Имя материала: Муниципальное право Российской Федерации

Автор: Кутафин Олег Емельянович

§ 2. правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления

 

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться по-разному.

В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления во Франции.

В дореволюционной России к ведению земских органов относились дела, перечень которых устанавливал закон и за пределы которого они не могли выходить. Так, закон ограничивал перечень услуг, которые могли оказывать земства населению. Правительствующий Сенат при рассмотрении одного из дел признал, что оказание тех услуг, которые не вошли в перечень, не относится к компетенции земских органов. На этом основании он отказал земствам в признании за ними права организовывать юридические консультации и вообще юридическую помощь населению.

При этом обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., регулируя предметы ведения земских органов, выделяло две категории дел: одни находились в полном ведении земских органов (например, заведывание имуществом, капиталами и денежными сборами земства), в отношении других, отнесенных к ведению земств, говорилось об участии в их попечении (например, участие в попечении о народном образовании и др.).

Современное российское законодательство о местном самоуправлении вопрос о правовом регулировании предметов ведения местного самоуправления решает иначе, чем Положение о земских учреждениях.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит достаточно обширный перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Однако этот перечень не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов Федерации, относящими к вопросам местного значения и иные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования, закрепляется в его уставе.

Законами субъектов Федерации разграничиваются предметы ведения муниципальных образований в том случае, если в границах территории муниципального образования (например, района) имеются другие муниципальные образования (города, поселки, станицы и т.д.). Так, Закон Московской области о местном самоуправлении этот вопрос решает следующим образом.

Во-первых, он закрепляет вопросы местного значения, которые относятся к ведению того муниципального образования (например, поселкового, сельского), которое находится в границах территории другого муниципального образования (например, района), а именно:

а) принятие и изменение устава соответствующего муниципального образования, контроль за его выполнением;

б) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью соответствующего муниципального образования;

в) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения в соответствующем муниципальном образовании;

г) содержание и использование муниципального жилищного фонда и муниципальных нежилых помещений в соответствующем муниципальном образовании;

д) регулирование планировки и застройки территории соответствующего муниципального образования;

е) контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования;

ж) благоустройство, санитарная очистка и озеленение территории соответствующего муниципального образования;

з) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом на территории соответствующего муниципального образования.

Во-вторых, Закон содержит перечень вопросов местного значения, которые находятся в совместном ведении муниципальных образований (одно из которых расположено в границах территории другого муниципального образования):

а) установление местных налогов и сборов;

б) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

в) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

г) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

д) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

е) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых , а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

ж) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

з) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

и) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

к) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

л) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

м) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

н) обеспечение противопожарной безопасности.

При этом разграничение полномочий по вопросам совместного ведения устанавливается договором между муниципальными образованиями. До заключения договора данные полномочия осуществляются тем муниципальным образованием, в границах территории которого находится иное муниципальное образование.

В соответствии с договором о разграничении полномочий по вопросам совместного ведения муниципальному образованию, находящемуся в границах территории другого муниципального образования, могут быть переданы все полномочия по вопросам совместного ведения.

Наконец, Закон устанавливает, что вопросы местного значения, которые не указаны в перечнях, находятся в ведении того муниципального образования (например, района), в границах территории которого имеются другие муниципальные образования.

Предметы ведения между городским муниципальным образованием и внутригородскими муниципальными образованиями, если таковые имеются, разграничиваются уставом города.

Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Одной из центральных проблем развития местного самоуправления, его совершенствования является вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным. Необходимо четко законодательно определить: за решение каких вопросов и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправления должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что:

а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации;

б) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации;

в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местног'0 значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации;

г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации.

Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации.

На федеральном уровне пока не принят специальный закон, который бы регулировал процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем ряд федеральных законов содержит положения, в которых определяются полномочия органов местного самоуправления в сфере государственной деятельности. Например, Федеральный закон “О воинской обязанности и военной службе” устанавливает, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления. Под воинским учетом понимается государственная система учета и анализа имеющихся в стране призывных и мобилизационных людских ресурсов. Однако в Законе нет прямого указания на то, что в данном случае органы местного самоуправления выполняют отдельное государственное полномочие. Не говорится и о передаче им необходимых материальных и финансовых средств для осуществления этого полномочия. Хотя ст. 1 Закона содержит общую формулу: компенсация расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с исполнением настоящего Федерального закона, осуществляется за счет средств федерального бюджета” в порядке, определяемом Правительством РФ. Органы местного самоуправления, как видим, прямо здесь не называются.

Кроме того, федеральные законы, регулируя те или иные сферы государственной деятельности и разграничивая предметы ведения и полномочия в этих сферах между разными уровнями власти, содержат статьи, в которых устанавливается, что органы местного самоуправления осуществляют деятельность в этой сфере в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов (например, ст. 7 Федерального закона от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”), либо что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (например, ст. 7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. “Об охране атмосферного воздуха”).

Таким образом, из текста федерального закона не всегда можно понять, идет ли речь об участии органов местного самоуправления в исполнении федерального закона или о наделении этих органов отдельными государственными полномочиями, и является ли участие органов местного самоуправления в реализации законов в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, осуществлением отдельных государственных монополий или это попадает под действие ст. 133 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Поэтому необходимо в законодательном порядке четко определить: а) механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; б) механизм участия органов местного самоуправления в реализации решений, принятых органами государственной власти.

Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют: а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств; г) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. “О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл” устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности; подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне.

В состав передаваемых государственных полномочий могут входить полномочия как Государственного Собрания Республики Марий Эл, так и Правительства республики.

Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если:

а) они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;

б) они отнесены к вопросам административно-территориального устройства;

в) это наделение полномочиями ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции РФ и Конституции Республики Марий Эл, федеральных законов и законов республики, ее территориальной целостности.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только республиканскими законами: бессрочно, на определенный срок либо может быть разовым (ст. 1).

Закон определяет требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных полномочий.

К ним относятся: а) учет объема и природы поставленной задачи, требований эффективности осуществления передаваемых полномочий; б) определение органов, обеспечивающих контроль за реализацией переданных полномочий; в) передача одновременно с полномочиями материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления; г) установление ответственности органов местного самоуправления при осуществлении переданных им полномочий; д) учет организационных, кадровых, информационных и иных возможностей муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе не согласиться с передаваемыми государственными полномочиями. В этом случае создается согласительная комиссия из представителей органов государственной власти республики и органов местного самоуправления. Если разногласия не удается преодолеть с помощью согласительной комиссии, орган местного самоуправления вправе не принимать отдельные государственные полномочия, известив об этом органы государственной власти.

Согласованный перечень государственных полномочий оформляется в виде закона Республики Марий Эл.

В случае если выполнение переданных государственных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления, становится невозможным, они могут быть возвращены досрочно соответствующему органу государственной власти республики вместе с полученными на их осуществление материальными и финансовыми ресурсами. В этом случае орган государственной власти республики обязан принять на себя выполнение возвращаемых государственных полномочий.

Государственное Собрание или Правительство республики, передавшие органу местного самоуправления государственные полномочия, вправе по собственной инициативе принять на себя выполнение переданных полномочий, если при сложившихся условиях они могут быть наиболее эффективно реализованы на государственном уровне.

Определяя порядок передачи материальных и финансовых средств, Закон устанавливает, что материальные средства для осуществления отдельных государственных полномочий передаются органам местного самоуправления либо на праве собственности, либо на праве безвозмездного пользования. Необходимые для осуществления передаваемых полномочий финансовые средства указываются в структуре расходов республиканского бюджета отдельной строкой и являются защищенной статьей.

При осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделен орган местного самоуправления в порядке, предусмотренном Законом, этот орган использует печать и бланк с изображением Государственного герба республики и своим наименованием.

Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий производится со стороны Государственного Собрания Республики Марий Эл, Государственной счетной палаты и Правительства республики. Формы и методы осуществления определяются данными государственными органами.

Закон также устанавливает, что акты органов местного самоуправления, принятые в рамках переданных им государственных полномочий по предметам ведения республики, не могут противоречить актам органов государственной власти республики. В случае такого противоречия действуют акты органов государственной власти Республики Марий Эл, а акты органов местного самоуправления подлежат отмене либо самими органами местного самоуправления, либо в судебном порядке. При этом Президент республики вправе приостановить решение органа местного самоуправления.

Закон допускает изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и устанавливает порядок такого изъятия. Это возможно путем принятия специального республиканского закона. Основанием для его принятия является выявление фактов ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом Закон дает право Президенту республики в целях защиты законных прав и интересов населения муниципального образования до вступления в силу республиканского закона об изъятии отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления поручить временное осуществление указанных полномочий Правительству республики.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 | 99 | 100 | 101 | 102 | 103 | 104 | 105 | 106 | 107 | 108 | 109 | 110 | 111 | 112 | 113 | 114 | 115 | 116 | 117 | 118 | 119 | 120 | 121 | 122 | 123 | 124 | 125 | 126 | 127 | 128 | 129 | 130 | 131 | 132 | 133 | 134 | 135 | 136 | 137 | 138 | 139 | 140 |