Имя материала: Государственная служба

5. бюрократия на рынке

 

Как же работают эти механизмы в рыночной экономике? Механизм распоряжения и поддержки в определенном смысле более простой, чем механизм экономического (а не административного) ограничения и контроля, поскольку он совпадает с правовым механизмом управления вообще. Правовая регламентация и нормативное регулирование исполнительно-распорядительной деятельности в системе государственного управления достаточно хорошо отработаны: известны формы, способы и методы, известна юридическая техника их использования и применения, изучены проблемы согласования, полноты (пробельности), эффективности и пр.

Тем не менее это не означает, что достаточно только принять множество законов и научиться правильно (грамотно) их применять, чтобы наладить механизм распоряжения. Специфика распоряжения в рыночной экономике в том, что этот механизм применяется в совершенно иной среде, отличной от административных отношений подчинения-соподчинения. Рыночная среда не столь однородна и стабильна, в ней действуют весьма отличающиеся друг от друга субъекты экономической деятельности, по-разному воспринимающие внимание государства и реагирующие на его воздействия, и что, пожалуй, самое главное — она намного более активна в своей обратной реакции на управляющих. Причем эта активность проявляется в двух, так сказать, видах: в виде усиленного "проталкивания" (лоббирования) своих частных интересов и встраивания, "вталкивания" их в систему государственных интересов, являющихся основой законодательных предписаний и норм, и в виде игнорирования, обхода и удобного толкования (в свою пользу) распорядительных актов, что ведет к расцвету "теневой" экономики. Разумеется, в жизни оба эти вида переплетаются и применяются одновременно.

Так, например, особая поддержка и специфическое регулирование деятельности нефтяных компаний или предприятий "Газпрома" вытекают из особой роли топливно-энергетического комплекса в российской экономике и, следовательно, совпадают как с региональными интересами акционеров этих компаний, так и с государственными интересами. Однако масштаб этой поддержки, ее гарантированность, долговременность и постоянство в значительной степени определяются тем, что ключевые позиции в системе территориального и государственного управления занимают выходцы из этой среды. И хотя приоритеты государственной экономической политики не должны меняться в связи с переменами в кадровом составе органов территориального и государственного управления, тем не менее такое явление весьма распространено в российской практике.

В теории бюрократии, представляющей собой в свете рассматриваемых вопросов учение о рациональной организации деятельности аппарата управления, такой механизм называется лоббированием (от англ. lobby — вестибюль, фойе, кулуары, приемная, где сидят просители и толкачи). Сейчас он носит в основном односторонний характер и учитывает интересы прежде всего крупнейших производителей, занимающих, как правило, монопольное положение на внутреннем рынке — региональном или общероссийском. Такое положение закрепляет и поддерживает антирыночные механизмы, подавляя конкуренцию, а так как принимаемые в результате лоббирования решения носят волюнтаристский характер, то открывается возможность неограниченной коррупции.

Стремление любой ценой получить от государства (структур местного и государственного управления, в том числе от правительства) привилегии или льготы направлено на то, чтобы оградить получивших их субъектов экономической деятельности от конкуренции, что снижает их потенциальную эффективность — затраченные на "пробивание" средства, время, усилия с большей пользой могли быть потрачены на экономическое развитие, а не на отвлечение администрации от выполнения своих обязанностей. Обратим внимание — здесь, казалось бы, присутствуют элементы протекционизма. Но вне связи с другими субъектами экономической деятельности они превращаются в раздачу привилегий и льгот независимо от роли и положения на рынке внутреннем и — обязательно! — мировом, только по степени близости к верхним уровням управления и даже конкретным лицам, принимающим решения.

В то же время нельзя и недооценивать механизм лоббирования, поскольку он несет особую положительную нагрузку в системе средств формирования рыночного регулирования экономической деятельности.

Во-первых, он ускоряет процесс передачи стратегической информации и адресное доведение ее до ответственных лиц:

ведь для того чтобы выпятить и отстоять интересы тех или иных субъектов экономической деятельности (компаний, фирм, целых производственных систем), нужно донести информацию об этих интересах прямо до того ответственного лица, в круг компетенции которого входит обязанность принятия соответствующих решений. В противном случае, если запрос на это решение "пропустить" через все коридоры власти, т.е. по заведенному, рутинному порядку, то можно не только потерять время, но и суть вопроса. Сам Президент России в одном из прямых репортажей из Кремля простодушно удивился, когда узнал, что проекты государственных решений при согласовании между его администрацией и правительством проходят "два километра", хотя расстояние между домами, где расположены их офисы, — две-три сотни метров! А уж число случаев, когда "бумага" с тем или иным решением теряется в служебных кабинетах, просто не счесть.

Во-вторых, лоббирование защищает важнейшие сферы экономической деятельности от некомпетентного вмешательства и плохо обоснованных решений, поскольку на пути ведомственных согласовании встречаются не только специалисты, но и малосведущие чиновники, более озабоченные процедурой согласования, чем содержанием. В практике известно немало случаев, когда уже согласованные и принятые принципиальные решения выходят из-под пера конкретного исполнителя с совершенно иным смыслом.

Наконец, самое полезное предназначение механизма лоббирования экономических (в данном контексте речь идет только о них) интересов хозяйствующих субъектов состоит в том, что он позволяет построить представительную систему экономической власти подобно тому, как парламентский механизм создает представительную систему политической власти. Но политическая представительная система имеет институциональный характер, т. е. общепризнана и даже закреплена законодательно, в то время как экономическая носит исключительно скрытый характер.

По существу лоббирование представляет собой конструктивный, реально действующий механизм компенсации объективно существующей дивергенции, т.е. расхождения экономических интересов, которые преследуют различные хозяйствующие субъекты. Без этого механизма реализация различных, зачастую противоположных по целям интересов может привести к рассогласованию функционирования экономической системы. Лица, ответственные за принятие важных экономических решений, оказываются в положении буриданова осла, который не смог сделать выбор между двумя одинаково привлекательными охапками сена и умер от голода, — с той только разницей, что таких "охапок" намного больше двух. В результате такой растерянности можно принять желаемое за действительное и вынести решение вопреки поставленным целям. Вот почему такое положение так или иначе нуждается в нейтрализации.

Было бы ошибкой полагать, что лоббирование как механизм представительства экономических интересов хозяйствующих субъектов в управлении присуще лишь рыночной экономике, исповедующей либеральный подход к взаимоотношениям государства и экономики. Просто в системе рыночного регулирования хозяйства его роль более существенна. В условиях, когда место того или иного субъекта экономической деятельности определяет рынок (спрос, цена, масса прибыли, ликвидность, платежеспособность, кредитная история и др.), а сам по себе рынок подвержен колебаниям, спадам и подъемам, мало зависящим от воли отдельно взятого хозяйствующего субъекта, потребность в формальных структурах, представляющих в системе управления всю гамму экономических интересов, особенно велика. Дополнительные свидетельства в пользу этого утверждения можно найти в опыте стран с устоявшейся рыночной экономикой.

Для рыночной экономики концепции построения любого регулирующего механизма исходят из посылки ограниченного вмешательства государственного аппарата в экономические процессы. При этом необходимо подчеркнуть, что границы этого вмешательства, во-первых, должны быть четко очерчены, а во-вторых, их нельзя установить раз и навсегда, они имеют довольно сложную конфигурацию.

Используя экономическую теорию трансакционных издержек, отмеченную, между прочим, Нобелевской премией по экономике (Р. Коуз в 1991 году), полезность и целесообразность механизма лоббирования можно объяснить той минимизацией расходов и потерь, которая достигается благодаря ускоренной и адресной передаче экономической информации лицам, принимающим решения в системе управления. Другими словами, без механизма лоббирования или в случае его блокирования издержки, которыми сопровождается любой выбор той или иной альтернативы, будут существенно больше, чем при его задействовании. Конечно, это не единственная теоретическая модель, которую можно использовать для объяснения практически известного и широко распространенного механизма лоббирования.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 | 99 | 100 | 101 | 102 | 103 | 104 | 105 | 106 | 107 | 108 | 109 | 110 | 111 | 112 | 113 | 114 | 115 | 116 | 117 | 118 | 119 | 120 | 121 | 122 | 123 | 124 | 125 | 126 | 127 | 128 | 129 | 130 | 131 | 132 | 133 | 134 | 135 | 136 | 137 | 138 | 139 | 140 | 141 | 142 |