Имя материала: Макроэкономика

Автор: Трунин Сергей Николаевич

3.2. бюджетная политика

 

Государственный бюджет, как известно, является центральным звеном системы государственных финансов. Бюджетная (или фискальная) политика занимает важное место в системе государственного регулирования экономики.

 

Концепция функциональных финансов

Долгое время в экономической теории и хозяйственной практике на Западе господствовала концепция равновесного бюджета, которая соответствовала выводам классической макроэкономической модели. Однако в период Великой депрессии 1929-1933 гг. данная концепция потерпела крах. Попытки правительств США, Германии и других стран обеспечить в этот период бездефицитный бюджет привели лишь к углублению спада производства и катастрофическому снижению уровня жизни трудящихся. В противоположность доктрине равновесного бюджета кейнсианцы выдвинули концепцию функциональных финансов. Смысл ее заключается в том, что при проведении государственного регулирования нужно руководствоваться не какими-то доктринами, а исходить из необходимости достижения конкретных результатов. Иными словами, следует проводить такую экономическую политику, которая способствует достижению полной занятости при наиболее низком уровне инфляции. В зависимости от складывающейся в экономике ситуации, государство может преследовать две противоположные цели при проведении бюджетной политики.

Если объем совокупного спроса является недостаточным и, следовательно, величина национального дохода не может обеспечить достижение полной занятости, то в экономике, как известно, существует дефляционный разрыв. В этом случае государство должно проводить экспансионистскую бюджетную политику, которая будет стимулировать рост совокупного спроса и обеспечит на этой основе увеличение национального дохода до такой величины, при которой достигается полная занятость.

Если же объем совокупного спроса является избыточным (это характерно для ситуации полной занятости), то в экономике возникает инфляционный разрыв. Тогда государство должно проводить рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику, которая стимулирует снижение совокупного спроса и уменьшение национального дохода.

 

Дискреционная бюджетная политика в условиях дефицита государственного бюджета

Под дискреционной бюджетной политикой понимается постоянное маневрирование величиной государственных расходов и налоговых поступлений в зависимости от складывающейся в экономике ситуации для достижения желаемых целей. Поскольку наиболее характерной для рыночной экономики кейнсианцы считали ситуацию дефляционного разрыва, особое внимание они уделяли экспансионистскому варианту дискреционной бюджетной политики. Государство в этом случае может действовать тремя путями:

— увеличение государственных бюджетных расходов;

снижение величины налоговых поступлении;

сочетание первых двух путей.

Предположим, что в данный момент в экономике существует дефляционный разрыв и имеется сбалансированный равновесный государственный бюджет. В этом случае государство может пойти на увеличение собственных расходов для стимулирования роста совокупного спроса с целью достижения полной занятости. Тогда в экономике будет наблюдаться такой же мультипликативный эффект, который обеспечивает прирост частных инвестиций. Его количественное выражение дает мультипликатор государственных расходов (Мг), величина которого определяется по формуле

 

Mr=~z—г = -> (85)

(1-е)   s v '

 

а формула мультипликационного эффекта будет выглядеть следующим образом:

 

АГ = МГАГ = —, (86)

s

 

где А У — прирост совокупного дохода;

АГ — прирост государственных расходов.

Экономическое содержание эффекта мультипликатора государственных расходов тождественно экономическому содержанию мультипликатора частных инвестиций, поэтому величины этих двух мультипликаторов совпадают.

Графическую интерпретацию этого процесса можно дать с помощью уже известного «кейнсианского креста» (рис.27).

На этом графике линия DD показывает величину совокупных расходов (потребление и частные инвестиции), которая не обеспечивает достижение полной занятости; Yp — равновесный уровень совокупного дохода до осуществления государственного вмешательства в экономику; YpX — равновесный совокупный доход, обеспечивающий полную занятость. Для ликвидации дефляционного разрыва (равного YpX — Yp) государство осуществляет собственные расходы (их величину характеризует линия ГГ).

Соответственно совокупный спрос увеличивается (линия совокупных расходов смещается вверх в положение DjDj). В результате достигается уровень совокупного дохода, гарантирующий полную занятость (Yp{).

Отметим, что государство может, исходя из ситуации в экономике, ликвидировать дефляционный разрыв не сразу, а по частям, в несколько этапов.

Экспансионистская политика, связанная с увеличением государственных расходов, приводит к образованию дефицита государственного бюджета — это политика дефицитных расходов. Однако может осуществляться и другой вариант бюджетной политики — политика дефицита без расходов. Она предполагает для достижения полной занятости снижение величины налоговых поступлений. Уменьшение налогового бремени на субъектов экономики обеспечивает увеличение потребительских расходов, что порождает мультипликативный эффект увеличения совокупного спроса, а значит, и национального дохода.

Формула налогового мультипликатора (Мн) имеет вид

Мн =

(1-е) s

(87)

Отсюда

AY = М„ =

АН,

(88)

 

где Мн — налоговый мультипликатор;

ДН — общая величина снижения налогов.

Величины налогов и совокупного дохода изменяются в противоположных направлениях. По своей величине налоговый мультипликатор меньше, чем мультипликатор инвестиций и государственных расходов. Это означает, что мультипликативный эффект от снижения налогов меньше, чем от прироста частных инвестиций и государственных расходов. Объясняется это тем, что увеличение доходов, которое частные субъекты получили от снижения налогов, они используют не только на потребление, но и на сбережения. Эффект налогового мультипликатора тем больше, чем больше предельная склонность к потреблению.

Влияние сокращения налогов на увеличение совокупного дохода графически показано на рис.28.

Линия СС характеризует потребительские расходы до снижения налогов; линия DD показывает общую величину совокупных расходов. Для ликвидации дефляционного разрыва (равного Y і — Yp) осуществлено снижение налогов на величину АН, что вызвало увеличение потребительских расходов на величину cMf. Линия потребительских расходов смещается вверх до положения CjCj Соответственно линия совокупных расходов также смещается вверх до положения DjDj. В результате увеличения совокупного спроса дефляционный разрыв ликвидируется и совокупный доход возрастает до уровня Y19 обеспечивающего полную занятость.

Следует отметить, что, как и при увеличении государственных расходов, дефляционный разрыв в данном случае, исходя из сложившейся в экономике ситуации, может ликвидироваться не сразу, а по частям, в течение нескольких этапов. На практике для ликвидации дефляционного разрыва государство может сочетать увеличение своих расходов со снижением налогов.

Дискреционная политика применяется также и для ликвидации инфляционного разрыва (сокращения избыточного совокупного спроса). В этом случае государство идет на сокращение своих расходов и на увеличение налогов.

 

Дискреционная бюджетная политика при бездефицитном бюджете

Идеи кейнсианцев об использовании бюджетного дефицита для достижения полной занятости противоречили концепции равновесного бюджета. Однако в рамках кейнсианской теории были разработаны два варианта бюджетной политики, которые не приводили к дефициту государственного бюджета.

Первый вариант — политика равновесного бюджета — был обоснован норвежским экономистом Т. Хаавельмо, Нобелевским лауреатом в области экономики 1989 г. Хаавельмо предложил теорему, которая впоследствии была названа его именем (теорема Хаавельмо). Она состоит в следующем: одновременное, однонаправленное и равное по своей величине изменение государственных расходов и налоговых поступлений оказывает необходимое воздействие на национальный доход при соблюдении равновесия государственного бюджета. Математически совместное воздействие величины государственных расходов и налогов на прирост совокупного дохода может быть представлено следующим образом. Если считать, что

АГ = АН = АВ, то АВ = AY, (89) где АВ — увеличение размеров государственного бюджета.

Таким образом, увеличение размеров государственного бюджета вызывает равное по своей величине увеличение объема совокупного дохода.

Согласно теореме Хаавельмо, государство, проводя экспансионистскую бюджетную политику, может достигать своих целей, сохраняя равновесие государственного бюджета, если оно одновременно увеличивает свои расходы и доходы на одну и ту же величину.

На первый взгляд может создаться впечатление, что политика равновесного бюджета более предпочтительна, чем политика бюджетного дефицита. Но в реальной жизни все обстоит гораздо сложнее. На практике политика равновесного государственного бюджета связана с большими трудностями, чем политика бюджетного дефицита. Избрав политику бюджетного дефицита, государство мажет ликвидировать дефляционный разрыв не сразу, а по частям, увеличивая на каждом этапе государственные расходы на величину, соответствующую определенной части дефляционного разрыва. При проведении же политики равновесного государственного бюджета надо сразу увеличить размер государственного бюджета на величину дефляционного разрыва, что может привести к увеличению напряжения в бюджетной системе. Очевидно, что политика равновесного бюджета может быть использована и при рестриктивной политике. В этом случае требуется одновременное и равное сокращение величины государственных расходов и налоговых поступлений, что приведет к уменьшению размера национального дохода, равного величине, на которую будет сокращен государственный бюджет.

Рассмотренный вариант политики равновесного бюджета свидетельствует о несостоятельности представлений о том, что равновесный бюджет автоматически гарантирует от инфляции, а бюджетный дефицит обязательно предполагает инфляцию.

Если экономическая система близка к состоянию полной занятости, то увеличение размера государственного бюджета вызывает рост совокупного спроса, а значит, и инфляционное напряжение в экономике, даже если государственный бюджет остается сбалансированным.

Второй вариант политики бездефицитного государственного бюджета предполагает перераспределение совокупного дохода. До сих пор считалось, что предельная склонность к потреблению является внешним по отношению к экономической системе параметром. Но государство может, используя средства налоговой политики, осуществлять перераспределение совокупного дохода в пользу лиц с низкими доходами, т.е. именно тех лиц, у которых предельная склонность к потреблению выше. В результате обеспечивается увеличение потребительских расходов, а следовательно, и совокупного спроса (поскольку удельный вес лиц с более высокой склонностью к потреблению повышается). Соответственно растет национальный доход и преодолевается дефляционный разрыв. Такая политика маневрирования налогами не приводит к увеличению дефицита государственного бюджета.

Данный вариант имеет преимущества перед политикой равновесного бюджета, так как он не требует увеличения размера государственного бюджета и, следовательно, не вызывает напряжения в бюджетной системе. Но результаты такой политики могут оказаться достаточно скромными, если лица с более высокими доходами (прежде всего предприниматели) переложат бремя налогов на других, увеличив цены на свои товары. Это приведет к сокращению потребительского спроса лиц с более низкими доходами.

Очевидно, что перераспределение национального дохода возможно и при рестриктивной политике (увеличение налогового бремени на лиц с более низкими доходами приведет к сокращению совокупного спроса).

 

Автоматическая бюджетная политика

Теоретическое обоснование дискреционной бюджетной политики основывалось на предположении о том, что размеры государственных расходов и налоговых поступлений являются переменными, которые зависят только от решения государственных органов и не зависят от величины совокупного дохода. Но в действительности так быть не может. Изменение названных параметров всегда связано с изменением величины национального дохода. Так, величина налоговых поступлений зависит не только от параметров налоговой системы, установленных государством, но и от изменения величины совокупного дохода. Само же это изменение в полной мере не подконтрольно государственным органам, так как во многом определяется действиями частных экономических агентов. Между величиной национального дохода и объемом налоговых поступлений существует прямая связь.

Величина государственных расходов также не может в полной мере определяться решениями государственных органов. Дело в том, что в структуре государственных расходов большое место занимают трансфертные платежи, величина которых тоже зависит от величины совокупного дохода. Применительно к трансфертным платежам следует говорить о существовании обратной связи между изменением величины национального дохода и этих платежей. Но трансфертные платежи можно рассматривать как налоги с отрицательным знаком, поэтому в общем плане следует говорить о существовании прямой связи между величиной совокупного дохода и объемом налоговых поступлений. Это дает возможность ввести такое понятие, как предельная норма налогообложения (/):

 

АН

t = —, ./>0. (90)

 

Величина t показывает прирост налогов на единицу прироста совокупного дохода. Введя функцию налогообложения, можем записать новую формулу величины мультипликатора инвестиций и государственных расходов:

 

М~ (І-c + ct)'     (91)

Отсюда

 

+          (92)

l-c + ct  v 7

 

Таким образом, величина мультипликатора, взятого с учетом функции налогообложения, оказывается меньше, чем величина мультипликатора в упрощенной кейнсианской модели, поскольку t > 0.

Ранее мы исходили из того, что прирост дохода распределяется между приростом потребления и сбережений. Введение же функции налогообложения означает, что прирост дохода распределяется между приростом сбережений, потребления и уплатой налогов, т.е. мультипликативный эффект по своей величине оказывается меньше. Разница между величинами двух этих мультипликаторов будет еще больше, если существует прогрессивная система налогообложения. Тогда формула мультипликатора имеет вид

Отсюда

 

лг.^+*!_. (94)

1-c + ct + cYa

 

где а — коэффициент, показывающий изменение налоговых ставок при изменении совокупного дохода; а > 0.

Уменьшение величины мультипликатора при прогрессивном налогообложении означает, что и в случае роста, и в случае уменьшения национального дохода налоговая система действует в направлении, противоположном существующим в экономике тенденциям. Если имеет место увеличение национального дохода, то объем налогов увеличивается еще более высокими темпами, что вызывает большее сокращение доходов частных лиц. В результате происходит уменьшение величины совокупного спроса и, следовательно, снижение величины национального дохода. Если же совокупный доход падает, то сокращение налогов идет еще более быстрыми темпами, что приводит к увеличению доходов частных лиц, росту совокупного спроса и последующему увеличению размеров национального дохода.

Таково теоретическое обоснование принципиально иного варианта бюджетной политики, получившей название автоматической бюджетной политики (политики встроенных стабилизаторов). В отличие от дискреционной бюджетной политики политика встроенных стабилизаторов не требует оперативного вмешательства государства, постоянного маневрирования налогами и государственными расходами.

Встроенные стабилизаторы — это экономические механизмы, которые сами обеспечивают достижение в экономике желаемых целей, так как они гибко реагируют на изменение ситуации в экономике. Такими стабилизаторами выступают ставки налогов и нормативы трансфертных платежей.

Сторонниками автоматической бюджетной политики являются представители монетаризма. В обоснование своих выводов они приводят два аргумента: 1) государство, определяя программу своих расходов, должно учитывать все потребности общества, а не только колебания величины национального дохода; 2) меры дискреционной бюджетной политики оказывают влияние на экономическую ситуацию не сразу, а по истечении определенного периода, т.е. имеет место эффект запаздывания. В результате вместо стабилизации они могут привести к еще большей дестабилизации экономики.

Политика встроенных стабилизаторов позволяет решать две основные задачи.

Во-первых, достижение макроэкономической стабилизации. В период экономического подъема автоматически увеличивается бремя налогообложения и сокращается величина трансфертных платежей. Это предотвращает дальнейший «перегрев» экономики. В период же спада сокращается налоговое бремя и возрастают трансфертные платежи. Это увеличивает совокупный спрос и способствует выходу экономики из кризиса.

Во-вторых, обеспечивается сбалансированность государственного бюджета в пределах одного экономического цикла. В период спада увеличивается дефицит государственного бюджета, а в период подъема, напротив, обеспечивается его положительное сальдо. В целом же в пределах цикла государственный бюджет будет сбалансирован.

Следует отметить, что кейнсианцы также обосновывали необходимость автоматической бюджетной политики. В частности, использование встроенных стабилизаторов рассматривалось в работах А. Хансена. Однако, в отличие от монетаристов, кейнсианцы все же считали, что одна только автоматическая бюджетная политика не может решить всех проблем, и поэтому она должна дополняться мерами дискреционной политики.

 

Концепция профицита в условиях полной занятости

При проведении политики профицита, направленной на достижение полной занятости, встает вопрос об оценке ее результативности. Но эта проблема достаточно сложна в силу того, что не всякий дефицит государственного бюджета связан с активной бюджетной политикой. Наряду с таким дефицитом (его можно назвать активным) существует и пассивный дефицит. Его особенность состоит в том, что он возникает не в результате действий государства, а в связи со снижением величины национального дохода в частном секторе экономики. Снижение инвестиционной активности субъектов частной экономики дает соответствующий мультипликативный эффект, проявляющийся в сокращении национального дохода. Это приводит к сокращению налогооблагаемого дохода, а следовательно, к уменьшению общей величины налоговых поступлений. Если предположить, что вначале бюджет был сбалансирован, то в результате такого снижения появится дефицит государственного бюджета, равный /ДХ

Существование наряду с активным пассивного бюджетного дефицита осложняет оценку результативности бюджетной политики. Для решения этой проблемы предложена концепция профицита. Она исходит из того, что для каждого уровня дохода условие равновесия может быть записано следующим образом:

 

/= S+ В =      (Н - Г), (95)

где / — частные инвестиции; S — частные сбережения;

В — бюджетный избыток (т.е. положительное сальдо государственного бюджета), равный разности между объемом налоговых поступлений Н и государственными расходами Г.

Так как объемы сбережений и налогов являются функциями национального дохода, можно записать условие равновесия, при котором национальный доход находится на уровне, обеспечивающем полную занятость:

 

I=Sp+Bp = Sp+(Hp-T), (96)

где Sp, Вр, Нр — соответственно частные сбережения, профицит и налоговые поступления в том случае, когда национальный доход находится на уровне, обеспечивающем полную занятость.

Из данного условия равновесия вытекает следующий вывод: та нагрузка, которая ложится на частные инвестиции для достижения полной занятости, тем больше, чем больше величина профицита, иначе говоря, возможность достижения полной занятости тем меньше, чем больше величина профицита. Это условие содержит необходимые критерии для оценки результативности бюджетной политики, для оптимизации структуры государственного бюджета.

При выборе различных вариантов бюджетной политики оптимальным будет признан такой вариант, который обеспечивает достижение полной занятости при наиболее низком уровне профицита.

Концепция бюджетного избытка в условиях кейнсианской модели получила широкое распространение в США, Великобритании, Канаде и ряде других стран.

 

Неоконсервативный вариант бюджетной реформы

К концу 1970-х гг. кейнсианская концепция бюджетной политики в значительной мере была дискредитирована. Дефицит государственного бюджета в западных странах к этому времени приобрел хронический характер. Надежды на возможность обеспечить циклическую стабилизацию бюджета не оправдались. Бюджетный дефицит, возрастая в периоды спадов производства, не уменьшался в фазе подъема.

В этих условиях сторонники экономики предложения выступили с требованием проведения радикальной бюджетной реформы. Во-первых, с их точки зрения, она должна была обеспечить сбалансированный государственный бюджет за счет сокращения «непроизводительных», «расточительных» (с точки зрения неоконсерваторов) социальных расходов. При этом следует заметить, что о сокращении военных расходов речи не шло, напротив' предполагалось их резкое увеличение. Во-вторых, было выдвинуто требование значительного сокращения налогового бремени на частный бизнес для стимулирования совокупного предложения.

Предложенный проект налоговой реформы вызвал серьезные возражения со стороны многих экономистов. Они считали, что снижение налогов приведет не к уменьшению, а к еще большему увеличению дефицита государственного бюджета. Сторонники же экономики предложения, не соглашаясь с этим, утверждали, что уменьшение налоговых ставок на прибыль предприятий создаст условия для роста инвестиций и обеспечит увеличение совокупного дохода. Следовательно, налогооблагаемый доход увеличится и абсолютная величина налоговых поступлений в государственный бюджет возрастет. В качестве обоснования таких выводов используется кривая Лаффера (рис. 29).

По оси ординат откладывается величина доходов государства от поступления налогов (D), по оси абсцисс — величина налоговой ставки (НС) в процентах.

Эта кривая показывает, что увеличение налоговой ставки до определенного момента обеспечивает рост налоговых поступлений в государственный бюджет. Точка X на оси абсцисс характеризует оптимальную ставку налога, при которой достигается максимальная сумма налоговых поступлений. Дальнейшее же увеличение ставки налога вызывает все большее сокращение налоговых поступлений, поскольку подрываются стимулы к инвестициям у предпринимателей и к производительному труду у наемных работников. Лаффер пришел к выводу, что оптимальная ставка налога на прибыль составляет 34—35\%.

Соответственно рекомендациям теоретиков экономики предложения в 1980-е гг. в США была проведена крупномасштабная налоговая реформа, которая привела к снижению ставок налогообложения доходов корпораций и физических лиц. Результаты реформы достаточно противоречивы. С одной стороны, удалось создать условия для активизации частного бизнеса, что во многом способствовало экономическому подъему в 1980-е гг. С другой стороны, проблема дефицита государственного бюджета не только не была решена, но еще больше обострилась. «Рейгано-мика» характеризовалась самыми большими величинами бюджетного дефицита в США в течение предыдущих 50 лет. В начале 1990-х гг. дефицит федерального бюджета продолжал расти и в 1992 г. достиг рекордной цифры - более 290 млрд долл.

Аналогичная картина наблюдалась и в Великобритании, которая также провела бюджетную реформу в соответствии с рекомендациями теоретиков экономики предложенья. Только дважды во второй половине 1980-х гг. консервативному правительству М. Тэтчер удалось добиться положительного сальдо государственного бюджета. Однако в 1990-е гг. началось резкое увеличение бюджетного дефицита, величина которого намного превысила максимальные его значения в период использования кейнсианской модели.

Таким образом, реализация рекомендаций, основанных на кривой Лаффера, лишь обострила проблему бюджетного дефицита. Сторонники экономики предложения были вынуждены признать, что кривая Лаффера не имеет непосредственного практического значения и ее следует понимать только в теоретическом плане. Она показывает существование оптимальной ставки налогообложения, но ее конкретная величина зависит от экономической ситуации. Если в данный момент у субъектов экономики преобладают оптимистические ожидания, то оптимальная ставка налогообложения увеличивается. На рис. 30 дана графическая иллюстрация такого положения (точка А"смещается вправо).

Если же у экономических субъектов преобладают пессимистические ожидания, то оптимальная ставка налогообложения уменьшается. Графически эта ситуация представлена на рис. 31 (точка X смещается влево).

Рис. 30

Налоговые системы различных стран предполагают разные ставки основных видов налогов. В табл. 3 приведены данные о размере налоговых ставок в экономически развитых странах.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что представление об оптимальной ставке налогообложения в различных странах разное.

 

Проблема покрытия дефицита государственного бюджета. Государственный долг

Дефицит государственного бюджета продолжает оставаться серьезной проблемой для всех стран. В связи с этим встает вопрос о способах его покрытия. К ним относятся:

увеличение денежной массы в обращении;

выпуск государственных займов;

увеличение налогового бремени;

получение внешних займов.

Практика показывает, что ни один из названных способов покрытия дефицита государственного бюджета не является идеальным.

Увеличение денежной массы в обращении не оказывает отрицательного влияния на объем частных инвестиций, поскольку приводит к снижению ставки банковского процента. Однако этот способ вызывает усиление инфляционных тенденций в экономике.

Выпуск государственных займов представляет собой неинфляционный способ покрытия бюджетного дефицита, что является его несомненным достоинством. В то же время ему присущи два серьезных недостатка. Во-первых, выпуск государственных ценных бумаг вызывает повышение ставки процента, что приводит к снижению инвестиционной активности частного бизнеса. Во-вторых, покупая государственные ценные бумаги, частные лица затрачивают не только свои сбережения, но и часть дохода, которая могла бы пойти на потребление, что приводит к сокращению совокупного спроса.

Увеличение налогов однозначно отрицательно влияет как на потребительский, так и на инвестиционный спрос. Положительный эффект может дать только повышение налогов на сверхвысокие доходы.

Что же касается внешних займов, то этот путь ведет к увеличению внешнего долга страны.

Проблема бюджетного дефицита тесно связана с проблемой государственного долга. Он представляет собой временную мобилизацию государством дополнительных средств для покрытия своих расходов, как правило, посредством выпуска займов. Величина государственного долга равна общей сумме задолженности государства по непогашенным займам и невыплаченным процентам по ним.

Различают внутренний и внешний государственный долг.

Внешний долг — это долг данной страны иностранным государствам, международным организациям и иностранным частным лицам. Все экономисты признают, что внешний долг является серьезной проблемой для экономики страны. Его рост может привести к утрате экономической, а в перспективе и политической независимости государства.

Существование же внутреннего долга оценивается по-разному. Некоторые экономисты считают, что его увеличение не создает особых проблем, так как по существу это долг страны самой себе. Государство всегда найдет возможность осуществить платежи по этому долгу, либо увеличив налоги, либо напечатав новые деньги, либо выпустив новые ценные бумаги. Противники же увеличения внутреннего долга полагают, что он ложится тяжелым бременем на экономику, о чем говорят постоянно растущие расходы государственного бюджета по обслуживанию этого долга.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 |