Имя материала: Государственное регулирование рыночной экономики

Автор: Кушлин В.И.

Глава xxx управление государственным сектором экономики

 

1. Госсектор и его компоненты

 

Одним из важнейших звеньев смешанной экономики, ее неотъемлемой составной частью является государственный сектор. Что же он представляет собою? Обычно в литературе под государственным сектором понимается комплекс объектов собственности, принадлежащих государству (предприятий, организаций, учреждений). Вместе с тем в научных публикациях встречается и расширительная трактовка. В состав его структурных элементов, помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением и регулированием экономики. В этом случае функции государственного сектора в экономике отождествляются государственными функциями регулирования экономики.

Итак, государственный сектор в экономике — многокомпонентный, многоуровневый и многофункциональный комплекс. В зависимости от целей, характера решаемых задач и источников финансирования в составе государственного сектора экономики можно выделить три основных блока. Во-первых,  государственные  предпринимательские структуры.

К ним относятся государственные унитарные и федеральные казенные предприятия (заводы, фабрики, хозяйства и д.р.), государственные коммерческие торговые и представляющие различные платные услуги учреждения, организации (например, "Рособоронэкспорт", "Российский кинопрокат"). Во-вторых, государственные бюджетные некоммерческие организации и учреждения науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения экологической и государственной безопасности и т.п. В-третьих, государственная федеральная и субъектов федерации собственность сверх той, что закреплена в качестве имущества, имеющегося у объектов, входящих в упомянутые выше два блока. Сюда можно отнести землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, других юридических лиц или муниципалитетов, а также иные средства, составляющие государственную казну.

Строго говоря, государственный сектор вполне правомерно можно называть общественным сектором, если включить в него как самостоятельный еще муниципальный блок, муниципальную собственность, т.е. предприятия, организации, принадлежащие органам местного самоуправления.

Таким образом, государственный сектор экономики — это важнейшее звено смешанной экономики, включающее комплекс организаций и учреждений, унитарных казенных предприятий, финансовых, золото-валютных, материальных и природных ресурсов, инфраструктурных, социально-культурных и иных казенных имущественных объектов, находящихся в собственности федерации и ее субъектов.

Государственный сектор в экономике выполняет ряд важных фукнций. Прежде всего укажем, что он способствует формированию экономического потенциала страны, обеспечивающего хозяйственную жизнь общества. С его помощью государство регулирует экономическую деятельность, используя соответствующие рычаги. Так, в случае необходимости выравнивается экономический цикл с помощью государственных инвестиций, госзаказа, госзакупок, реконструкции предприятий инфраструктуры. Принимаются меры по улучшению сбалансированности хозяйства и ликвидации диспропорций.

Государство также формирует наиболее рациональную структуру народного хозяйства на основе реконструкции действующих и строительства новых предприятий в развивающихся отраслях и видах производства. Оно поддерживает занятость населения путем сохранения существующих и создания новых рабочих мест. Наконец, государство аккумулирует и перераспределяет денежные средства. Важными функциями государственного сектора являются организация производства общественных благ, развитие науки, НИОКР, подготовка и переподготовка кадров, интенсификация внешнеэкономической деятельности с помощью государственных предприятий и организаций, обеспечение экономической безопасности.

Место и роль государственного сектора экономики принято характеризовать в рамках смешанной экономики набором конкретных показателей. Таковы, стоимость или размер (в натуральном измерении) государственного имущества (федерального и субъектов федерации) и его доля (в \%) к общей стоимости или величине конкретного вида имущества страны (в натуральном измерении), число предприятий, хозяйств и других предпринимательских структур (в том числе со смешанной собственностью в государственном секторе) и их удельный вес в общем количестве предприятий страны, численность и доля (в \%) работников, занятых в госсекторе. Весьма важны показатели объема продукции, товаров, работ, услуг, производимых предпринимательскими и другими структурами госсектора и их удельный вес (в \%) к объему ВВП и объема государственного заказа, выполняемого предприятиями, как государственного, так и частного сектора (объем продукции, работ, услуг) и его доля (в \%) к ВВП.

Большое внимание уделяется показателям суммы и доли (в процентах капиталовложений к ВВП, а также в процентах к общему объему инвестиций в стране, суммы средств, выделяемых из государственного бюджета для финансирования каждой сферы или отрасли (фундаментальная наука, образование, здравоохранение, культура, оборона, охрана природы и т.п.) и доля их в расходах госбюджета, а также суммы социальных трансфертов и их доли (в процентах) к доходам населения. Для оценки роли и места государственного сектора, помимо этого, используются показатели, характеризующие абсолютные суммы затрат и их долю (в процентах) к ВВП (общий размер государственных расходов, в том числе расходы на отрасли, производящие общественные блага, трансферты и субсидии на содержание госаппарата).

Приведенные здесь показатели должны дополняться оценкой качественных конечных результатов функционирования госсектора. Для этого надо использовать общепринятую систему показателей, отражающих качество и эффективность продукции и работ, их конкурентоспособность, уровень рентабельности, окупаемость капиталовложений и др. (подробнее об этом в главах X и XVIII).

 

2. Организация управления

Управление государственным сектором экономики — это целенаправленное руководство его функционированием, координация деятельности и рациональное использование всех структур и объектов данного сектора в интересах достижения наибольшего эффекта, высокого качества и конкурентоспособности при минимальных затратах ресурсов. Такое руководство основывается на комплексном использовании хозяйственного механизма смешанной экономики с учетом специфики этого сектора, поскольку его объекты представляют государственную собственность. Это позволяет наряду с использованием таких общепризнанных экономических рычагов и стимулов, как цена, прибыль, кредит, финансы и т.п., одновременно активизировать административные методы управления (приказы, распоряжения, постановления и т.п.). Появляется также возможность сохранять репутацию плана как главного инструмента научного управления, квалифицируя категории "план — закон" как синонимы. План — это закон жизни не только предприятий, но и всех объектов госсектора.

Благодаря государственному управлению реально обеспечивается усиление мер по социальной ориентации экономики, реструктуризации и переводу хозяйства на инновационный путь развития, преимущественному росту приоритетных отраслей, по улучшению сбалансированности производства и потребления, спроса и предложения, доходов и расходов, материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов, интересов различных звеньев и уровней хозяйствования.

Субъектами управления госсектором являются Президент Российской Федерации, законодательные органы, Правительство РФ, органы исполнительной власти, органы управления основными звеньями госсектора (предприятиями, организациями и т.п.)

Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней экономической политики государства, направляет деятельность ряда федеральных органов государственного управления, ведающих вопросами деятельности госсектора в экономике, экономической безопасности, обороны, внутренних дел, иностранных дел, МЧС. По важнейшим вопросам социально-экономического развития страны и управления Президент РФ издает указы и распоряжения.

Государственная Дума принимает федеральные законы, касающиеся функционирования смешанной экономики, втом числе, госсектора по вопросам федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, социального развития и др. После одобрения законов Советом Федерации они направляются для подписания Президентом РФ и обнародования.

Высшим органом исполнительной власти является Правительство Российской Федерации. Оно реализует политику, стратегию и задачи социально-экономического развития страны при помощи министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, руководит в рамках своих полномочий функционированием всех блоков государственного сектора экономики, осуществляет контроль за их деятельностью. Правительство на макроуровне выполняет ряд важнейших функций, способствующих эффективному функционированию и развитию всех блоков госсектора.

Оно разрабатывает стратегию, концепцию, прогнозы, программы, планирует развитие госсектора и осуществляет меры, обеспечивающие его эффективное функционирование, формирует и проводит в жизнь государственную структурную, инвестиционную, инновационную, социальную и другую политику. Правительство осуществляет реализацию программ и планов, способствующих усилению социальной ориентации экономики, оказывает финансовую поддержку и проводит меры по укреплению материально-технической базы отраслей и учреждений, входящих в блок бюджетных некоммерческих организаций, обеспечивающих производство общественных благ, услуг и продукции коллективного пользования.

Правительство принимает постановления и распоряжения, обеспечивающие совершенствование правовой и нормативно-методической базы для эффективного функционирования госсектора, формирует и утверждает оптимальную организационную структуру, положения, уставы, инструкции, регламентирующие порядок и сферы деятельности, а также штаты, функции и полномочия федеральных органов управления и других объектов госсектора. Одновременно оно утверждает перечень государственных предприятий и организаций, находящихся в ведении данного органа исполнительной власти. Утверждается также перечень акционерных обществ, в отношении которых данное министерство (ведомство, агентство и т.д.) обязано осуществлять единую государственную политику по производству продукции, выполнению работ, услуг, других функций и обязательств.

Проведение эффективной кадровой политики, укрепление кадрового потенциала, назначение руководителей министерств, ведомств и других органов, государственных предприятий, учреждений в том числе уполномоченных представителей государства в акционерных обществах со смешанной формой собственности также представляет собою прерогативу Правительства. Оно проводит конкурсный отбор, аттестацию, а в случае необходимости, и сертификацию кадров на право управления организациями, занятыми разработкой или производством определенных видов продукции. Заключает контракты с работниками, прошедшими конкурсный отбор.

Российское Правительство управляет федеральной собственностью (земля и природные ресурсы, финансовые, золотовалютные, материально-технические резервы и др.), обеспечивает охрану госимущества, управляет блоком государственных предпринимательских структур (унитарные и казенные предприятия и др.). Оно также проводит мониторинг основных результатов деятельности объектов госсектора, организует статистическую и бухгалтерскую отчетность и оперативный контроль их работы (ревизии, аудит, экспертиза и т.п.).

Аналогичные функции в рамках своей компетенции выполняются на мезоуровне федеральными и региональными органами управления. К этому следует добавить, что федеральные органы исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации и, по согласованию с субъектами Федерации, создают в регионах соответствующие территориальные подразделения на местах для осуществления своих полномочий. Федеральные органы управления имеют также право передавать часть своих полномочий органам местного самоуправления по руководству объектами госсектора.

С ростом масштабов смешанной экономики и усложнением решаемых социально-экономических задач возрастает необходимость дальнейшего совершенствования управления госсектором и планирования его функционирования. Большие задачи стоят в сфере повышения эффективности форм и методов управления, рационализации структуры руководящих органов исполнительной власти, сокращения штатов и числа звеньев. Здесь имеются значительные резервы. Сейчас в России насчитывается свыше 333 тыс. государственных чиновников, работающих в федеральных органах власти. Только в центральном аппарате работает около 25 тыс. человек. На содержание всех этих чиновников расходуется почти 40 млрд руб.1. Повышению экономичности аппарата поможет информатизация и компьютеризация, внедрение новейшей оргтехники, маркетинговых технологий, преодоление бюрократизма.

Большие возможности повышения эффективности предпринимательского блока госсектора открываются благодаря улучшению управления акционерными обществами с участием государственного капитала (пакета акций, паев). Важно добиваться не простого увеличения дивидендов, а значительного наращивания конечных результатов работы. Большой интерес представляет также диверсификация, создание холдингов, финансово-промышленных групп с участием государственных предприятий и организаций.

1 См.: Российская газета. 2001. 28 июня.

Холдинг (холдинговая компания) — одна из форм организационной структуры. Она создается в определенной сфере бизнеса для обеспечения централизованного управления группой предприятий. Холдинг обычно осуществляет централизованное управление маркетинговой, коммерческой, технической и т.п. политикой. Он владеет пакетом или частью акций дочерних предприятий, контролирует их деятельность, осуществляет подбор руководящих кадров и т.д. Вместе с тем сохраняются децентрализованная оперативно-хозяйственная самостоятельность и индивидуальные особенности дочерних фирм. Это способствует демократизации предпринимательства, лучшему учету конъюнктуры рынка.

Необходимому росту эффективности управления должно способствовать укрепление исполнительской дисциплины всеми партнерами, строгое соблюдение "правил игры", плановых показателей, госзаказов, сроков работ и договорных обязательств, повышение действенности контроля и мониторинга социально-экономических процессов и результатов хозяйствования. Нужен также поиск рычагов, способствующих усилению ответственности за качество и другие результаты работы и улучшению системы экономического стимулирования.

Важно усиливать взаимодействие между всеми блоками госсектора и органами управления на федеральном, региональном и местном уровнях. Много положительных результатов в функционировании объектов государственного сектора может быть достигнуто путем дальнейшей активизации муниципальных административных образований, в которых органы местного самоуправления нередко выполняют функции органов государственного управления. Такое доверительное взаимодействие и передача определенных прав и функций от органов государственной власти муниципальным структурам поощряется и предусматривается действующим законодательством.

3. Планирование развития

Сектор, производящий общественные блага и услуги и заботящийся об удовлетворении государственных нужд не может развиваться "самотеком", функционировать без "руля и ветрил". Поэтому очень важным рычагом управления госсектором является план.

Планируется деятельность важнейших объектов государственного сектора экономики путем использования разнообразных форм, определяющих основные цели, задачи и показатели. На первом месте стоит генеральный документ — финансовый план страны (бюджет). В нем утверждаются объем и структура доходов и расходов, объемы и источники финансирования, в том числе объектов госсектора, предусматриваются меры для успешного выполнения заданных параметров. Ежегодно вместе с проектом федерального (консолидированного) бюджета Правительство РФ представляет в Госдуму также ряда плановых материалов, касающиеся госсектора. Это пакет целевых программ, связанных с функционированием госсектора, мобилизационный план экономики и функционирования оборонного производства.

Одновременно представляются Президенту России основные показатели оборонного заказа, которые утверждаются им вместе с подписанием федерального закона о федеральном бюджете. Утверждаются объемы государственных заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд (в том числе перечень федеральных целевых программ) и размеры их финансирования, предусматриваемые в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.

Государственные нужды — это необходимая Российской Федерации продукция (товары, работы, услуги) для решения задач жизнеобеспечения, обороноспособности и безопасности страны, выполнения федеральных и межгосударственных целевых программ. Эти нужды удовлетворяются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Для чего нужны поставки продукции для федеральных государственных нужд? Они необходимы для обеспечения должного уровня экономической безопасности, независимости и обороноспособности страны, формирования и обновления государственных материальных резервов, успешного выполнения федеральных целевых программ, для улучшения сбалансированности и устойчивого развития хозяйства, выполнения внешнеэкономических обязательств в экспортных поставках продукции, для предотвращения отрицательных последствий при чрезвычайных ситуациях (стихийные бедствия и т.п.).

Одновременно с проектом федерального бюджета Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе проектировки развития государственного сектора экономики. Указанные проектировки включают показатели функдионирования и развития госсектора, данные о получении и использовании доходов от распоряжения государственным имуществом, а также показатели оценки уровня использования федеральной собственности и пакетов акций, принадлежащих государству, и программу повышения эффективности федеральной собственности.

Правительство и Центральный банк ежемесячно проводят мониторинг состояния экономики и публикуют соответствующие статистические данные.

Министерства, ведомства и другие федеральные и региональные органы управления разрабатывают и осуществляют годовые, среднесрочные и долгосрочные планы и программы с учетом государственного заказа, а также имеющихся материальных и финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных). В этих планах и программах устанавливаются задачи и цели развития данной отрасли (сферы деятельности, региона) определяется система мер для их достижения. В планах министерств, ведомств, федеральных и региональных органов управления могут устанавливаться основные задания по объему и качеству продукции (работ, услуг), срокам и очередности выполнения работ, количеству ресурсов, выделяемых для выполнения плана (материальных, сырьевых, финансовых и т.п.), по конечным показателям эффективности осуществляемых мероприятий (сумма прибыли, рентабельность и т.п.). Одновременно назначаются работники, ответственные за выполнение плана или плана-заказа. Эта система показателей используется также при обосновании государственного заказа, доведении его до исполнителей и оценке результатов выполнения плановых заданий.

При разработке и реализации планов и программ развития объектов государственного сектора экономики, а также при планировании и размещении госзаказа по поставкам продукции, выполнению работ (услуг) для удовлетворения государственных нужд важное значение имеет соблюдение ряда основных принципов и требований. Это первоочередное решение приоритетных социально-экономических, научно-технологических, оборонных, природоохранных и других важнейших задач, обеспечение наибольшей эффективности и высокого качества выполнения решаемых задач и достижение конкретного полезного результата в установленные сроки. Это концентрация на стратегических направлениях и полная взаимосвязанность, сбалансированность финансовых, материально-технических и трудовых ресурсов при минимизации их расхода, а также комплексность и согласованное решение федеральных, отраслевых, региональных и предпринимательских задач с учетом законных прав и интересов всех сторон. Это соблюдение интересов и исключительного права государства на конечные результаты выполнения государственных планов и программ (госзаказов и госконтрактов) по производству продукции, проведению НИОКР и т.п., финансируемых за счет госбюджетных и внебюджетных средств.

Весьма важны конкурсно-контрактная система распределения и организации выполнения государственных плановых заданий (госзаказа, планов поставок) государственными заказчиками, организациями-исполнителями и субподрядчиками, а также экономическое стимулирование выполнения государственных заданий, предусматриваемых в планах, программах и госконтрактах (льготы по налогам, кредитам, целевые дотации и т.п.). Наконец, очень важен такой принцип, как экономическая ответственность сторон за неисполнение государственных заданий и взаимных обязательств (по объемам, качеству и срокам поставок), установленных в государственных планах и госконтрактах.

Большую положительную роль для успешной реализации государственных планов, целевых программ и обеспечения поставок продукции (работ, услуг) для удовлетворения государственных нужд играет внедрение конкурсно-контрактной системы организации выполнения заданий. Эта система имеет в сравнении с методами директивного планирования многие преимущества. Она позволяет привлечь для выполнения государственных плановых заданий (госзаказа) всех желающих исполнителей (поставщиков, предпринимателей) без учета организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. Система обеспечивает равные права и возможности участников конкурса (вне зависимости от того, к какому сектору они относятся, к частному или государственному). Обеспечивается оптимальное сочетание плановых и рыночных рычагов, эффективно балансируются интересы заказчика и исполнителя, правильно организуются их взаимоотношения на планово-коммерческой (рыночной) основе, при солидарной экономической ответственности и заинтересованности в обязательности и соблюдении сроков работ. Наконец, такой порядок позволяет выбрать в ходе конкурса самого квалифицированного исполнителя, гарантирующего высокое качество работы и получение наиболее высокого эффекта при минимальных издержках и цене.

Организатором конкурса является государственный заказчик. Он назначается Правительством одновременно с утверждением государственного заказа на производство продукции (работ, услуг) и ее поставки для выполнения целевых программ и удовлетворения государственных нужд.

Государственный заказ — это правовой акт, предусматривающий конкретные цели и задания по объему, стоимости и срокам изготовления и поставок продукции, выполнения работ или услуг, необходимых для удовлетворения государственных нужд. Госзаказ размещается государственными заказчиками путем проведения конкурсного отбора исполнителей с последующим заключением государственного контракта (договора) между госзаказчиком и организацией-исполнителем, победительницей конкурса.

Государственный контракт (договор) — это правовой акт, определяющий права, обязанности и взаимоотношения государственного заказчика и исполнителя государственного заказа, поставщика продукции.

4. Управление государственной собственностью

Государственная собственность — это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Такое определение дается в ст. 214 (п. 1 и 2) части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если средства соответствующих бюджетов или иное государственное имущество, не закреплены за государственными предприятиями и учреждениями, то они составляют государственную казну Российской Федерации или казну соответствующего субъекта Федерации. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

На базе имущества, находящегося в государственной собственности могут быть образованы унитарные, а также казенные предприятия.

Унитарное предприятие — это хозяйственная коммерческая организация, основанная на праве хозяйственного ведения. Унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то государственного или муниципального органа. В форме унитарных предприятий могут быть только государственные или муниципальные предприятия. Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать другое унитарное дочернее предприятие, утверждать его устав как юридического лица и передавать ему часть своего имущества. Орган — собственник имущества не несет ответственности по обязательствам унитарных предприятий. По решению Правительства, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может создаваться унитарное предприятие на праве оперативного управления — федеральное казенное предприятие. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия.

Управление государственной собственностью осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом и другими законодательными актами, регулирующими имущественные отношения в Российской Федерации. Российское государство по отношению к государственной собственности в целом должно относится как собственник-пользователь, т.е. монополист по всем параметрам. Особую роль в управлении государственной собственностью играет система федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты, агентства, и другие уполномоченные правительством специальные органы и государственные представители в акционерных обществах с государственным капиталом и т.д.

Правительство обладает широкими полномочиями в разработке и принятии стратегических, принципиальных решений по вопросам трансформации государственной собственности, распоряжения и пользования ею, контроля за исполнением функций всех государственных органов, осуществляющих управление государственной собственностью. Учитывая огромные масштабы деятельности в этой сфере и необходимость квалифицированного решения управленческих задач, Правительство передает часть своих полномочий по управлению государственной собственностью федеральным органам исполнительной власти. Важные функции управления государственной собственностью, возложены на Министерство имущественных отношений Российской Федерации.

В рамках действующих законов и других нормативных актов органы, осуществляющие управление, распоряжение и пользование государственной собственностью выполняют весьма важные функции. Они управляют пакетом государственных акций в соответствии с государственной дивидендной политикой и порядком регулирования курсовой стоимости акций государственных (или со смешанной собственностью) предприятий, вырабатывают и реализуют стратегию управления развитием государственного предпринимательства, формируют государственные целевые программы, планы и госзаказы.

Они создают адаптированную к рынку конкурентоспособную структуру управления коммерциализированным сектором и объектами государственного сектора, вырабатывают политику ценообразования при обмене между государственными предприятиями и рыночными формированиями. Указанные органы ведут вариантное стратегическое прогнозирование, программирование, ведают долгосрочным развитием государственного имущественного потенциала, занимаются решением стратегических и текущих задач ресурсного обеспечения государственных предприятий (хозяйств). В их задачу входят разработка и реализация стратегии научного и кадрового обеспечения управленческих структур и объектов госсобственности, а также руководство процессом эффективного взаимодействия субъектов, совместно пользующичся государственным имуществом и др.

Эти и другие функции управления государственной собственностью должны четко распределяться между органами управления федерального, регионального и муниципального уровней на основе конкретных критериев. Учитывается при этом значимость объектов собственности для России в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также оценка возможностей их воспроизводства на каждом уровне управления. Важнейшим критерием является соблюдение интересов хозяйствующих субъектов, а также обеспечение общенациональной экономической безопасности.

Управление государственной собственностью — одна из сложных общенациональных проблем и требует к себе самого серьезного отношения. Оно не может сводиться к поспешной "шоковой" приватизации или стихийной национализации. Отрицательные экономические результаты таких действий не требуют особых доказательств.

Процесс управления государственной собственностью нередко ограничивается лишь фрагментарными формальными мероприятиями по распоряжению собственностью и пока малоэффективным контролем за использованием государственного имущества в соответствии с его назначением. Стратегическая цель управления государственной собственностью — организация ее эффективного использования и воспроизводства в оптимальных размерах на инновационной основе. Она еще не достигнута в полном объеме. Разработка и реализация стратегии управления государственной собственностью должны осуществляться на базе научно-обоснованной методологии. Формирование и реализация научно-обоснованной стратегии управления государственной собственностью требуют учета и соблюдения основополагающих исходных положений. Что это за положения?

Управление государственной собственностью означает прежде всего управление процессом ее эффективного использования, а также ее воспроизводства в необходимом масштабе и качестве. Это одна из специфических форм современного менеджмента. Поэтому его сущность и содержание обусловлены родовыми признаками и функциями общего менеджмента, с одной стороны, и спецификой государственной собственности как объекта управления — с другой. Следовательно, государство как собственник и стратегический менеджер посредством соответствующих институтов и рычагов обязано выполнять все функции менеджмента государственной собственностью: прогнозирование, планирование, организацию, стимулирование, управление персоналом, координацию.

Необходимо также учитывать не только различия, но и взаимосвязь между управлением государственной собственностью и управлением хозяйственной деятельностью вообще. Важно глубоко понимать место и роль государственной собственности в общей системе отношений собственности. Они должны определяться с учетом специфики современного периода развития России и особенностей российской модели смешанной экономики.

Одна из особенностей управления государственной собственностью состоит в необходимости органического сочетания экономических и административных форм и методов. К тому же во многих случаях по сравнению с отраслевым более эффективен межотраслевой подход к управлению собственностью государственных структур (предприятий и объединений). Он основан на использовании продуктовой структуры управления, так как конечный продукт диверсификационных комплексов теряет отраслевую принадлежность.

Эти и другие ключевые моменты методологического подхода и анализ опыта управления государственной собственностью в условиях смешанной экономики позволяют дать следующее определение данной экономической категории. Управление государственной собственностью есть система организационно-экономических отношений между ее различными субъектами и менеджерами по поводу обеспечения воспроизводства, эффективного использования и трансформации ее объектов посредством экономического механизма смешанной экономики с целью реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства. На каких же принципах организуется управление государственной собственностью? Можно выделить общие и специфические принципы. Общие принципы характерны для условий функционирующей в России смешанной экономики. Специфические — это принципы, характерные для условий переходного периода.

К общим принципам относятся обязательность оценки хода и результатов управления государственной собственностью по критериям экономической и социальной эффективности функционирования и воспроизводства, строго целевой характер управления собственностью, когда в "дереве целей" выделяется стратегическая цель и определяются пути ее достижения. Общий характер имеют мотивационная направленность управления, социальная и экономическая ответственность, комплексность и системность. В разряд общих принципов включают разделение функций взаимодействия между всеми субъектами управления, гибкую систему организации и обновления структуры управления, использование многообразных форм и методов управления, обязательность качественного правового обеспечения процессов управления. Один из важнейших принципов — признание равноправия всех форм собственности и системообразующей роли государственной собственности.

К основным специфическим принципам управления государственной собственностью можно отнести обязательное соответствие содержания и методов управления характеру реформ в переходный период, а также направленность управления государственной собственностью на преодоление экономического кризиса и выход на путь динамичного инновационного экономического развития и др.

Исходя из этих принципов, определяются цели, задачи и функции межотраслевых, отраслевых и региональных органов, непосредственно участвующих в управлении процессами использования и воспроизводства государственной собственности. Полномочия каждого исполнительного органа обусловливаются также целями, задачами управления государственной собственностью, его конкретными функциями и объектами государственного имущества, организационно-правовой формой предприятий (унитарные, казенные со смешанным капиталом). Одним из важнейших условий рационального управления государственной собственностью является дальнейшее совершенствование системы законодательных и других нормативных актов. Это обеспечит наиболее благоприятную среду для динамичного воспроизводства и эффективного использования государственной собственности.

Требует решения и ряд проблем, связанных с функционированием унитарных предприятий, пользующихся правом хозяйственного ведения. Привлекательной стороной этих предприятий является высокий уровень свободы государственного предпринимательства. Но здесь должен строго соблюдаться подход: чем выше уровень свободы, тем выше степень ответственности. Предстоит повышать экономическую ответственность и заинтересованность унитарных предприятий на основе конечных результатов работы. Часть особо важных предприятий может быть преобразована в казенные, а другая часть трансформирована в открытые акционерные общества с государственным пакетом акций.

Многое предстоит сделать по дальнейшему совершенствованию функционирования акционерных обществ (АО) с государственным капиталом. Это чрезвычайно актуально, поскольку акционерные государственные крупные корпорации во многом определяют лицо современной российской экономики. В то же время организационно-правовая форма акционерных обществ дает возможность оптимально разрешать противоречия между административными и экономическими методами руководства, обеспечивая тесную взаимосвязь между управлением государственной собственностью и государственным предпринимательством.

Перспективным путем разрешения отмеченного противоречия является последовательная коммерциализация акционерных обществ с государственным капиталом. Здесь многие функции использования государственной собственности могли бы передаваться от государства-собственника руководящему персоналу на контрактной основе. Соответственно, и контрольный пакет акций государства может передаваться по контракту в доверительное управление непосредственно руководству АО.

Одной из важных задач совершенствования организации управления государственной собственностью является формирование эффективного института представителей государства в акционерных обществах с государственным капиталом. Назрела необходимость кардинально повысить результативность деятельности всех представителей государства в органах управления АО с государственным капиталом. Нужно обеспечить их действенное участие в принятии важнейших решений по управлению воспроизводством и использованием государственной собственности а также разработке и выполнении комплекса функций, по реализации этих решений. При этом круг обязанностей государственных представителей или доверенных лиц должен быть четко очерчен, а система стимулов их деятельности жестко связана с достигнутыми результатами. Возможно, данные лица должны получать доходы в размере не ниже доходов непосредственных менеджеров АО. Имеется в виду, что существенную долю их зарплаты следовало бы выплачивать из валового дохода акционерного общества, а другую — из фонда оплаты того государственного органа, который назначает их представителями государства. Для государственных представителей должна предусматриваться не только дисциплинарная, но и имущественная ответственность в случае, если они своей деятельностью или бездеятельностью в органах управления АО нанесут ему ущерб.

Отбор государственных представителей и других доверенных лиц целесообразно производить на конкурсно-контрактной основе. Совмещение их деятельности в акционерном обществе с какой-либо другой работой следует разрешать в том случае, если при этом не снижается эффективность их труда в АО. Для оценки итогов деятельности представителей государства в управлении государственной собственностью необходимо пользоваться конкретными экономическими критериями. Назовем основные. Это результаты воспроизводства государственной собственности в АО, т.е. прирост основных и оборотных фондов на инновационной основе, конкурентоспособность акционерного общества, уровень рентабельности, как показатель эффективности использования капитала (основных и оборотных фондов).

Существуют и другие направления совершенствования управления воспроизводством государственной собственности в акционерных обществах с государственным капиталом, функционирующих на доверительном управлении. Например, организация выполнения в АО таких функций менеджмента как научно-обоснованное планирование и прогнозирование, координация, превентивный экономический контроль и др. Важно отработать механизм привлечения инвестиций в АО с государственным капиталом с помощью эффективной системы дополнительных эмиссий акций и распространения их на конкурсной основе. Необходимо также предусмотреть те рамки, за которыми государство теряет контрольный пакет акций.

 

Вопросы и задания

Какие объекты (блоки) входят в состав государственного сектора экономики?

Почему госсектор экономики принято называть сектором, производящим "общественные блага" или сектором "социального благополучия"?

В чем принципиальное отличие унитарного предприятия от федерального казенного предприятия?

Какие органы организуют управление государственным сектором на макроуровне?

Перечислите основные показатели, содержащиеся в проектировках развития госсектора на очередной год.

Аргументируйте свою позицию отвечая на вопрос какой сектор экономики имеет более эффективные предприятия: частный (рыночный) или государственный?

©Половинкин П.Д., 2002 © Смирницкий Е.К., 2002

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 |