждом сельском графстве действовал хотя бы один обученный инструктор или странствующий учитель», «обеспечить руководство и консультирование по всем направлениям сельской деятельности — социальной, экономической и финансовой...»2. По сути дела речь шла о специалистах по развитию, а не об «узких» специалистах. Сегодня в каждом графстве работают несколько таких профессионалов, официально именуемых агентами по развитию местных сообществ.

Второе событие сыграло важную роль в соединении университетской науки с практикой развития местных сообществ. В 1915 г. состоялась первая конференция Национальной ассоциации внеуниверситетского образования {National University Extension Association — NUEA), на которой ее президент Чарльз Ван Хайз в качестве главной цели назвал «неформальную помощь» именно сообществам людей, а не географическим районам, территориям.

В США проблемы развития местных сообществ с начала XX в. получают признание и в качестве предмета научных исследований. Одним из первых печатных изданий была книга Фрэнка Фаррингтона, вышедшая в свет в 1915 г. Очень содержательно, хотя и необычно по современным понятиям звучит ее пространное название: «Развитие сообщества: как сделать маленький город лучшим местом для жизни и для занятия бизнесом» («Community Development: Making the Small Town a Better Place to Live and a Better Place in Which to Do Business»). Это руководство по организации местного сообщества, в котором автор основное внимание уделяет экономическим аспектам, подчеркивая главную роль местной инициативы в этом развитии. Фаррингтон адресовал книгу маленьким городам с населением менее 10 тыс. человек, однако его идеи оказались плодотворными и для более крупных муниципальных образований. С тех пор в США, как и в Западной Европе, «развитие местных сообществ» превратилось в одно из наиболее престижных направлений научной мысли. Достаточно сказать, что список авторов, на произведения которых ссылаются создатели книги «Развитие сообществ в перспективе», занимает шесть страниц1. С начала 1970-х гг. эта отрасль научных исследований переживает период бурного развития, что можно объяснить как важностью проблематики развития в период перехода общества в принципиально новое (информационное) качество, так и организационным оформлением ученых, занимающихся этими проблемами. В 1995 г. отметило 25-летний юбилей международное Общество развития сообществ {Community Development Society}, членами которого являются более тысячи ученых и практиков, и издаваемый этим обществом в США журнал, «Journal of the Community Development Society». Тридцатилетний юбилей отмечает профессиональный журнал под аналогичным названием «Journal of the Community Development Journal», выпускаемый известным издательством «Оксфорд юниверсити пресс» в Великобритании.

Развитие местных сообществ — автономная отрасль знаний, междисциплинарная («синтетическая») наука. В рамках ее научного пространства сосуществуют различные подходы, направления и школы, соперничающие, дополняющие и взаимообогащающие друг друга. Проблемами развития местных сообществ занимаются экономисты и социологи, правоведы и историки, психологи и управленцы. Интерес к этой проблематике со стороны выходцев из различных ранее сложившихся отраслей научного знания, как и разнообразие школ и подходов, можно объяснить многообразием проявлений реального бытия местных сообществ. Для характеристики этой науки более всего подходит словосочетание «единство в многообразии».

В послевоенный период в США создается система подготовки кадров по развитию местных сообществ. Введение предмета «Развитие местных сообществ» в университетский учебный процесс американские авторы связывают с именем Уильяма Биддла (William Biddle), который в 1947 г. начал читать курс «Динамика сообщества» в Эрлхэмском колледже (Ричмонд, штат Индиана). Сегодня подобные учебные курсы читаются более чем в 80 американских университетах и колледжах.

      В справочнике «Учебные и образовательные программы по развитию местных сообществ», составленном в 1987 г. У. Робертсоном, указываются 39 высших учебных заведений, выдавших дипломы по специальности «Развитие местных сообществ». У. Робертсон называет 52 программы, часть из которых непосредственно ориентирована на подготовку специалистов данного профиля, часть — на углубленное изучение курса «Развитие местных сообществ» по смежным специальностям2. Растет число вузов, осуществляющих подготовку магистров по этой специальности. В 1977 г. их было всего пять. В 1987 г. семь вузов США присваивали своим выпускникам степень магистра непосредственно по данной специальности и 17 американских и канадских вузов — по смежным профессиям, но с углубленной подготовкой в области развития местных сообществ.

 

 

Рис. 19. Общая структура организации университета

(США, штат Висконсин)

 

Труды ученых в области развития местных сообществ не пылятся на книжных полках. Они не только попадают в руки студентов — будущих специалистов по развитию, но и «работают» непосредственно в местных сообществах. В США сложилась отлаженная система переработки университетских знаний в прикладные, их передачи через систему «икстеншн» конечным потребителям.

Таким образом, современная система «икстеншн» сложилась в результате развития нескольких направлений:

практической деятельности по оказанию широкомасштабной

помощи людям в адаптации к быстрым радикальным переменам в социальной, экономической, культурной, экологической среде, а значит, в образе их жизни;

2) подготовки кадров профессионалов с университетским образованием, способных обеспечить процесс развития на уровне местных сообществ;

3) формирования научного направления, призванного осмыслить происходящие в местных сообществах процессы и создать инструменты управления развитием;

4) развития структур и каналов передачи научной информации в форме прикладных знаний в целях планируемого развития местных сообществ.

Вызывает особый интерес организация системы «икстеншн». В общей структуре университета, например в штате Висконсин, выделяются два автономных направления — стационарное образование и университетская система развития образования («икстеншн») (рис. 20).

В свою очередь, университетская система развития образования включает три крупных подразделения:

отделение университетской поддержки развития местных сообществ (Cooperative Extension);

отделение развития непрерывного образования (Continuing Education Extension);

отделение развития телекоммуникационных средств и программ образования (Extension Communication).

Каждое подразделение выполняет соответствующие его названию функции. Непосредственно работой с местными сообществами занимается отделение университетской поддержки развития местных сообществ (Cooperative Extension), которое использует университетские ресурсы. В дальнейшем именно об этом подразделении системы «икстеншн» будет идти речь.

      Описывая систему «икстеншн» в нынешнем ее состоянии, важно отметить, что, установив прочные связи с местными сообществами, с одной стороны, и научными и учебными подразделениями университетов — с другой, она не стала структурным элементом ни местных администраций, ни университетов. Система «икстеншн» сохраняет автономию, имеет свой бюджет, свою структуру, самостоятельно определяет свои стратегию и концепцию развития.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 20. Структура университетской системы развития образования (США, штат Висконсин)

 

В зависимости от характера деятельности персонал университета подразделяется на разные категории:

преподаватели (faculty) в основном заняты учебно-педагогической работой в системе стационарного образования, но при необходимости их привлекают к проведению занятий, организуемых отделениями университетской системы развития образования;

исследователи (researchers) в основном работают в исследовательских институтах университета и его подразделений;

специалисты (staff) заняты преимущественно разработкой и реализацией программ, ориентированных на различные группы населения, местные правительства и организации.

Главное действующее лицо в системе — агент по развитию местного сообщества. С одной стороны, он является штатным работником «икстеншн» и получает зарплату в центральном управлении этой службы. С другой стороны, он живет и работает в определенном графстве. В своей деятельности он ориентируется на потребности местного сообщества, получая при этом научно-методическую и иную необходимую поддержку от центральных учреждений «икстеншн». Являясь сравнительно молодой, эта профессия отличается от других тем, что не имеет жестких границ, очерченных определенной отраслью знания или производства, как, например, профессии архитектора, финансиста, географа. Ее истоки можно искать в таких сферах деятельности, как география, деловое администрирование, общественные финансы, городское планирование, политическая экономия и др.1 Однако здесь нужно сделать одну существенную оговорку. Профессия, связанная с развитием местных сообществ, заимствует из этих сфер не целостную систему знаний, умений, навыков, а определенные элементы прикладного характера. В результате появляется некий гибрид, непохожий в целом ни на один из источников, но в какой-то части узнаваемый специалистами, занимающимися названными выше видами деятельности.

Профессионализм специалистов по развитию местных сообществ предполагает сочетание рационального планирования с умением «продавать идею». Одной из важнейших особенностей данной профессии является также отсутствие жестких правил и стандартов, устанавливаемых обычно в других сферах деятельности. Это большое преимущество, поскольку оно дает возможность специалисту проявлять гибкость в каждой конкретной ситуации. Но есть и оборотная сторона медали. Местные органы управления или другие организации, сменив табличку на двери, получают возможность назвать развитием местной экономики свою деятельность, даже если она фактически идет вразрез с интересами местного сообщества.

Эдвард Блейкли определяет деятельность специалиста по экономическому развитию местных сообществ (СЭР) как функцию пяти групп факторов:

особенности местного сообщества (МС),

особенности организации (О),

функциональные задачи специалиста (3),

особенности клиентуры (К),

индивидуальная, профессиональная ориентация специалиста (ИО).

Это можно представить в виде формулы2: СЭР = f{МС (а, Ь, с) О (d, e, f), 3(g, h), К (о, р, r), ИО (s, t)}.

Поэтому каждый раз специалист по развитию сталкивается с уникальной комбинацией факторов, которая определяет средства и ставит границы развитию экономики местного сообщества. Иными словами, специалист каждый раз вынужден искать нестандартные подходы к решению экономических проблем, кажущихся на первый взгляд однотипными.

Особенности организации, в которой работает специалист по развитию, оказывают существенное влияние на характер его деятельности и способ поведения. Чаще всего специалист работает в муниципалитетах или организациях, образуемых при местных органах власти. Каждая организация создается для выполнения заранее определенных задач. Какими бы четкими или туманными ни были эти задачи, они ставят ограничения полномочиям и возможностям специалиста. В абсолютном большинстве случаев специалист по развитию сам не принимает решения и не наделен какой-либо административной властью. В силу этого ему необходимо как можно лучше владеть искусством «управления без власти».

Функциональные задачи специалиста по развитию сложны и многообразны.

По объекту и содержанию деятельность специалиста можно рассматривать в двух основных аспектах.

Первый аспект касается его работы с людьми, когда он выступает в роли организатора процесса общения. Эта деятельность включает организацию людей, продажу идей, поиск и мобилизацию социальных ресурсов экономического развития.

Второй аспект связан с его аналитической деятельностью, техническими методами, которые он применяет.

В функциональные задачи специалиста как организатора процесса общения входят:

идентификация проблем местного сообщества;

обеспечение технической и аналитической поддержки процесса разработки и реализации проектов;

определение комбинации ресурсов, соответствующей потребностям экономического развития в конкретной ситуации;

развитие социальных сетей и связей между людьми и организациями;

стимулирование взаимодействия между различными группами людей для достижения общей цели.

Одновременно специалист решает следующие технические задачи:

создание организаций развития, сильных и жизнеспособных, имеющих большой внутренний потенциал и прочные связи с внешними организациями местного, регионального, национального и международного уровней;

инвентаризация ресурсов местного сообщества, не только природных и человеческих, но и таких, как культура,

управление, организация, интегрированность местного сообщества и др.;

выбор стратегии развития. Ценным считается умение специалиста не навязывать или «продавать» конкретную стратегию, а помочь членам местного сообщества самим ее выбрать;

маркетинг территории, принципиально отличающийся от маркетинга продукции. Конкретные продукты не меняются. Сообщества изменяются постоянно. Поэтому каким бы конкретным делом ни занимался специалист по развитию, маркетинг остается повседневным компонентом его деятельности;

сбор, анализ и обновление данных. Данные, получаемые специалистом из официальных источников, чаще всего сложны для восприятия непрофессионалами. Во многих случаях эти данные не годятся для идентификации проблемы местными жителями. Поэтому перед специалистом встает задача переработать и представить сложную информацию в доступной форме.

Особенности клиентуры — это тот фактор, который играет решающую роль в профессиональной деятельности и карьере специалиста по развитию. Он должен уметь работать с различными клиентами, учитывать не только их профессиональный или социальный статус, но и личностные характеристики. Его клиентами могут быть отдельные лица, коллективы. В широком плане клиентурой специалиста по развитию является все население местного сообщества. Среди клиентов могут быть как профессионалы, так и простые люди, которые стремятся поработать на благо местного сообщества, но не имеют специальных знаний. Важно учитывать, что местные должностные лица — это те, кто предоставляет работу специалистам по развитию.

И поскольку специалист каждый раз берется за новое дело, ему приходится постоянно доказывать свою компетентность.

Индивидуальная профессиональная ориентация специалиста также накладывает отпечаток на деятельность различных людей, работающих в качестве специалистов по развитию.

В зависимости от личных предпочтений и с учетом особенностей организации специалист может выступать в ролях

консультанта, инициатора развития, организатора местного сообщества.

Как консультант специалист по развитию предоставляет точную техническую информацию, обеспечивает распространение знаний и умений, необходимых для решения проблемы в той или иной ситуации, предлагает варианты возможных решений.

Как инициатор экономического развития местного сообщества он выполняет роль катализатора перемен, стремится объединить людей и придать их объединению наиболее подходящую организационную форму. Он выступает не столько в роли эксперта, сколько в роли посредника между местным сообществом и бюрократическими структурами, которые могут оказать техническое содействие в реализации конкретного проекта.

Как организатор местного сообщества специалист выступает от имени определенной группы людей или организации, например корпорации по развитию местного сообщества. Он пропагандирует экономическую и политическую деятельность этой организации, способствуя укреплению ее позиций.

Следует отметить, что границы между различными ролями зачастую оказываются размытыми. Специалист может начать действовать как организатор местного сообщества, а затем по мере укрепления позиций представляемой им группы (организации) сменить эту роль и действовать как консультант.

Приемлем ли этот опыт для России или он отражает только специфику американского развития периода индустриальной и информационной трансформации общества?

Конечно, в определенной степени любой опыт, накопленный в иной исторической, социальной, культурной среде, необходимо пропускать через «культурный фильтр» нации-реципиента. Однако ни одно общество, особенно в переломные моменты истории, не может обойтись, если оно стремится к самосохранению и развитию, без определенных институтов, механизмов и технологий адаптации своих граждан к происходящим переменам.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 |