Имя материала: Государственное регулирование рыночной экономики

Автор: В. И. Кушлин

3. эффективность бюджетной системы

 

Бюджетный потенциал. Эффективность функционирования бюджетной системы и бюджетной политики в переходной рыночной экономике в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, т. е. способности бюджетного механизма аккумулировать в руках государства финансовые ресурсы. В переходной экономике действуют новые факторы, условия и закономерности, влияющие на бюджетный потенциал и его динамику, формирующие основные бюджетные пропорции.

Бюджетный потенциал страны характеризует потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджетной системе (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно сформировать государство (фактический объем бюджетных ресурсов, аккумулируемых бюджетной системой). Фактический бюджетный потенциал может быть исчислен в текущих ценах и в ценах с учетом показателей инфляции (реальный бюджетный потенциал — реальные доходы и расходы бюджетной системы).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост или падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства.

Как правило, переходной экономике, развивающейся в условиях экономического кризиса, свойственно существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим. В определенные периоды для финансовой политики имеют значение и различия между номинальным и реальным бюджетом. В условиях инфляции возникают инфляционные источники роста доходов и соответствующего инфляционного расширения объема расходов. Напротив, в условиях резкого снижения инфляции бюджет и предприятия теряют инфляционные доходы и, если смена инфляционной конъюнктуры не учитывается в полной мере в финансовой политике, это служит одним из факторов усиления бюджетного кризиса.

Бюджетный потенциал должен рассматриваться в качестве исходной базовой категории при разработке бюджетно-налоговой политики, финансового законодательства, механизма межбюджетных отношений, социальной и инвестиционной политики. Например, за годы рыночных реформ реальный бюджетный потенциал России сократился примерно в три раза. В этих условиях весьма сложной и назревшей проблемой является сдерживание потребительского, социально-иждивенческого уклона, ведущего к простому перераспределению ограниченных ресурсов и росту фонда потребления за счет ущербной минимизации потенциала производственного накопления.

На практике бюджетный потенциал реализуется через бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды. Поскольку в Российской Федерации в бюджетном законодательстве и в Конституции страны отсутствует понятие государственного бюджета, практика выдвинула в качестве обобщающей категории понятие консолидированного бюджета.

Российский консолидированный бюджет аккумулирует примерно 1/3 ресурсов ВВП, включая некоторую часть единого социального налога. В целом доля конечного потребления государственного сектора после перераспределения бюджетных ресурсов в пользу домашних хозяйств, на обслуживание и погашение государственного долга в Российской Федерации составляет около 1/10 ВВП, что примерно в два раза ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой. При этом на перспективу рост государственного потребления не прогнозируется (см. табл.5).

Вместе с тем положительной тенденцией является некоторое повышение доли ожидаемого внутреннего спроса за счет домашних хозяйств и валового накопления основного капитала. Однако все еще чрезмерно велик удельный вес чистого экспорта (внешний спрос минус импорт). В 2000-2001 годах этот показатель в 1,7 раза превосходил конечное потребление госучреждений России.

Рост государственного спроса способствует расширению внутреннего рынка и подъему отечественного производства. Бюджетная политика может активно способствовать росту емкости внутреннего рынка, если государство встанет на путь поддержки отечественного предпринимательства, особенно в отраслях обрабатывающей промышленности, сферы услуг и малого бизнеса.

 

Таблица 5

Структура конечного спроса (на конец периода, в \%)

 

 

 

Показатели

2000 г (отчет)

2004 г.

1 вариант

11 вариант

Конечный спрос

100

100

100

Внутренний спрос

64,0

76,0

75,0

Конечное потребление домашних хозяйств

37,0

45,0

44,2

Конечное потребление госучреждений

11,5

11,6

11,7

Валовое накопление основного капитала

14,4

17,5

17,2

Прочие

1,1

1,9

1 9

Внешний спрос (экспорт)

36,0

24,0

25,0

 

Источник: Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2004 года. Минэкономразвития России. 2001. Август. С. 5.

 

В рамках избранной стратегии бюджетной политики финансовые связи федерального бюджета с реальным сектором экономики лишь слегка обозначены. Это превращает политику модернизации и реструктуризации отраслей и политику экономического роста в формальные политические намерения и лозунги, лишает ее действенных рычагов. Бюджетная система России служит в основном лишь извлечению ресурсов из экономической системы на непроизводственное потребление и обслуживание долгов государства. Возникла ситуация, когда в силу принятых установок бюджетной политики правительство не в состоянии эффективно использовать дополнительные доходы. К тому же и при недостатке инвестиционных ресурсов и многократно повторяемых призывах к иностранным инвесторам фактически замораживает эти ресурсы, извлекает их из экономического оборота.

Необходимо, следовательно, не свертывать, а развивать и диверсифицировать бюджетно-финансовые связи с экономикой, особенно с отраслями производственного характера, активно использовать бюджетные инструменты и бюджетные технологии в регулировании финансовых потоков, направляемых из финансово-кредитной сферы в сферу обращения и воспроизводства промышленного (реального) капитала.

Решение приоритетных проблем структурной перестройки и возобновления экономического роста вызывает потребность в новом типе бюджетно-налогового механизма и новой бюджетно-налоговой политики, характерной особенностью которой должна быть их инвестиционная направленность. Необходимо перейти от бюджетно-налогового механизма фискально-потребительского типа, который существует в настоящее время, к бюджетно-налоговому механизму, обладающему активными инвестиционными функциями.

Бюджетный дефицит. Устойчивость экономики, финансовой системы и эффективность бюджетной политики не могут не характеризоваться тем или иным уровнем бюджетного дефицита. Его снижение в переходной экономике России нередко выдвигается в качестве важнейшей задачи фактически всей экономической политики. Конечно, роль бюджетного дефицита не может рассматриваться в качестве единственного показателя и фактора стабилизации экономики, однако, не следует отрицать и синтезирующую важнейшую роль данного параметра экономики.

Бюджетный дефицит возникает, когда бюджетные расходы превышают доходы бюджета. Источниками этих добавочных расходов являются займы на внутреннем и международном финансовых рынках, и своего Центрального банка или введение дополнительных налогов. В российских условиях возможны другие источники финансирования бюджетного дефицита: реализация ценностей из государственного резерва, получение доходов от приватизации или государственной предпринимательской деятельности, обращение к денежным, в том числе валютным, сбережениям населения.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности унитарных предприятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, однако, подорвала эту базу. В силу активного использования методов льготной и бесплатной передачи государственного имущества, оно оказалось разбазаренным. Была существенно занижена реальная рыночная стоимость активов. В том же направлении "работали" широко распространенная коррупция, бесхозяйственность и отсутствие системы контроля за использованием государственного имущества. В результате инвестиционные источники были пущены на покрытие текущих расходов и финансирование бюджетного дефицита, в том числе расходов по обслуживанию и уплате внешнего долга.

В условиях кризиса экономики и разрушения финансов предприятий проблема финансирования бюджетного дефицита решалась в основном средствами монетарной политики. Производились заимствования на ссудном рынке, прибегали к массированному выпуску сверхдоходных государственных ценных бумаг, рос внешний долг. Фактически государство отказалось от инвестиций в реальный сектор экономики, сократило в реальном исчислении государственные расходы на оборону и социальные нужды. В специфических условиях России механизм финансирования бюджетного дефицита за счет ГКО и ОФЗ вел к нарастающему отвлечению банковского капитала в сферу государственных финансов. Это подрывало возможности воспроизводства капитала предприятий производственных отраслей. Одновременно нарастали расходы бюджета по обслуживанию и погашению государственного долга. Правильная же политика бюджетного дефицита обычно направлена на использование ресурсов банковской системы, финансового рынка, сбережений населения для ускорения рыночного развития, капитализации экономики.

Безусловно, источники и механизм финансирования бюджетного дефицита могут быть использованы для выполнения военных или социальных программ, выплаты государственного долга. Но это не лучший путь. Существует альтернативное, притом эффективное, решение. Необходимо направить дополнительные ресурсы, мобилизованные бюджетной системой, в инвестиционных целях, особенно для финансирования программ развития рыночной и производственной инфраструктуры. Государства, поддерживающие и стимулирующие экономический рост, проводят инвестиционно-стимулирующую бюджетную политику с использованием механизмов финансирования бюджетного дефицита.

Бюджетный федерализм. Система бюджетного федерализма представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством налогов, платежей, сборов, бюджетных ассигнований и расходов. Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Когда речь идет о вертикальном выравнивании, имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Правительство России, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них прежде всего ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг, либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор. В обязанность властных структур входит также эффективное использование своих прав по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов. Последняя означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна как ни в одной другой стране. Решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг и благ затрудняется большими различиями в экономическом положении разных регионов. Так, неодинаков уровень затрат и велика дифференциация бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Негативное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, сопровождающиеся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, сокращением численности работников, которые обращаются за защитой к государству.

В настоящее время перед властью стоит двуединая задача: использовать возможности бюджетного федерализма для разрешения бюджетных, налоговых и других финансовых противоречий в Российской Федерации и не дать усилиться тенденции к дальнейшей децентрализации бюджетной системы, когда утрачивается ее единство и способность быть регулирующим механизмом финансовой жизни и единого российского рынка.

В целях повышения эффективности регулирующих функций бюджетной системы и бюджетной политики в августе 2001 г. утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Реализация Программы направлена на формирование и развитие системы бюджетного устройства, бюджетного регулирования, обеспечивающих оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней. Это должно способствовать развитию экономического потенциала регионов и страны в целом, достижению компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности.

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация "нефинансируемых мандатов", расширение налоговых полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и "жесткая" система бюджетного выравнивания создадут для органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления мощные стимулы к повышению эффективности управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых решений. В то же время этот процесс должен быть подкреплен и в максимально возможной степени ускорен адекватным новой системе межбюджетных отношений механизмом федерального регулирования и управления региональными и местными бюджетами.

 

Вопросы и задания

 

1. В чем проявляется новый тип бюджета?

2. Допишите пропущенную часть определения: Механизм финансового регулирования — это совокупность посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы регулирования и управления воздействуют на процессы формирования и использования ..., поведение хозяйствующих субъектов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.

3. Какие основные блоки включает в себя механизм финансового регулирования?

4. Что можно считать основой бюджетной стратегии и бюджетной политики на современном этапе развития экономики?

5. В чем состоит особенность стратегии финансово-экономической политики, проводимой в России в условиях разгосударствления и приватизации?

6. Какой основной недостаток проектов бюджетов существует в настоящее время?

7. Какие основные мероприятия должна включать в себя программа антикризисных мер?

8. В чем суть и содержание государственных доходов и расходов?

9. Перечислите основные функции бюджета в переходной экономике.

10. Что такое бюджетный потенциал?

11. Что такое бюджетный дефицит и причины его возникновения?

12. Допишите пропущенную часть определения:

Система бюджетного федерализма представляет собой .. государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование ... ресурсов общества посредством системы ... и системы ...

13. Что такое бюджетное выравнивание?

© Любимцев Ю.И., 2002

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 | 69 | 70 | 71 | 72 | 73 | 74 | 75 | 76 | 77 | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | 83 | 84 | 85 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 94 | 95 | 96 | 97 | 98 | 99 | 100 | 101 | 102 | 103 | 104 | 105 | 106 | 107 | 108 | 109 | 110 | 111 | 112 | 113 | 114 | 115 | 116 | 117 | 118 | 119 | 120 | 121 | 122 | 123 | 124 | 125 | 126 | 127 | 128 | 129 | 130 | 131 | 132 | 133 | 134 | 135 | 136 | 137 | 138 | 139 | 140 | 141 | 142 | 143 | 144 | 145 | 146 | 147 | 148 | 149 | 150 | 151 | 152 | 153 | 154 | 155 | 156 | 157 | 158 | 159 | 160 | 161 | 162 | 163 | 164 | 165 | 166 | 167 |