Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 2. общественные функции государства и виды государственного управления

 

Государство существует не для того,

чтобы превращать земную жизнь

в рай, я для того, чтобы помешать ей

окончательно превратиться в яд.

Н. А. Бердяев

 

Функции государства ¾ внутренние функции государства: экономическая, политическая, социальная, правоохранительная, экологическая ¾ внешние функции государства: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, культурно-информационная, глобального сотрудничества ¾ виды государственного управления: координационное, субординационное, федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное, частное (корпоративное), отраслевое (функциональное), территориальное, стратегическое, тактическое, оперативное, антикризисное, доверительное, административное воздействие, экономическое ¾ модели государственного управления: традиционная, рациональная, маркетинговая

 

Государство ¾ важнейшее политико-правовое явление, играющее определяющую роль в жизнедеятельности людей. С ним практически связано становление и развитие человеческой цивилизации. Сущность общественной роли государства состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два аспекта, которые определяют степень реализации государством своих общественных функций. Один ¾ показатель того, насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан, второй ¾ того, как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества.

Государство как универсальная организация общества решает общественно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан. В этом смысле государство располагает такими возможностями и олицетворяет такие полномочия, которые могут быть использованы только во имя общего блага, в интересах всего общества. Государство является институтом, по своей сущности призванным обеспечивать соблюдение общих интересов. Платон в свое время дал следующее определение политики: «Политика ¾ это искусство жить вместе», подчеркнув важную интегрирующую функцию государства, государственной политики, которая объединяет общество с неоднородными политическими и экономическими интересами, направляя его на реализацию общезначимых целей.

Государство одновременно выступает как социально-политический арбитр в обществе. В этом одна из специфических черт данной организации. Роль государства-арбитра связана с асимметричной структурой общества, различные группы которого и отдельные личности имеют собственные несовпадающие интересы. Отсюда возникает необходимость личностей и групп в арбитре, который устанавливал бы общие правила распределения общественных ценностей: богатства, здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.п., наблюдал бы с правом вмешательства в это распределение, корректировал бы его с учетом социальной справедливости и стабильности в интересах всего общества. Особенность социально-политического арбитража государства состоит в том, что оно осуществляется в качестве контроля от имени всего общества, в интересах самого общества. В этом смысле государство является социально нейтральным институтом, противостоит любому влиянию и нейтрализует попытки оказывать на него воздействие. Осуществляя социально-политический арбитраж, государство предоставляет определенные гарантии одним (пособия, пенсии) и устанавливает ограничения для других (например, максимум землевладений, которые установлены в Японии, Египте и др.). Государство является арбитром в разрешении споров (национальных, классовых, религиозных и др.), ищет формы компромиссов, которые сохраняли бы основы социальной системы. Арбитражный вектор подвижен и зависит от конкретной ситуации.

Наконец, государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В экстраординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются деятельность определенных партий и объединений, митинги, демонстрации, если они дестабилизируют обстановку в стране, и т.п. Легализованное насилие выражается от имени всего общества и применяется к тем лицам и организациям, которые нарушают установленные законодательством правила поведения.

Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая основные вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнообразных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства ¾ это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. В зависимости от того, какие задачи, стоят перед государством по управлению во внутренней жизни или на международной арене, различают внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции государства ¾ это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества:

экономическая ¾ выработка и координация государством экономической политики, т.е. стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме; регулирование отношений между гражданами и их организациями в экономической жизни общества;

политическая ¾ регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами нациями в связи с реализацией их политических интересов, гармонизацией интересов различных групп общества;

социальная — выработка социальной политики государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между гражданами, социальными группами по поводу их места в обществе;

правовая ¾ осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятельность по реализации правовых норм путем принятия правоприменительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера), правоохранения (деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности правонарушителей и т.п.);

экологическая ¾ в последнее время выдвигается в разряд основных функций государства ¾ регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

Внешние функции государства ¾ это основные направления деятельности государства на международной арене:

оборонная ¾ защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

дипломатическая ¾ поддержание приемлемых отношений с другими государствами, субъектами международного права, представительство страны на международной арене;

внешнеэкономическая ¾ развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т.п.;

внешнеполитическая ¾ это поддержание мирового правопорядка, функция, связанная с поддержанием общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

культурно-информационная ¾ взаимный информационный обмен и культурное сотрудничество между государствами;

глобального сотрудничества ¾ сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологических, энергетических, демографических и т.п.).

Многие функции государства независимы от его правовой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущность и целевые ориентиры.

В целом государство выполняет разнообразные функции по поддержанию жизнедеятельности общества. И все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. В общем смысле функция государственного управления фактически включает все функции государства, поэтому с точки зрения менеджмента можно сказать, что функции государства ¾ это совокупность функций управления. Основными управленческими функциями государства являются руководство, координация, организация, контроль, принятие решений с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечения безопасности граждан, создания оптимальных условий для их всесторонней жизнедеятельности.

Специфику государственного управления обусловливают характер и объем охватываемых этим управлением общественных явлений. В политическом аспекте смысл государственного воздействия ¾ решение общих дел, мобилизация общества на достижение общезначимых целей, удовлетворение потребностей общества в целом, а не только отдельных граждан и социальных групп.

Отличительная особенность использования средств и методов государственного воздействия ¾ возможность легитимного принуждения с помощью сил правоохранительных государственных органов.

Государство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному управлению также свойство системности. Без этого свойства государственное управление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и других структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность государственного управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Организованная целостность во всем богатстве элементов и свойств системы государственного управления особенно актуальна для практики государственного управления. Не случайно самые большие трудности вызывает не познание государственного управления, а его применение.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая ¾ государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая ¾ общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия ¾ различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

В упрощенном виде модель системы государственного управления представлена на рис. 3.

 

 

Рис. 3. Модель системы государственного управления

 

Субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику государственного управления. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства. От субъекта исходит информация (командная информация), от объекта поступает информация обратной связи (реакция на команду).

Управляющая система в ее институциональном и структурно-функциональном оформлении в свою очередь предстает как совокупность государственных органов и организаций с различной степенью власти и компетенции.

Государственное управление отличает возможность использования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, информационных, силовых, демографических и т.д.

В зависимости от различных критериев (уровня, области, характера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления ¾ совокупность способов и методов управления, которые использует государство.

Основополагающим в государственном управлении является уяснение роли и места человека и общества как субъектов и объектов управления. Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, ¾ можно говорить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, ¾ можно говорить о демократическом управлении.

По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-территориальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.

Субординационное управление базируется на административном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления, что характерно для унитарных государств.

По критерию использования форм собственности выделяют: федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное и частное (корпоративное) управление.

По воздействию на управляемый объект выделяют отраслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое (функциональное) управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции. При переходе к постиндустриальному развитию отмечается снижение роли отраслевого управления, так как развитие высоких технологий требует межотраслевого управления. На первый план выходят государственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО «ЕЭС России», «Российская металлургия» и др.).

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации ¾ федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.

В зависимости от масштаба временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, намечает цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии отраслевые: развитие наукоемких отраслей, использование ресурсосберегающих технологий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизация, перестройка, социально-ориентированная политика и др.

Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее неучтенных факторов.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Выделяют также такой специфический вид ситуационного управления, как антикризисное управление ¾ вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную чем предприятие систему, включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Для сохранения конкурентоспособности предприятий иногда вводится доверительное управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения с государством строятся не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон на основе договора.

Способы применения методов государственного воздействия могут быть административными и экономическими.

Административное воздействие ¾ непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц и т.п. Может иметь негативное значение, например, в экономике (подмена рыночных механизмов административными методами).

Экономическое управление ¾ воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяется обычно по отраслям и сферам деятельности.

С точки зрения исторической типологии различаются традиционная и рациональная модели государственного управления.

Традиционную модель государственного управления, характерную для традиционных обществ, отличают следующие черты: 1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления; 2) смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений (случайны по своему составу); 3) отсутствие профессиональной бюрократии; 4) религиозное освещение традиционной власти; 5) отсутствие четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.

Рациональная модель государственного управления начинает формироваться в Новое время и характеризуется следующими определенными чертами: 1) рационализация всей системы государственного управления;                    2) четкая система правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов управления; 3) формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников;             4) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата, функциональная модель управления; 5) наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии; 6) формирование профессиональной бюрократии как особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией; 7) четкая регламентация обязанностей чиновников и специализация канцелярского труда.

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом ¾ достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Так в течение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления «государства всеобщего благоденствия», иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностями государства и потребностями общества. Например, распространение модели «социального государства» привело к повсеместному расширению функций государства, что повлекло за собой, по мнению некоторых западных исследователей, «перенапряжение» или «отказ государства» (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста государство рассматривалось как фактор экономической и социальной стабильности, и это сформировало определенную «социальную» модель государственного управления, определенный тип взаимоотношений между государством и обществом. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно оказывать влияние на общеэкономические условия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государство взяло на себя функции компенсации «отказа рыночного механизма». В основе тезиса об «отказе рыночного механизма» лежит предположение о том, что государство обязано предоставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, речь идет о здравоохранении, воспитании, образовании и т.п. К этим функциям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения естественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет активности в данной области, потому что это не входит в калькуляцию хозяйственных затрат. В результате государство взяло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию «абсорбции рисков» от последствий технологического и общественного развития.

Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предопределил необходимость разработки соответствующего инструментария для нижестоящих структур. Усложнение государственных задач привело к практически повсеместному провалу политики «социального реформизма» и волне «консервативных революций» на Западе (тетчеризм, рейганомика и т.п.). Появляется тезис об «отказе государства».

Дискуссии о причинах данного явления привели к определенным выводам о функциональных «границах» государства. Причина кроется не только в ограниченности финансовых ресурсов государства, но и в отношениях между рыночной экономикой и государством, в самой системе государственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть компенсированы государством только задним числом. Государственные учреждения не могут проводить перспективное планирование и управление в данной области вследствие автономии рынка и воздействия общественных групп на государственные решения ¾ так называемый отказ государства в политике. Кроме того, подвергаются сомнению эффективность выработки государством общественных благ, т.е. соотношения их цены и качества («отказ государства в экономике»), и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблемных зонах («функциональный отказ государства») (Генрих Райнерманн).

В результате напрашивается вывод о «границах государства всеобщего благоденствия» и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обществом, новой концепции государственного управления.

Таким образом, характер современной модели государственного управления во многом определяется взаимоотношением государства и гражданского общества.

В полной мере о действенной системе государственного управления можно говорить лишь в том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной системой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государственным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.

Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними.

В этом смысле можно выделить три типа взаимодействия государства и гражданского общества: «подданные», «конкуренты», «союзники» (согласно терминологии отечественного исследователя А.И. Соловьева).

1. В первом случае отношения между государством и обществом характеризуются всевластием государства как политического института. Государство имеет явный приоритет. Отношения в данном случае строятся по принципу властвования и подвластности, общество в целом предстает не как объединение граждан, а как совокупность подданных, которых необходимо интегрировать в качестве сообщества людей. Самодеятельность же населения часто рассматривается органами власти как посягательство на основы государственного устройства. Государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество и контроля над ним. Этот тип отношений характерен для традиционной и авторитарной моделей государственного управления.

2. Вторая модель характеризуется переходным типом отношений. Вступая в диалог друг с другом, государство и гражданское общество одновременно стремятся к лидерству. Не только государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество, но и последнее также пытается расширить свои прерогативы за счет прав институтов властного регулирования. В процессе конкурентной борьбы оба субъекта, как легко заметить из исторической практики, могут пренебречь законодательными нормами, ориентируясь на соображения политической целесообразности. Государство чаще демонстрирует волюнтаристские тенденции, но и гражданское общество может использовать радикальные средства (например, в период Великой французской революции).

3. На постиндустриальном этапе развития цивилизации государство во взаимоотношениях с гражданским обществом может выступать и рассматриваться как некая административная структура, предоставляющая услуги, а гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги от государства. Эта так называемая маркетинговая модель государственного управления характеризуется установлением партнерских отношений между государством и обществом.

Таким образом, возникновение маркетинговой концепции государства связано с происходящим в современную эпоху изменением подхода к общественной роли государства и характеру государственного управления, согласно которому выделяют три его возможных ориентации: 1) создание услуг и товаров без учета интересов населения; 2) создание услуг с последующим стимулированием спроса на них; 3) маркетинговая ориентация ¾ изучение спроса с последующим определением содержания, размера и характера услуг. При маркетинговой модели государственного управления государство все больше рассматривается как система организации государственного сервиса, «как предприятие сферы услуг». Поэтому эту маркетинговую модель характеризуют ориентация на клиента и его запросы, приверженность активному стилю действий в решении конкретных проблем, предприимчивость и новаторство персонала, простота структуры и профессионализм кадров, чуткость к запросам населения, самостоятельность гражданского общества, замещающего государство на рынке услуг, конкуренция с частным сектором.

Итак, за тысячелетия существования государство проявило себя как уникальная, универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными характеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными сферами общественной деятельности. Вместе с тем потребность в эффективном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленческих моделей, чутко ориентированных на общественные запросы.

 

Контрольные вопросы

1. Чем определяется содержательное наполнение общественных функций

     государства?

2. Охарактеризуйте основные виды государственного управления.

3. Каковы причины расширения общественных функций государства на

    современном этапе, в чем смысл тезиса об «отказе государства»?

4. В чем сущность и основные черты маркетинговой модели

    государственного управления?

Литература

Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й

сессии Генеральной Ассамблеи ООН. ¾ М, 1995.

Кашанина Т.В., Каманин А.В. Основы российского права: Учебник. — М.,

1997.

Конституционное право: Учебник. ¾ М., 1998.

Эрдман К., Шефер В., Мундхенке Э. Организационная структура

правительства и структура управления. ¾ R. v. Decker’s Verlag

Heidelberd. 1996.

Основы политологии: Курс лекций / Под ред. проф. Пугачева В.П. ¾ М., 1996.

Пикулькин А. В. Система государственного управления. ¾ М., 1997. Чиркин В.Е. Основы государственной власти: Учебное пособие. ¾ М., 1998.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 |