Имя материала: Экологическое право

Автор: С. А. Боголюбов

§ 1. эколого-правовые системы стран — членов снг

 

(общие черты законодательства; права граждан;

ОВОС и экспертиза; правоохранительный механизм;

эффективность права)

 

Право служит важным фактором обеспечения надлежащей окружающей среды. Оно призвано придавать отношениям общества и природы юридический, "законный" характер. Роль правового регулирования не стоит ни преувеличивать, ни преуменьшать: с одной стороны, воля государства и общества не может перепрыгнуть через экономические отношения, через уровень развития техники, науки, переломить характер интеграционных и иных связей между странами; с другой стороны, правовые нормы способны упорядочивать общественные отношения, придавать им категорический, "письменный" характер, повышать степень их обязательности.

Общие черты законодательства

 

Право начинается и не может не начинаться с принятия законодательства — совокупности обязательных установлений, обеспечиваемых авторитетом и государственным аппаратом исполнения. Однако действие права с этого только начинает свой путь, далее следуют оперативно-исполнительная деятельность общества и государства, направленная на организацию применения законов. Завершает функционирование правовой системы правоохрана, применение и наложение мер ответственности за нарушения правовых норм.

Понимание действия стадий и элементов правовой системы дает представление о взаимосвязи частей правового механизма, сильных и слабых его сторонах в области охраны окружающей среды. Здесь много общего у стран — членов СНГ, составлявших столетия единое правовое пространство, имеющих в этой области общественных отношений общие сильные и слабые стороны. В то же время исторические особенности и постсоветское развитие предполагают и некоторые особенности, заслуживающие изучения, анализа, сопоставления. Отсутствие государственно-административных границ в окружающей среде означает необходимость и целесообразность обобщения правового опыта в сфере экологии.

Основополагающие экологические положения и принципы закрепляются, как правило, в конституциях — основных законах стран — членов СНГ, где провозглашаются права граждан на благоприятную окружающую среду, меры государства по ее обеспечению. В странах — членах СНГ приняты так называемые рамочные законы об охране окружающей природной среды (одним из первых такой закон принят в Казахстане). В них отражаются объекты и субъекты охраны, основные звенья экономического и экологического механизма, экологические требования при проектировании, строительстве, введении в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, порядок регулирования чрезвычайных экологических зон, осуществления экологического контроля, разрешения споров о природопользовании и применения ответственности. В ряде стран приняты законы о государственной экологической экспертизе (Беларусь), об особо охраняемых природных территориях и объектах (Украина).

Указанные основополагающие законы развиваются и детализируются в ряде других нормативных актов, посвященных государственному экологическому контролю, системе специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, проблемам обеспечения экологической безопасности (Ассамблеей стран — членов СНГ принят соответствующие рекомендательные акты). Природоохранные нормы содержатся в природоресурсных законах — о земле, ее недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.

Активно происходит экологизация других отраслей законодательства. Административное законодательство пополняется нормами об административной ответственности за загрязнение окружающей среды — как _путем дополнения административных кодексов, так и путем принятия самостоятельных актов, включения соответствующих административных норм в экологические законы. Законодательство о банкротстве предполагает учет экологических факторов при оценке положения предприятия; законодательство о коммерческой тайне включает экологические сведения в перечень не подлежащих сокрытию; законодательство о внешней торговле имеет в виду экологические требования к ввозимой и вывозимой продукции.

Общим и главным для стран — членов СНГ является провозглашение в той или иной степени реформирования общества, перевод общенародной собственности на природные ресурсы в иные формы владения и распоряжения ими, провозглашение (в той или иной степени) рыночной экономики. Либерализация использования собственности сопровождается достаточным количеством требований к воздействию на окружающую среду, к ее охране.

Предпринимаются меры к признанию земли и других природных ресурсов формой имущества с соответствующими вещными правами, но и с оговорками о специфическом назначении этих недвижимостей, с определенными изъятиями их из обычного оборота. Принятый в России Гражданский кодекс (часть первая), называемый экономической конституцией, почти приравнял землю и другие природные ресурсы к иным объектам собственности. В то же время ряд субъектов Российской Федерации не предусматривают частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же как нелегко осуществляется замена командно-административной системы на экономические средства управления охраной окружающей среды.

В целом законодательство стран — членов СНГ развивается достаточно динамично, реагирует на мировые рекомендации (например, конференции в Стокгольме, Рио-де-Жанейро и др.), является одним из передовых в мире, для многих стран является примером государственно-планового регулирования и воздействия экологических отношений. Происходит обмен законодательной информацией, из которой видны некоторые опережения или, наоборот, отставания законодательств как от зарубежных, мировых, так и друг от друга. Сказанное не исключает наличия пробелов, противоречий в законодательстве, которые видны, изучаются, по ним принимаются меры к их устранению. Ведется активная работа по составлению новых проектов актов, внесению дополнений и изменений в существующие. На этой, как на других стадиях функционирования правовой системы, немаловажно участие общественности — следующий важнейший общий фактор нашего правового поля.

Права граждан

 

На необходимость участия экологической общественности в деятельности всех ветвей власти неоднократно обращалось внимание. При взаимодействии с органами законодательной, исполнительной и судебной властей у граждан возникают свои проблемы и задачи применительно к каждой из них. У современной общественности создается преувеличенное мнение о возможностях экологического законодательства, равно как и о его недоработках. Между тем значительная часть правовых норм общественностью еще используется недостаточно и речь лучше вести не столько о "дальнейшем совершенствовании" законодательства (хотя и это нужно), сколько о его изучении, освоении и применении (критиковать законодательство не труднее, чем его знать и использовать).

Сколько замечаний и предложений поступает на действующие законы об охране окружающей природной среды, в то же время остались вне поля зрения общественности основополагающие положения о договоре и лицензии на комплексное природопользование, о расходовании экологических фондов исключительно на природоохранные цели, об ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственности экспертов (судебные дела подтверждают это), об объявлении зон чрезвычайной экологической ситуации, об исковых требованиях граждан о прекращении экологически вредной деятельности.

Что касается многочисленных замечаний в адрес законов об охране окружающей природной среды, то у государств есть два пути: первый — внести изменения и дополнения в них, может быть, исключить часть неработающих, декларативных положений; второй — разрабатывать и принимать новый закон с учетом происшедших изменений.

Российское правительство избрало второй путь, вариант законопроекта опубликован в "Зеленом мире", идет работа по учету предложений, доведению его до кондиции. В Российской Федерации организуются и проводятся общественные обсуждения нового законопроекта. В экологическом законе не должно быть места повторению того, что присутствует в других законах, например нормам о митингах, демонстрациях, петициях, собраниях, источниках повышенной опасности. Просвещение экологической общественности должно осуществляться не воспроизведением в законе норм других законов, а выпуском сборников, пособий. Если и помещать в экологическом законе нормы других отраслей права, то специфические, имеющие особенность в области экологии.

Указанные выше нарушения либо неисполнения законодательства относятся преимущественно к исполнительно-распорядительной деятельности, и именно поэтому большинство исков предъявляются к органам исполнительной власти, на которых и лежит основная тяжесть применения и основная часть нарушений закона. Здесь кроются главные посягательства на экологические фонды, осуществляется или ненадлежаще осуществляется государственный экологический контроль, выдается или прячется от общественности экологическая информация — словом, организуется исполнение законодательства или кампания по его критике или пересмотру.

Демократическое правовое государство предполагает не взваливание ответственности властей друг на друга, а самостоятельность и автономность в выполнении своих функций на основе принципа сдержек и противовесов. Не только сельский, но и городской житель СНГ приучен действовать "по команде", в порядке административной подчиненности, что обусловливает миллионы заявлений и жалоб в государственные учреждения, и лишь десятки тысяч — в судебные органы. Таковы исторические и социальные предпосылки, которые надо учитывать при творческом использовании зарубежного опыта. Недостаточно используются здесь возможности средств массовой информации, некоторые законодательные требования и гарантии гласности и открытого гражданского общества.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 |