Имя материала: Теория социальной работы

Автор: О.И. Ларичев

§ 1. модели социальной политики

Модели социального обеспечения в зарубежной и отечественной практике социальной поддержки, по сути дела, отражали исторический путь государств, стремившихся найти механизмы, регулирующие общественные отношения и позволяющие избежать социальных катаклизмов. Социальное законодательство, регулирование и распределение ресурсов, качество жизни и благосостояние членов общества являлись теми основаниями, которые позволили западной и отечественной цивилизации сформировать основные модели социальной политики. В этой связи модели социальной политики выступали как система взаимосвязанных принципов и направлений деятельности, регулирующих общественное развитие, распределение и перераспределение материальных благ и ресурсов.

В зарубежной литературе принято говорить о трех моделях социальной политики. Однако необходимо иметь в виду, что модели социальной политики динамично развиваются и правящие политические партии используют для решения текущих задач различные элементы тех или иных моделей, поэтому применительно к конкретным государствам можно говорить либо об исторических традициях, либо об основных тенденциях, проявляющихся в социальных акциях.

Остаточная модель социальной политики

Остаточная модель социальной политики начинает формироваться в Англии с Законов о бедных, принятых с 1531 по 1601 г. С помощью этих законов английское государство стремилось регулировать процесс обнищания населения, определяло систему мер по государственному контролю за бедностью и пауперизмом, разрабатывало налоговую систему, позволяющую централизованно финансировать программы поддержки бедствующих. Параллельно с законодательством развивались меры по социальной поддержке нуждающихся, а также превентивные и репрессивные мероприятия против профессионального нищенства, осуществлялись поиски финансовых моделей, позволяющих обеспечивать минимальными средствами обездоленных. Все это активно внедрялось в жизнь в различных странах Европы в XIX—начале XX в.

Среди мероприятий по поддержке населения можно выделить сложившиеся системы социальных акций, связанные с «закрытой» и «открытой» помощью. К «закрытым» институтам помощи следует отнести дома и больницы для бедных, школы и исправительные учреждения для малолетних, временные приюты. «Открытая» помощь имела временный характер и представляла собой серию услуг и единовременных выплат, среди которых выдача денег, продуктов питания, предоставление занятий, медицинская помощь.

В процессе формирования данной модели были сформулированы ее основные принципы: государство оказывает помощь и поддержку нуждающимся через систему социальных служб только в том случае, если удовлетворение индивидуальных нужд невозможно через институт семьи и возможности частного рынка. Однако и в этом случае поддержка оказывается только временно. Сущность такого подхода была сформулирована профессором Пикок: «Объектом подлинного государственного обеспечения является обучение нуждающихся, как им обходиться без него»5.

Сегодня остаточная модель социальной политики наиболее полно представлена в США. Характерной особенностью ее является децентрализация, наличие большого количества социальных адресных программ, регламентируемых федеральным законодательством либо законодательством штатов. Реализация остаточной модели социальной политики осуществляется в формах государственного страхования и социальной помощи, которые имеют различные источники финансирования. Социальное страхование образуется за счет целевого налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся и предпринимателей, а социальная помощь осуществляется за счет государственных ассигнований6.

Государственно-перераспределительная модель социальной политики

Перераспределительная модель, социальной политики сложилась в результате развития социал-демократической идеологии и деятельности профсоюзов по защите интересов трудящихся. В основе этой модели заложены доктрины социализации капиталистической собственности, функциональной социализации. Это доктрина предполагает принципы социального равенства, которое достигается путем выравнивания доходов населения, а также контролирование обществом собственности через систему различных средств, таких, как распоряжение, пользование, распределение, перераспределение.

Скандинавские страны, а также Германия, где роль государства в решении этих задач является главенствующей, наиболее полно представляют эту модель.

Так, например, в Дании, несмотря на схожесть системы социальной политики с системами других Скандинавских стран, приоритетными направлениями выступают система защиты доходов и система социальных услуг. Стратегия социальной политики направлена на реорганизацию и реформирование экономической и государственной структур общества для удовлетворения потребностей граждан. С этой целью повышается роль государства в системе перераспределения доходов, расширения сети услуг. Вместе с тем повышается значение местного самоуправления при решении задач социального обеспечения на местах7.

В Германии принципы социального страхования, социального обеспечения, социальной помощи доминируют в системе социальной политики. Принципы государственного страхования предусматривают как государственное участие, так и помощь работодателей. Социальное страхование в Германии является не только средством возмещения рисков, но и социального перераспределения. С этих же позиций реализуются принципы социального обеспечения, где гражданское социальное обеспечение гарантирует каждому гражданину прожиточный минимум, независимо от предварительных выплат и взносов в качестве налогоплательщика. Социальная помощь осуществляется на принципах индивидуализации и субсидарности, где помощь представляется исходя из конкретной индивидуальной ситуации, а источником финансирования являются общественные фонды8.

Немецкие социологи и философы, принадлежащие к «Франкфуртской школе», резко критиковали данную модель социальной политики. Они считали, что государственный патернали-стский подход к благосостоянию граждан не только ограничивает частную инициативу, но и формирует иждивенческие потребности и наклонности, т. е. ту социальную среду, которая при минимальном уровне обеспечения поддержит любой тоталитарный режим.

Модель индустриально-экономического развития

Модель индустриально-экономического развития была описана Хандмайденом. Ее основой является положение о том, что институты социального благосостояния выступают как дополнение к экономике. Из этого следовало, что социальные нужды могут быть удовлетворены только на основе продуктивной деятельности, корпоративной ответственности, трудовой и исполнительской дисциплины работающих членов общества, которая достигается трудовой мотивацией, вознаграждением, а также лояльностью групп и классов к проводимой социальной политике.

Модель индустриально-экономического развития, представленная системой социальных гарантий, наиболее ярко проявлена в Японии.

В основе японской модели лежат следующие принципы: пожизненный наем, зарплата по старшинству, пофирменные профсоюзы. Корпоративный патернализм гарантирует постоянное место работы, перераспределение зарплаты не по трудовому вкладу, а на основе возраста. Система социальной защиты включает в себя социальную помощь, социальное страхование, охрану здоровья, обслуживание престарелых. Финансирование расходов на социальное обеспечение осуществляется за счет страховых взносов, уплачиваемых предпринимателями и трудящимися, однако в пенсионном страховании принимает участие и государство, которое несет треть всех расходов9.

Соотношение государственного участия и частных организаций, моделей финансирования и организации тех или иных моделей социальной политики достаточно наглядно отражает таблица 11, составленная на основе зарубежных исследований10.

Отечественные модели социальной политики

Отечественные модели социальной политики возможно рассмотреть в контексте исторического процесса, что позволит обозначить характерные для российской социальной практики модели построения общественных взаимоотношений.

Идеологические концепты «общественного благосостояния» вырабатывались в течение нескольких столетий. В историческом плане оно было связано с возможным в данных условиях справедливым распределением и перераспределением материальных и духовных благ, с практикой поддержки нуждающихся, особенностями способа производства, а также с историческими институтами власти и «общественным мнением».

Таблица 10

 

 

Модель 1

Модель 2

Модель 3

Понятие

Остаточная

Индустриально-экономического развития

Государственно-перераспределительная

Политическое содержание

Консервативная

Либеральная

Социалистическая

Научное название

Патерналистская

Корпоративистская

Этатистская

Главный субъект

Семья, частное страхование

Предприниматели

Государство

Организационный принцип

Остаточный

Смешанный

Всеобщий

Критерии помощи

На основе учета средств к существованию

Занятость

Гражданство

Финансовая ответственность

Государство

Предприниматели и государство

Государство

Уровень компенсаций

Низкий

Средний

Высокий

Отношения на рынке труда

Общественные неоплачиваемые работы

Разделение на занятых и незанятых

Усреднение

Цель

Равенство в бедности

Потеря доходов

Перераспределение доходов

Варианты

Целевая направленность

Сохранение доходов

 

 

 

Модель 1. Княжеское и церковно-монастырское попечительство

Для данной модели характерна опека над определенными группами населения, которые законодательно поступают под княжеский и церковный патронаж. В эту клиентелу входили не только люди Церкви, но и одинокие люди, не имевшие кровных родственников, а также вдовы и старики. Основной задачей попечения являлось «питание», т.е. поддержание жизни подопечного. Форма поддержки носила спонтанный характер, не имела закрепленных финансовых механизмов, что находило свое выражение в различных объемах княжеских пожертвований. Постепенно утверждается так называемый остаточный принцип, когда поддержка осуществляется из «избытка чего-либо» . В связи с неразвитой системой хозяйствования, помощь на уровне власти носила временный и непостоянный характер. Однако, вероятно, она была адресной и конкретной, поскольку «благочестивые» действия князя были регламентированы определенными традициями и законами. Церкви и монастыри предпринимают первые шаги в организации институтов поддержки, таких, как больницы, богадельни, а также закладывают основы медицинской помощи и просветительской деятельности.

Модель 2. Государственно-законодательное регламентирование

В связи с формированием государственности важнейшим атрибутом общественных отношений становятся принципы «мира и спокойствия» и «благочиния». Согласно этим идеологическим концептам власти стремятся проводить политику, направленную на регламентирование деятельности монастырей, ограничение распространения профессионального нищенства, предпринимают первые попытки борьбы с голодом и эпидемиями.

Секуляризация монастырских хозяйств была связана не только с процессами абсолютизации власти, но и со средневековой урбанизацией, когда городам были необходимы определенные слои населения, обеспечивающие их процветание. В этой связи характерны первые запреты на постриги «людей торговых и мастеровых». Власти стремятся через законодательные меры инициировать деятельность Церкви на благотворение нищих, убогих, людей Церкви, возложив на данный институт распределение социальной помощи нуждающимся. Государство берет под контроль деятельность богаделен, проживание в них больных и нищих.

Растет роль государства в деле борьбы с голодом. С этими целями организуются соответствующие Приказы: так. Житный приказ ведал житными дворами, где хранился запас зерна на случай голода. Издается ряд законов, регламентирующих действия местных властей. Церкви, феодалов и «скудных людей» в период голода. В частности, предусматривалось введение государственной монополии на цены, раздача хлеба в долг, право перехода крестьян от феодала в другие земли.

Под государственный контроль берутся мероприятия по выкупу из неволи пленных, казна собирает определенный налог, делаются первые шаги по поддержке вдов и детей, чьи мужья и отцы погибли на «государьской службе».

Модель 3. Общественное призрение

Модель общественного призрения включает в себя механизмы государственных законодательных регламентации, частных и общественных инициатив. Для данной модели характерно осуществление территориальных подходов к помощи и поддержке нуждающихся, формирование определенных институциональных стандартов обслуживания, которые сводятся к обязательному минимуму институтов помощи. Для нее характерен территориальный принцип финансирования и распределения средств на основе представительского, участия различных слоев населения. Большая роль в этой модели принадлежит благотворительным обществам и организациям, которые, как и Приказы, находятся под законодательным контролем государства. Общественное призрение не ограничивается только денежной и натуральной помощью различным категориям нуждающихся, но и включает меры по воспитанию и профессиональному образованию, сословному обучению, интеграции женщин в различные сферы деятельности, образованию и профессиональной подготовке инвалидов. Данной модели присуще децентрализация в области финансовой политики, отсутствие единых подходов к социальному обеспечению нуждающихся, волюнтаризм в вопросах социальной поддержки, эпизодический характер деятельности.

Модель 4. Общественно-территориальное распределение

Модель общественно-территориального перераспределения возникает в пореформенный период в связи с миграцией населения, урбанизацией и развитием капиталистического производства, сопровождающимся обнищанием населения, охватывающим различные общественные слои. Для данной модели характерно сочетание архаических форм поддержки, таких, как общинная и приходская система вспомоществования, наличие приказной системы. В тоже время появляются и новые виды поддержки: земская, городская, оформляются тенденции социального страхования и пенсионного обеспечения. Дальнейшее развитие получают благотворительные общества, они оказывают не только сословную поддержку, но и решают достаточно большой спектр проблем — от поисков механизмов борьбы с безработицей до воспитания малолетних преступников, от борьбы с социальными болезнями до создания системы искусственного вскармливания младенцев. Неразвитая налоговая система, отсутствие государственного финансирования, децентрализация социальных акций в проведении мероприятий в области социальной политики — характерные черты данной модели.

Модель 5. Социальное обеспечение

Модель социального обеспечения — модель государственного патернализма, где приоритеты в системе социальной политики отдаются трудящемуся населению. Основу этой модели создает социалистическое перераспределение; на первых порах осуществляется классовый подход в распределении, страховании и пенсионном обеспечении. Ликвидация частной собственности на средства производства приводит к тому, что основным субъектом поддержки при всех случаях социального риска становится государство. Однако переход к всеобщей пенсионной реформе в 60-е гг., оформление всеобщего социального обслуживания с развитием различных типов пособий для инвалидов и малообеспеченных семей вынуждает государство подключать к данной деятельности предприятия, которые берут на себя проблемы обеспечения жильем, охраны здоровья, содержание социальной инфраструктуры.

Система государственного патернализма исключала все другие формы благотворительности. Монополизация и централизация системы социального обеспечения обусловливала медленное реагирование на решение общественных проблем, порождала различные виды социального иждивенчества, определяла низкий уровень пособий и системы социальных услуг.

Модель 6. Переходный период

Модель переходного периода осуществляется в ситуации переструктурирования социальных, политических и экономических связей и отношений.

Особенностью концепции государственной социальной политики в 90-е гг. становится ее направленность на «стабилизацию уровня жизни граждан», тогда как в предшествующие годы она строилась на распределительной и перераспределительной стратегии общественных фондов потребления.

Новые социально-политические реалии выдвинули следующие основные задачи:

• усиление адресности социальной поддержки слабозащищенных групп населения;

• обеспечение основных социальных гарантий;

• сдерживание массовой безработицы;

• адаптация и социальная поддержка вынужденных мигрантов.

В социальной сфере как особой сфере государственного патернализма намечен ряд приоритетов и стратегий в здравоохранении, образовании, культуре, жилищной сфере, науке, физической культуре и спорте11.

В результате многочисленных ошибок и неудач проводимой политики многие явления в общественной жизни со временем начали приобретать застойный характер, «социальные проблемы усугубились и стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности и согласия в обществе». В этой связи в системе социального обслуживания населения уже осуществляется отход от принципов всеобщего и гарантированного государством уровня социальной защиты. В зависимости от трудоспособности граждан и их материальной обеспеченности предполагаются дифференцированные поддержка и социальное обслуживание. Приоритетными учреждениями социального обслуживания должны стать нестационарные учреждения (специализированные отделения социальной помощи на дому, учреждения социального обслуживания семьи и детей и т.д.). Бесплатное социальное обслуживание сохраняется только для отдельных групп населения, в соответствии с утвержденным перечнем, а основной акцент делается на привлечение средств граждан.

В области реформирования социальных выплат предполагается разработка единых принципов и критериев их предоставления, при назначении пособия предусматривается учитывать среднедушевой совокупный семейный доход и т.д.12.

Исходя из подходов к моделям социальной политики, предложенных Титмусом, можно представить следующую таблицу основных отечественных моделей социальной политики с их важнейшими характеристиками.

Таблица 11

 

 

Модель 1

Модель 2

Модель 3

Модель 4

Модель 5

Модель 6

Политическое содержание

 

 

Радикальная

 

 

Консервативная

 

 

Либеральная

 

 

Социалистическая

 

 

Демократическая

 

 

Гл а в н ы и

субъект

 

 

Князь

 

 

Государство, цер

ковь

 

 

Местные

власти,

меценаты

 

 

Местные

власти;

предприниматели;благотворители

Государство

 

 

Государство, семья

 

 

Организационный принцип

Остаточный

 

 

Остаточный

 

 

Смешанный

 

 

Смешанный

 

 

Всеобщий

 

 

Смешанный

 

 

Критерии

помощи

 

 

Спонтанный, на основе культовых представлений

 

 

На основе

частичного учета

средств к

существованию

 

 

Занятость

 

 

На основе

учета

средств к

существованию

 

 

На основе

трудового

участия и

гражданства

 

 

На основе

трудоспособности

и материально и

обеспеченности;

гражданства

Финансовая ответствен

ность

 

 

Князь

 

 

Церковь;

государство

 

 

Местные

власти;

благотво

рители

 

 

Местные

власти;

благотворители;

благотворительные организации

Государство ;

предприятия

 

 

Государство;

мес т н ы е

власти

 

 

Уровень

компенсаций

Низкий

 

 

Низкий

 

 

Низкий

 

 

Средний

 

 

Высокий

 

 

Средний

 

 

Отношения на

Рынке труда

 

 

 

 

 

 

Разделение на занятых и

незанятых

 

 

Общественные

неоплачиваемые

работы

 

 

Усреднение

 

 

Разделение на за

нятых, не занятых,

частично

занятых

Цель

 

 

Традиционализм

 

 

Христианско-государственный традиционализм

Борьба с

профессиональным

нищенством

 

 

Ликвидация пауперизма

 

 

Перерас

пределе

ние ДОХОДОВ

 

 

Перерас

пределение доходов; неравенство в

бедности

Варианты

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Целевая

направленность

Поддержка

ДОХОДОВ

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 |