Имя материала: Курс экономики

Автор: Райзберг Б. А

28.2. государственное программирование

Наиболее развитой формой государственного планирования в национальном масштабе стало и продолжает быть осуществление крупных государственных социально-экономических программ, именуемых обычно целевыми, комплексными программами. Характерно, что государственные экономические программы, известные также под названием экономических проектов, получили широкое распространение как в странах с централизованной, так и в странах с рыночной экономикой, хотя способы разработки программ, управления их реализацией, финансирования заметно различаются.

Принято считать, что первой советской государственной социально-экономической программой был принятый в 1922 году план ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), а затем была осуществлена программа индустриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к периоду 60—70-х годов. В это время разрабатываются и начинают осуществляться такие крупнейшие долгосрочные государственные комплексные программы, как продовольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечерноземной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машиностроения, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требовалось вложить более 100 миллиардов рублей, а продовольственной — более 200 миллиардов (рубль того периода был примерно равноценен доллару).

Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление доброй сотни научно-технических программ.

Любопытно, что программный бум 70-х годов в Советском Союзе возник в качестве реакции на развернувшуюся в 60-е годы в США по инициативе министра обороны Р. Макнамары разработку крупных государственных оборонных программ, а также на получившее распространение в эти годы в США осуществление государственных социальных программ. Однако ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американскую практику государственного программирования было практически невозможно, да к этому и не стремились советские руководители.

В капиталистических странах государственный характер программ проявлялся в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм. В Советском Союзе программы формировались подобно планам как совокупность директивных, адресных заданий ее исполнителям, финансируемых из плановых источников. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финансирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.

Были и другие, не менее важные причины неудовлетворительных результатов государственного экономического программирования в Советском Союзе, затягивания сроков исполнения, невыполнения и прекращения осуществления крупных комплексных программ. Количество общегосударственных программ с объемом капитальных вложений в несколько десятков миллиардов рублей приблизилось к концу 70-х годов до двадцати, на их совместную реализацию требовался годовой объем инвестиций порядка 200 миллиардов рублей, что намного превышало возможности государственного бюджета.

Приходится, к сожалению, отмечать, что печальный опыт срыва выполнения государственных программ ввиду явного несоответствия их инвестиционных запросов возможностям государственного бюджета основательно забыт в 90-е годы. Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного пакета федеральных целевых комплексных программ (так они стали именоваться в России в период перехода к рыночной экономике), без четкого видения источников финансирования способен привести к уже известным плачевным результатам.

В советский период предпринимались бесплодные попытки соединить государственные комплексные программы с государственными пятилетними и годовыми планами экономического и социального развития, «вписать» программы в планы, сделать их составной частью планов. Но так как пятилетние и годовые планы привязаны к четко обозначенным срокам начала и окончания планового периода, а комплексные программы формировались зачастую стихийно, в межплановый период, то согласовать программы и планы не представлялось возможным. Программы, по крайней мере на начальном этапе своего принятия и осуществления, становились дополнением к плану, добавочной нагрузкой на уже принятый, сбалансированный план и потому дестабилизировали и без того ненадежные планы. Лишь при разработке последующих планов удавалось в той или иной степени вписать намеченные программой мероприятия в очередной государственный план.

Существенные трудности были связаны с управлением разработкой и реализацией государственных комплексных программ. В силу своей комплексности целевые программы носят чаще всего межотраслевой и межрегиональный характер. Поэтому организацию их разработки и осуществления трудно возложить на органы отраслевого и регионального управления. В результате приходилось создавать специальные временные комиссии по управлению программой или возлагать эти функции на ведомственные, отраслевые, региональные органы. Эта проблема сохраняет свою актуальность и в условиях рыночной экономики, но намного облегчается, так как на помощь организационно-распорядительному управлению программой приходит рыночный механизм.

Разработка и осуществление федеральных и региональных целевых комплексных программ в переходный период, унаследовав некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрела принципиально новые черты.

Программы уже не рассматриваются как часть государственного планирования и тем самым обретают значительную самостоятельность, приближаются к крупным социально-экономическим проектам. Вместе с тем обилие разнообразных программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопряжении, взаимодействии разных программ между собой, о построении системы взаимосвязанных программ.

Если в советский период приходилось прежде всего думать о прямом обеспечении программ материальными и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования целевых комплексных программ.

Отпадает необходимость в предварительной жесткой привязке мероприятий программы к их исполнителям в форме директивных заданий со стороны центральных органов. При наличии финансовых ресурсов в условиях свободного рынка обладатель этих ресурсов без особого труда найдет, а точнее, наймет исполнителей программы. Приказной, порученческий подход необходим в исключительных случаях и применим только к государственной организации.

Остановимся вкратце на методических вопросах государственного программирования, заключающегося в разработке и практическом осуществлении государственных целевых комплексных программ.

Под целевой экономической программой понимается совокупность увязанных в пространстве и во времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприятий (действий) социального, научно-технического, производственно-технологического, организационного, природоохранного характера, ориентированных на достижение единой цели, решение единой экономической проблемы.

Ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресурсов на этом направлении. Поэтому великое искусство государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. Такая задача выбора, как всегда бывает в экономике, сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения великого множества стоящих перед ними проблем.

В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с его помощью пытаются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, государством социально-экономических проблем. Это бесплодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые, располагаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению и решать только тот относительно узкий круг проблем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер и, с другой стороны, обладают ресурсными источниками для своего осуществления.

При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не только для реализации мероприятий целевых комплексных программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того, даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать более половины его финансовых возможностей.

Характерной особенностью программ, отличающей их, в частности, от планов, служит то, что они составляются, формулируются в терминах мероприятий, то есть действий, направленных на достижение программной цели. Мероприятия — язык комплексной экономической программы. Система программных мероприятий призвана дать ответ на вопрос: что, когда, как и кто должен сделать, чтобы в итоге была решена в намеченные сроки программная проблема. При этом, как отмечалось в определении программы, она представляет не простой перечень мероприятий, а их систему, то есть согласованную, взаимоувязанную совокупность, отражающую их последовательность, содержательную связь, целеориентированность.

Комплексным программам свойственна четко выраженная логика построения, характеризуемая формулой «цели — пути и способы достижения целей — необходимые ресурсы и источники их получения» (в короткой формулировке «цели — пути — средства»). Такая логика находит свое отражение в структуре целевой комплексной программы.

В укрупненном виде структуру программы можно представить в виде совокупности следующих основных частей (блоков):

а)         целевой блок (система целей и целевых задач);

б)         исполнительный (система мероприятий);

в)         ресурсный блок (ресурсы и их источники);

г) организационный блок (организация разработки и выполнения программы). Обычно комплексная программа содержит:

Анализ программной проблемы и обоснование необходимости се решения программным образом.

Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм в составе программ.

Мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу с указанием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.

Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.

Организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.

Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм и крупнейших мероприятий.

Сводные показатели программы.

Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.

Четкого алгоритма, содержания методов разработки целевых комплексных программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием методики ее разработки, зависящей к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой программы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых ресурсов, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой итеративный, циклический процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 | 99 | 100 | 101 | 102 | 103 | 104 | 105 | 106 | 107 | 108 | 109 | 110 | 111 | 112 | 113 | 114 | 115 | 116 | 117 | 118 | 119 | 120 | 121 | 122 | 123 | 124 | 125 | 126 | 127 | 128 | 129 | 130 | 131 | 132 | 133 | 134 | 135 | 136 | 137 | 138 | 139 | 140 | 141 | 142 | 143 | 144 | 145 | 146 | 147 | 148 | 149 | 150 | 151 | 152 | 153 | 154 |