Имя материала: Социальный менеджмент

Автор: Гриценко Николай Николаевич

§ 2. земское и городское самоуправление

 

1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" — законодательный акт, которым вводилось Земство. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как дворянские собрания и т.п. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собрании "сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином". Действительно, в земствах были представлены различные сословия — дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне.

По "Положению" 1864 г. все избиратели делились на 3 курии. В первую курию — уездных землевладельцев — входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., а также уполномоченные от мелких землевладельцев и духовенства. Во второй курии — городской — участвовали "шеститысячники", купцы 1 - й и 2 - й гильдии, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб.

Имущественный ценз для участия и выборах по третьей курии — сельских обществ — отсутствовал. Выборы были двухступенчатыми: на волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных — на 3 года.

После избрания гласных созывались уездные земские собрания на которых обычно председательствовали уездные представители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2—3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе трех человек: председатель и 2 члена (число членов земских управ в уездах могло быть увеличено, в губерниях — до 6—8).

Согласно "Положению" 1864 г. к ведению всесословных земских органов самоуправления относились руководство местными сборами губернии и уезда; все местные и некоторые государственные повинности; некоторые общие губернские повинности; в том числе: 1) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; 2) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; 3) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; 4) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; 5) содержание статистических комитетов.

Несмотря на то, что сфера деятельности земской системы в государственном механизме России была ограничена, они оказались жизнеспособной системой местного самоуправления. С появлением земств исчезла прежняя российская школа, существовавшая в дореформенный период при волостном управлении, церкви, помещичьей конторе или съезжей избе, и были организованы сельские школы. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельности образование получило приоритетный характер.

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудно-сберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайство — вали о снижении выкупных платежей, выплачиваемых крестьянами, замене подушной подати всесословным подоходным налогом, оказывали содействие переселению крестьян.

Что же позволило земским органам самоуправления, несмотря на многочисленные ограничения со стороны правительственных институтов, достичь заметных результатов?

Во-первых, осуществление принципов самоуправления. Земства сами формировали свои руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д.

Во — вторых, самофинансирование своей деятельности. Земства получили право облагать население налогом для покрытия своих расходов. Основным объектом обложения оказались земли, причем главным образом крестьянские. Были и другие источники поступления доходов.

В — третьих, высокий уровень профессиональной подготовки земских кадров. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко, а статистики и инженеры получали заработную плату даже более высокую, чем выборные земские деятели. Большинство из них имели солидное образование, профессиональные навыки, довольно высокое общественное положение, которым они дорожили и старались подтверждать своей повседневной деятельностью.

Земская реформа повлекла за собой формирование системы городского самоуправления и оказала на него существенное влияние. 16 июня 1870 г. Александр II утвердил Городское положение, согласно которому избирательное право (как активное, так и пассивное) предоставлялось каждому городскому обывателю не зависимо от сословия, если он был русским подданным, имел возраст не менее 25 лет и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. В результате каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил сбор в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и быть избранным в гласные.

Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах через своих доверенных лиц. Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем своем большинстве не владевшие недвижимой собственностью, а также люди умственного труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, в основном не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры.

Городское Положение провозглашало принцип "соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов". Была учреждена так называемая "трехразрядная система" группировки избирателей, заимствованная из прусского законодательства: к первому разряду причислялись граждане, уплачивавшие в совокупности треть общей суммы сборов всех избирателей; ко второму— следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему — все остальные. Каждый из трех разрядов имел право избирать в думу одинаковое число гласных. Таким образом, незначительное количество наиболее состоятельных людей, вносившая треть налогов, могла направить в общественное управление столько же своих представителей, сколь основная масса малоимущих налогоплательщиков, включенных в третий разряд. Например, на первых выборах в городскую думу Петербурга в первый разряд вошло 224 человека, во второй — 887 и в третий — остальные избиратели. Каждая категория имела право избирать по 84 депутата, в результате чего в думу проходил 1 депутат от 2,6 избирателя первого разряда, от 10,5 избирателя — второго и от 208 избирателей третьего разряда.

Выборы в городскую думу происходили 1 раз в 4 года. Число членов думы (гласных) было довольно значительным: от 30 до 72 человек в зависимости от численности избирателей в городе. В сто — личных думах гласных было намного больше: в московской — 180, петербургской — 252. На заседании думы избирались управа — исполнительный орган общественного управления — и городской голова, который одновременно возглавлял исполнительный и распорядительный органы. Распределение функций и порядок действий управы и подчиненных органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).

На органы общественного управления были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны заботиться также и об "общественном благосостоянии": оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием, принимать меры против пожаров и других действий, способствовать охране "на — родного здравия", принимать меры против нищенства; способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.).

Серьезный недостаток реформы 1870 г. заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Избирательный закон, в соответствии с которым формировались органы городского само — управления, носил четко выраженный классовый характер. Он пре -доставлял гражданам, имеющим капитал и недвижимую собственность, значительные преимущества.

Городское Положение 1870 г. явилось важным шагом вперед в области городского самоуправления по сравнению как с предшествующим периодом, так и с последующим (конец XIX — начало XX в.). Но после убийства Александра II начался постепенный отход от принципов самоуправления как в городе, так и на селе. В 1886 г. министр внутренних дел Толстой выступил с развернутой программой пересмотра реформ 60—70 — х гг. о местном общественном управлении. Его программа "контрреформ" исходила из необходимости максимально усилить подчинение органов самоуправления бюрократическому аппарату монархии и расширить участие дворянства в мест — ном управлении. Однако идеи самоуправления были уже настолько популярны в обществе, что правительство не могло не учитывать этого при разработке контрреформы и оказалось вынужденным сохранить за городскими думами известную долю самостоятельности.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 |