Имя материала: Государственная служба

4. советское чиновничество

 

Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.

 

Из "царства свободы" в "царство необходимости":

первые годы советской власти

 

Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" [1]. Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством"), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем — к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях — ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53\% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим" [2].

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" [3]. Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости — госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК — 16,1\%, в НКИДе — 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте — 54,4, Наркомздраве — 60,9, в Наркомате по морским делам — 72,4\% и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2\% в Наркомвоене до 87,5\% в Наркомфине [4]. Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И. Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" [5].

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек [6]. Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников [7].

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т. д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата — 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий неденежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. руб. Кроме этого им предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 руб. золотом "на устройство и мелкие расходы". Те же 100 руб. золотом полагались им в конце последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату, увеличенную на 50\%, и еще 50\% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, особенно "ленинской гвардии". IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т. п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" [8]. Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако практически это мало что изменило.

Партийная номенклатура и государственная служба

 

С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя — лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах — от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки таких должностей являлись строго секретными. И. В. Сталин так определил требования к номенклатуре: "...Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь" [9]. Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин утверждал: "...Необходимо каждого работника изучать по косточкам" [10].

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х — полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он охватывал всю сферу управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Рекомендация на руководящие должности беспартийных являлась исключением, которое лишь подтверждало правило. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и деловым качествам, военизированный характер (долгое время номенклатура в буквальном смысле была вооружена — имела личное оружие). Номенклатура не является классом, хотя подобная точка зрения имеет распространение [11]. Она не имела частной собственности (ее не было и не могло быть вообще в советский период), но от имени народа распоряжалась огромным пирогом общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. Общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Сталинская и послесталинская номенклатура была более образованна, чем при В.И. Ленине. Стало велением времени и престижа иметь высшее образование. В 1946 г. была создана Академия общественных наук при ЦК ВКП(б), в которой готовились ответственные управленческие кадры для районных, городских, областных и республиканских органов власти. Характерно, что из высшей номенклатуры оказались фактически исключенными профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием.

Распределение управленцев по "этажам" управления было не менее, а может быть, и более жестким, чем в царской России в соответствии с "Табелью о рангах". Властная иерархия в советском государстве, естественно, тесно переплеталась с партийной иерархией. Номенклатура ЦК была высшим разрядом и насчитывала в 1980 г. примерно 22,5 тыс. человек, но затем последовательно сокращалась: в 1988 г. — 18 тыс., в 1990 г. — 15 тыс. (бывший секретарь ЦК КПСС Е. Лигачев, выступая в Конституционном Суде на процессе коммунистической партии, утверждал, что "потом" — видимо, он имел в виду после 1990 г. — номенклатуру ЦК сократили до 3 тыс. человек). Далее шла номенклатура обкомов, райкомов, горкомов. Точных данных о численности этих разрядов нет. В некоторых изданиях приводилась общая цифра: до 2 млн. (эта цифра звучала и в Конституционном Суде).

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению к государственным служащим. Знакомство с лидерами и видными функционерами компартии (совместная работа в прошлом, "вместе воевали в гражданскую", родственные отношения и т. п.) давало преимущества при продвижении по службе и занятии должностей. В связи с этим кадровую политику советского времени называют иногда номенклатурно-патронажной системой. В Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории, в личном фонде крупного государственного деятеля советской эпохи Ф.Э. Дзержинского, имеется документ, который на первый взгляд может показаться незначительным, а на самом деле дает представление о механизмах функционирования власти, может быть, более ярко, чем документы общегосударственные.

"В ЦК РКП(б).

Здоровье, работоспособность и плановость работы наших ответственных работников поднялась бы во много раз, если бы они имели свободным от всяких заседаний и приемов, кроме воскресенья, еще один свободный день в неделю — среду или четверг. Тогда они в состоянии были бы продумать свою работу, просмотреть материал и прочее... Если мое предложение будет ЦК одобрено, то необходимо назначить комиссию, которая выработала бы текст постановления с указанием дня и перечня работников, по отношению к которым эта мера обязательна. 12.Х.1925 г. Ф.Э. Дзержинский" [12]. Обратите внимание: частный вопрос о необходимости введения второго выходного дня для ответственных работников ставился председателем ВСНХ Ф.Э. Дзержинским не перед правительством, а перед ЦК партии большевиков. Комментарии излишни.

Слой советской бюрократии был неоднороден. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но это не точно. Номенклатурой являлась лишь часть бюрократии, занятая на ответственной управленческой работе разного уровня. Основная масса чиновников была занята на рядовой работе в отделах, канцеляриях и т. п. Бюрократия советского периода отличалась особой "чистотой" с точки зрения происхождения, воспитания, социальной принадлежности. Она не была отягощена сословными, наследственными наслоениями, как, впрочем, и образованием. Она происходила в основном из низов. Советская бюрократия жила по жестким правилам, которые касались всех сторон жизни, включая личную. Выделение из общего унифицированного фона осуждалось. Унификация социальной жизни выражалась даже в одежде, которая играла роль знаковой принадлежности к определенному слою в социальной иерархии. А.А. Сольц в докладе о партийной этике, прочитанном в Коммунистическом университете им. Я.М. Свердлова в 1925 г., говорил: "...Если человек внешне будет, так сказать, резко отходить от тех масс, которые он представляет, то мы сами затрудним себе борьбу и отдалим время проведения наших идей в жизнь" [13]. Жизнь коммунистов должна была соответствовать провозглашенным общим принципам хотя бы внешне. В парторганизациях были созданы бытовые комиссии, которые занимались проверкой жизни коммунистов. В Сибири, например, обследования быта коммунистов проводились по заранее разработанной программе, в которой учитывались обстановка жилища, наличие библиотеки (с коммунистической литературой), использование свободного времени, употребление спиртных напитков и т. д. Факты личной жизни, не укладывающиеся в стандарт, являлись предметом публичного обсуждения с очными ставками, допросами в парторганизации [14]. XVI конференция ВКП(б) (апрель 1929 г.) осудила излишнее копание в личной жизни, но сам контроль и стандартизация поведения и образа жизни коммунистической элиты не вызывали сомнений и сохранялись на всем протяжении периода, когда компартия была правящей.

В стране, в которой юридически все принадлежало государству и государством контролировалось, численность бюрократии была огромной и постоянно росла. В социальной статистике данные об этом размывались посредством включения бюрократии в безличный разряд служащих, к которому относили также врачей, учителей и т. д., поэтому точную ее численность определить сложно. Но все же есть цифры, которые дают представление об этом. Общая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве достигла к началу 1954 г. 44,8 млн. человек, из них административно-управленческий персонал составлял 6 млн. 516 тыс. человек, т. е. в среднем каждый седьмой являлся работником управленческого аппарата [15]. В 80-е годы управленческий слой, по некоторым оценкам, составлял вместе с семьями 18 млн. человек.

 

"Пряник" привилегий и партийный "кнут"

 

Постепенно бюрократия обрастала привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией. Наибольшие привилегии имели номенклатурные работники. Благосостояние номенклатуры определялось прежде всего не зарплатой, не собственностью, а долей бесплатного общественного пирога, который находился в ее распоряжении. Привилегии бюрократии начали складываться сразу же после прихода большевиков к власти. Но если в период становления коммунистической системы власти они колебались в рамках от личного бронепоезда до личного коня, то в последующие годы была создана развитая система полного обеспечения бюрократии, но в строгой зависимости от разряда. В 1922 г. на XII партконференции была принята резолюция "О материальном положении активных партработников". К этой категории были отнесены 15 325 человек. Кроме денежного вознаграждения по высшему разряду, все эти товарищи должны быть "...обеспечены в жилом отношении (через местные исполкомы), в отношении медицинской помощи (через Наркомздрав), в отношении воспитания и образования детей (через Наркомпрос)". Одновременно XII партконференция установила для ответственных партийных работников высший предел месячной заработной платы (партмаксимум, который был отменен в 1935 г. в рабочем порядке). Суммы, превышающие этот предел, должны были поступать в партийный фонд взаимопомощи.

Но это вовсе не означало, что партийно-государственная бюрократия стала жить так же, как все. Уравнительные тенденции в отношении зарплаты привели к росту бесплатных привилегий для номенклатуры. До 1947 г. члены Политбюро ЦК, номенклатура, имевшая высший статус, не получали денежного содержания и полностью обеспечивались за счет государства по потребности. Дочь И.В. Сталина С. Аллилуева в книге "20 писем к другу" сообщала: "До тех пор (до 1947 г. — Л.С.) я существовала вообще без денег, если не считать университетскую стипендию, и вечно занимала у своих "богатых" нянюшек, получавших изрядную зарплату..." Была создана развитая, строго ранжированная система привилегий. В последующем она постоянно совершенствовалась, а привилегии расширялись как по объему, так и по качеству. Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, обеспечивалось специальное медицинское и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные пенсии (персональные пенсии союзного и республиканского значения), даже похороны производились на особых кладбищах по особому разряду. Важно понять, что привилегии являлись средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять возможность жить в уютном "спецмире", надо было "играть по правилам". Привилегии рядовых государственных служащих были гораздо скромнее и выражались прежде всего в "заказах" с продовольствием, доступе к дефицитным товарам, возможности получать без очереди жилье, хорошие санаторные путевки и др.

Путь наверх по номенклатурной лестнице был сопряжен с постоянным риском. При И. Сталине за злоупотребление властью, промашки следовала суровая кара. Сталин в письме к В. Молотову писал: "Надо бы все показания вредителей по мясу, рыбе, консервам и овощам опубликовать немедля.., а через неделю дать извещение от ОГПУ, что все эти мерзавцы расстреляны. Их всех надо расстрелять" [16]. Во времена, когда во всю мощь работал маховик репрессий и каждый госслужащий буквально просвечивался, коррупция была рискованным делом, но она неизбежно существовала в разных формах. Суровые меры помогали мало. Чиновничья система работала по своим законам.

В ходе репрессий номенклатура всех уровней несла самый крупный урон. Наиболее пострадали совнаркомовские работники, промышленные наркоматы, офицерский корпус Красной Армии, директорский корпус. Самыми серьезными были обвинения политического характера (в организации заговоров, нелегальных политических групп, шпионаже в пользу иностранных государств и т. д.), которые на самом деле не соответствовали действительности. Репрессии особенно масштабно коснулись государственных служащих в годы "большого террора". В 1937—1939 гг. партноменклатура повсеместно обновлялась не менее двух-трех раз [17]. Даже те, кто относился к избранному кругу участвовавших в вооруженном восстании 25 октября 1917 г. и довольно долго продержался в высших эшелонах власти, оказались в числе репрессированных. А. И. Рыков, с 17 лет связавший свою судьбу с революционной деятельностью, был введен в первый состав Совнаркома, затем после смерти Ленина занял пост главы правительства. В 1930 г., обвиненный в правом уклоне, он был смещен с этого поста и назначен наркомом связи. Но это было не все. В 1938 г. он был осужден и расстрелян. Еще один пример:

В.А. Антонов-Овсеенко, участник взятия Зимнего дворца, также вошел в первый состав СНК и в последующие годы, несмотря на то что он в 1923—1927 гг. примыкал к троцкистской оппозиции, занимал высокие должности — полпред в Чехословакии, Литве, Польше, прокурор РСФСР и т. д. Взгляды его изменились, Антонов-Овсеенко порвал с оппозицией, восхищался Сталиным. Однако это не помогло ему избежать мясорубки сталинского террора. В октябре 1937 г. он был арестован, а в феврале 1938 г. приговорен к расстрелу по обвинению в принадлежности к руководству "троцкистской террористической и шпионской организации". Новая волна репрессий захватила госаппарат в конце 40-х — начале 50-х годов. Стареющий вождь (ему шел восьмой десяток) осуществил радикальные перемены в устройстве центрального партийного аппарата. Высшие эшелоны власти решено было обновить, убрать засидевшихся, а также претендующих на то, чтобы заменить Сталина на его посту.

 

От беспокойной "оттепели" к мнимому благополучию "эпохи застоя"

 

Со смертью Сталина произошли некоторые изменения в принципах существования советской бюрократии. Оформился новый механизм смены вождей, который сказывался на условиях госслужбы и составе высшего эшелона бюрократии. Теперь смена происходила чаще, занять место вождя можно было путем изнурительной и опасной борьбы группировок — кланов в верхах партийно-государственной бюрократии (допустимы были любые методы, включая арест). Победивший расставлял верных ему людей на ключевых постах (чаще всего это были люди, с которыми он работал на разных ступенях партийной карьеры). Этот механизм был запущен Н.С, Хрущевым и действовал безотказно вплоть до выборов последнего главы КПСС — М.С. Горбачева в 1985 г.

Репрессивная машина была приостановлена, и страх перестал довлеть над чиновниками. Они обрели большую самостоятельность и независимость, но одновременно даже минимальная гласность тех лет сделала их более уязвимыми, так как высветила некомпетентность, низкую культуру многих чиновников. Н.С. Хрущев добился введения в Устав партии положения об обязательной ротации кадров — при каждых выборах полагалось менять треть числа членов партийных комитетов от ЦК до райкома. Исключение делалось только для первого секретаря и небольшого круга "опытных и заслуженных работников". Высшая номенклатура встретила это недовольством, так как в партийных органах были представлены наиболее видные управленцы соответствующих уровней. Членство в партийном органе придавало собственно управляющей части бюрократии дополнительный вес, защищенность, и терять их она не хотела. В этом заключалась одна из причин единодушия при освобождении Н.С. Хрущева в октябре 1964 г. от всех постов в партии и государстве "в связи с преклонным возрастом и состоянием здоровья". Н.С. Хрущев, вернувшись с Пленума ЦК, сказал: "Может быть, самое главное из того, что я сделал, заключается в том, что они могли меня снять простым голосованием, тогда как Сталин велел бы их всех арестовать".

Попытки дальнейшей либерализации госслужбы были перекрыты с приходом Л.И. Брежнева на высший властный пост в государстве — Первого секретаря ЦК КПСС, переименованного вновь в 1965 г. в Генерального секретаря. Принцип ротации кадров был немедленно отменен. Малоподвижная, законсервированная система отторгала все новое. Роль бюрократии во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. Сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60—80-е годы, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния патрона.

Некоторые министры ставили рекорды пребывания в должности — 20 лет и более. Коррупция среди чиновников приобрела значительные масштабы, государственная бюрократия смыкалась с мафиозными группировками. Появились черты, свидетельствующие о превращении бюрократии в наследственную, возросла роль родственных связей. Под некоторых членов семьи Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева создавались министерства, которые они должны были возглавить. К концу жизни Брежнева в составе ЦК КПСС оказались его сын (первый заместитель министра внешней торговли), его зять (первый заместитель министра внутренних дел). То же происходило и на других этажах управления — родственники и близкие секретарей республиканских ЦК, крайкомов и обкомов получали престижные должности в госаппарате и преимущества при продвижении по службе. Брежневское время называют золотым веком номенклатуры, когда ее жизнь отличалась стабильностью, относительно высоким уровнем материальной обеспеченности и уверенностью в прочности своего статуса. Ю. Андропов, став Генсеком, в начале 80-х годов попытался приостановить процессы разложения в управленческом слое. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве на высоком уровне. Были проведены показательные процессы над взяточниками из разных министерств. Однако в стране назревал глубокий системный кризис, охватывающий все сферы: экономическую, социально-политическую, духовную, власть и управление. Обществом овладело сознание необходимости перемен. Система номенклатурного управления себя исчерпала.

 

Примечания

 

1. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 72.

2. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 40. С. 272.

3. Цит. по: Исторический опыт и перестройка. С. 24.

4. Ирошников М.П. Председатель Совнаркома Владимир Ульянов (Ленин). Очерки государственной деятельности в 1917—1918 гг. Л., 1974. С. 424—427.

5. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 352.

6. Правительственный вестник. 1989. № 6. С. 10.

7. Россия: Энциклопедический словарь. Л., 1991. С. 265. Без военного и морского ведомства.

8. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. М., 1971. С. 302.

9. Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 225.

10. Там же. С. 396.

11. Впервые эта точка зрения (впрочем, вслед за Л. Троцким) была высказана М. Джиласом в знаменитой книге "Новый класс", поддержана М. Восленским в работе "Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза" с предисловием М. Джиласа.

12. РЦХИДНИ, ф. 76, on. 1, д. 189, л. 9.

13. Партийная этика: Дискуссии 20-х годов. М., 1989. С. 284.

14. См.: Исаев В.И. Быт рабочих Сибири. 1926—1937 гг. Новосибирск, 1988. С. 74.

15. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. б. С. 510.

16. Коммунист. 1990. № 11. С. 104.

17. Советское общество. Возникновение, развитие, исторический финал. М., 1997. С. 418.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 | 99 | 100 | 101 | 102 | 103 | 104 | 105 | 106 | 107 | 108 | 109 | 110 | 111 | 112 | 113 | 114 | 115 | 116 | 117 | 118 | 119 | 120 | 121 | 122 | 123 | 124 | 125 | 126 | 127 | 128 | 129 | 130 | 131 | 132 | 133 | 134 | 135 | 136 | 137 | 138 | 139 | 140 | 141 | 142 |