Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 1. социальный механизм осуществления                      государственного управления

 

Как общество рассуждает,

так им и управляют.

Его право — говорить глупости,

право министров —делать глупости.

Никола Шамфор

 

Социальный механизм ¾ социальные институты ¾ социальные нормы ¾ политическая воля ¾ социальный механизм осуществления государственного управления: блок формирования, блок реализации

 

По своей природной сущности государственное управление, будучи частью социального управления, есть институт общественный, имманентно связанный с человеком, его деятельностью. Оно детерминировано закономерностями, присущими общественному развитию. Генезис и специфика государственного управления очевидно усматриваются в социальной (классовой) структуре общества, общественном разделении труда, сущности и социальных функциях института государства и феномена управления.

Как системное общественное явление государственное управление входит в систему социальных отношений, представляющих собой особые отношения в человеческой жизнедеятельности, складывающиеся как в их «вертикальном», так и «горизонтальном» измерении. В иерархической общественно-политической структуре, к какой относится и государственный аппарат, в таких отношениях присутствует способность вышестоящего субъекта (управляющего) властно выражать и осуществлять свою волю, подчиняя ей нижестоящего субъекта (управляемого). Управляющее воздействие, оказываемое аппаратом государственной власти на социальные процессы, имеет свое внутреннее содержание и внешнее выражение, что является результатом реально действующего, побуждающего и преобразовывающего их механизма государственного управления. Его действие проявляется в результате складывающихся государственно-властных отношений между субъектами и объектами управления в обществе как системе.

Прежде чем дать характеристику социального механизма осуществления государственного управления разберемся с понятием «социальный механизм». Социальные явления и процессы происходят в результате тех отношений, которые складываются между людьми, социальными группами и их организациями и находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости, чем собственно и обеспечивается жизнедеятельность и развитие социума. Все это делается возможным с помощью действующего в общественной жизнедеятельности людей социального механизма, который можно представить как совокупность приемов, технологий реализации социальных целей достижения определенных результатов, удовлетворения общественного и индивидуального интереса. Как порождение общественной жизни социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, эволюционных и революционных, реформационных и контрреформационных процессов, степенью социальной субъективности населения (например, в политической сфере ¾ предпочтениями избирателей); формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов, религиозно-мифологических верований и духовной культуры, социально-экономического уклада и образа жизни народа в целом.

Государственное управление осуществляется в системе взаимообратных связей «человек ¾ общество ¾ государство ¾ человек». Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной человеком, и призвана служить целям обеспечения с возможно более эффективной степенью удовлетворения его потребностей, интересов и устремлений, главным образом в сфере совместного (коллективного) существования (труда, быта, досуга), а в более широком понимании ¾ в разнообразных проявлениях общественной жизнедеятельности людей. В этой связи государственное управление, возникшее как неотъемлемая функция государства, развивается на протяжении всей истории государственно организованной цивилизации человечества. Поэтому практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурной, политической, экономической и правовой зрелостью, господствующими в нем духовными идеалами и ценностями. Оно находит свое конкретное воплощение в динамике системных взаимосвязей человека, общества и государства. Уровень эффективности и характер государственного управления, в свою очередь, находятся в прямой зависимости от состояния общества. Ведь каковы люди, таково и общество, а каков уровень развития общества, таково и государство. Еще во времена античной государственности мыслитель заметил: «Государства таковы, каковы люди: они произрастают из человеческих характеров» (Платон). При этом каков характер взаимоотношений между людьми, таков и характер осуществления государственного управления. Пожалуй, есть некий смысл в известной фразе: «Народ достоин того правительства, которое он имеет», вероятно потому, что кого избрали, тот и правит.

Демократический характер, целевая ориентация и другие свойства общества предрешают привлечение широких гражданских кругов к участию в осуществлении управления. Это участие начинается с голосования на избирательном участке, продолжается в решениях, которые готовятся и принимаются представительными органами власти, во влиянии общественного мнения на политических лидеров и т.д. Участие граждан в государственном управлении выражается и во многих других самых разнообразных формах, например, в отправлении правосудия в качестве присяжных (народных) заседателей, в качестве членов народных дружин, помогающих правоохранительным органам поддерживать общественный порядок, и др.

Изучение проблем взаимодействия социума и государства значимо прежде всего с точки зрения осмысления механизма осуществления государственной власти и управления, что важно для понимания того, как происходит функционирование структур государственного аппарата, персонифицированного его человеческой составляющей ¾ государственной службой. Государство предстает как социальный институт организации жизнедеятельности граждан, основанный на общих интересах, в отличие от гражданского общества, основанного на частных и личных интересах. В государстве преобладают общие интересы и управление, антипод его ¾ рынок основан на частном интересе и самоорганизации. Но при этом государство выступает способом властного воздействия на все общество в целом, а значит затрагивает интересы всех и каждого. Социальный механизм государственного управления предполагает налаживание организованного взаимодействия людей, их сообществ, социальных групп, понимание приоритета всеобщих интересов и целей над меркантильными и необходимости соблюдения взаимных обязательств и ответственности.

Для удовлетворения различных социальных потребностей создаются разнообразные социальные институты, конкурирующие друг с другом и дополняющие друг друга. Социальные институты представляют собой устойчивые формы человеческих отношений, способы выражения их целеопределенных устремлений в различных видах деятельности. Они выполняют функцию регулятора поведения людей в различных сферах социальных отношений. Социальные институты, оказывающие влияние на процесс выработки и осуществления государственных решений, имеют многообразные проявления и отражают уровень общественного развития, степень цивилизованности общества. В публично-правовой сфере среди них наиболее заметны государственно-политические институты власти, управления, представительства интересов, государственной службы, информации и коммуникации, связей с общественностью, нахождения общественного согласия и преодоления конфликтов, и др. В России институты государства исторически играли иную, более важную роль, чем в Западной Европе. Влияние этой национальной традиции на современное состояние и динамику отечественных реформ, происходящих в административно-политической сфере, остается весьма значительным и на рубеже вступления страны в третье тысячелетие.

Специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество, но не тотальное (хотя примеры тому нередки во всеобщей истории государств). В течение долгого времени считалось, что государство должно управлять чуть ли не всеми происходящими в обществе процессами, проникая во все сферы человеческой деятельности. Возникшие затем либеральные и неолиберальные концепции, напротив, старались значительно сузить функциональную сферу государственного вмешательства, отдавая предпочтение косвенному регулированию. Дискуссия между этатистами и либералами продолжается и по сей день.

Взаимодействие людей в процессе государственного управления предполагает необходимость учета не только общественных закономерностей, но также и субъективных факторов, так как всеобщий результирующий вектор социального развития складывается из совокупности множества разнонаправленных векторов, представляющих интересы и волю, сознание и поступки многих (тысяч, миллионов и миллиардов) людей. Примечательно высказывание Цицерона: «Государство есть достояние народа, а народ ¾ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов». Влияние субъективных факторов усугубляется инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время множественным элементным составом системы государственного управления, пестрым спектром и огромным диапазоном взаимосвязей, взаимодействий и взаимозависимостей людей. Именно в совместной жизни, за крайне редким исключением, люди стремятся к своей самореализации, вынуждены искать свое удовлетворение в материальных и духовных благах, добиваться достойного себя места в обществе, а стремясь к общественному признанию, находить формы и способы своего самоутверждения. Все это оказывает влияние на социальный механизм формирования и реализации государственного управления.

Живя в обществе нельзя быть свободным от него, от общения с другими людьми. Даже личная свобода человека подчас заканчивается там, где начинается свобода других людей. Поэтому в обществе действуют социальные нормы, направляющие и ориентирующие, оценивающие и мотивирующие поведение и поступки людей. Своеобразие традиций и обычаев, исторических уроков, права и морали, ценностных и социально-технических норм и многих других регуляторов по-своему сказывается на социальном воплощении государственного управления. Исследование социального механизма его формирования и реализации объясняется тем, что именно в нем заключены и находят выражение закономерности общественной жизнедеятельности, условия и факторы функционирования и развития общества. Характеристика компонентов, сторон и свойств этого механизма позволяет выявить их социальную природу и сущность, в частности, а государственного управления ¾ в особенности.

Компоненты общественной системы или их отдельные проявления создают во взаимосвязи структуру механизма осуществления государственного управления, так как непосредственно воспринимают государственно-управленческие воздействия и тем самым участвуют в процессе их реализации. Поэтому по принципу обратной связи достижение искомых результатов есть удовлетворение общественных потребностей и возврат к ним же, но уже на новом витке социальной спирали целеполагания общественного развития. Открытость государства обществу с точки зрения оптимальной подверженности государства общественным запросам, и степень вовлеченности граждан в процессы его деятельности характеризуют в главных чертах эффективность осуществления государственного управления как демократического и социально-правового общественно-политического института.

Формирующим началом здесь служат мыслительно-волевые импульсы, возникающие в сознании людей, из чего складывается основа целеполагания необходимости осуществить задуманное в сфере общественных отношений. Это важно, так как любое изменение предполагает четкую дефиницию цели. Формулирование социальных целей отражает осознанные потребности и особенно интересы общества в направлении к достижению желаемого блага, что происходит посредством управляющих усилий государства. Механизм формирования государственного управления предназначен для «отбора», легитимации и воплощения целей, выделения из них реалистичных, имеющих приоритетное значение в данный конкретно-исторический момент. Дифференцирование целей государственного управления предполагает их конкретизацию с точки зрения обоснованности, конструктивности и возможностей достижения. Выполняя побудительные, стимулирующие и регулирующие функции, цели служат идеальным прообразом возможных путей и средств их удовлетворения. Они воплощаются в сознательной энергии и действиях людей ¾ участников государственно-управленческого процесса. Затем включается организационный момент и появляется регулирующее действие, выполняемое органами государственной власти.

Механизм социального управления профессор Ю.А. Тихомиров рассматривает как способ организации и функционирования управления, выражающийся в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, призванный осуществлять в ходе управленческого процесса достижение целей, т.е. как совокупность действий, связанных с функциональным и организационным обеспечением согласованного воздействия субъекта управления на социальную действительность. В отличие от него профессор Г.В. Атаманчук подразумевает под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления не правовые, функциональные, организационные и т.п. его проявления, а «совокупность и логическую взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть». Здесь имеются в виду такие аспекты государственного управления, которые раскрывают социальный генезис его элементов, их общественную обусловленность и целесообразность. С точки зрения социальной ценности государственного управления, его общественной потребности, необходимости совершения властных воздействий в целях полезности социального эффекта оно обладает интеграционными, организационными и регулятивными свойствами, присущими государству.

Диалектичность этих явлений проявляется в том, что интересы, потребности и цели, воплощающие в себе объективное содержание управляющей воли, выступают детерминантами государственного управления. Субъективный момент его наиболее явственно, как отмечает Г.В. Атаманчук, предстает в решениях и действиях. Нам же представляется, что из этой логической цепи осуществления управления не следует убирать такое значимое звено, каким является воля. Политическая воля ¾ важнейшая социально-философская и политико-правовая проблема, причем не только теоретическая, но крайне значимая для практики механизма осуществления государственного управления.

В государственно-управленческом воздействии заключено властно-волевое требование компонентов субъекта управления (подсистемы органов, государственного органа, должностного лица), исполнение которого обеспечивается на основе соответствующих правомочий средствами и силами государства. Здесь совмещаются собственная воля как управляющей системы, так и ее отдельных субъектов разных уровней, что говорит о сложном процессе волеобразования и волеутверждения в управленческой деятельности государства. Это теоретическое положение имеет прямой практический смысл, так как показывает, почему должны выполняться те или иные управленческие требования (команды), чем (какими способами и средствами государственной власти) они обеспечиваются и каким образом продиктованы как общие, так и единичные управленческие решения и действия, и почему пресекаются произвольные отклонения от них. Можно привести массу примеров из новейшей истории, когда чиновники жалуются, а государственные и общественные деятели критикуют руководителей страны за отсутствие у них должной политической воли, необходимой для реагирования государственного аппарата на происходящие события. Политическое безволие дезорганизует работу государственного аппарата, деморализует весь корпус чиновников. Отсутствие политической воли особенно пагубно в «переломные» периоды кризисов и реформ.

Социальные роли, которые играют люди, сочетая в себе индивидуальное и коллективное, занимают определенные места в системе общественных отношений различных видов: политических, экономических, национальных, профессиональных и всяких других. И везде обнаруживаются различные запросы, потребности, интересы, предопределяющие цели и установочные мотивы проявления человеком своего волеизъявления в достижении намечаемого, что стимулирует его участие в процессе государственного управления.

Мотивы государственного управления формируются, если в распоряжении общества (или субъекта управления) имеется необходимый набор благ либо ресурсов и средств, соответствующих социально обусловленным потребностям человека. Частный мотив государственного управления формируется у человека тогда, когда управленческая деятельность государства является если не единственным, то основным условием получения социального блага. Если же критериями в распределительных отношениях служат статусные различия (по должности, званию, оплате труда и т.п.), принадлежность к определенной социально-профессиональной группе (ученый, инженер, бизнесмен, государственный служащий), то формируются мотивы служебного продвижения, получения звания, закрепления за рабочим местом, льгот и т.п.

Сила мотива государственного управления определяется степенью актуальности той или иной потребности для человека. Чем насущнее нужда в том или ином благе, чем сильнее стремление его получить, тем активнее человек включается в общественные отношения, регулируемые в процессе осуществления государственного управления. Так например, рыночная экономика через механизм конкуренции согласует мотивы «для себя» и «для других». Регулирующее влияние государства на сферу экономических отношений позволяет гармонизировать их с мотивами «для всех». Мотивы государственного управления разнообразны по частностям, но в целом диктуются всеобщей потребностью людей в нормальной упорядоченности и сопряженности многогранных проявлений их общественной жизнедеятельности, а также необходимостью снятия социальных противоречий. Очевидно, что чем большее число потребностей реализует человек посредством государственного управления, тем разнообразнее получаемые им блага, а также чем меньшую цену по сравнению с другими видами деятельности ему приходится платить, тем важнее для него роль государственного управления, тем выше его политическая активность.

Следовательно, формирующая часть социального механизма государственного управления образуется последовательно предопределяемыми элементами, которые могут быть выстроены в таком порядке: потребности ¾ интересы ¾ противоречия ¾ цели ¾ воля ¾ мотивы (установки) ¾ стимулы. Но поскольку все эти потребности должны удовлетворяться, противоречия, рождаемые разностью множества возникающих интересов, нивелироваться, а замыслы и постановка целей имеют смысл в случае стремления к их воплощению, блок формирования механизма государственного управления дополняется другой его неотъемлемой частью ¾ блоком реализации, состоящим из следующих элементов: решения ¾ действия ¾ результаты. Для того, чтобы потребности были удовлетворены, принимаются решения, которые выполняются в деятельностном процессе и приводят к определенным результатам. Общественные потребности, интересы и цели в осуществлении государственного управления обусловливают совершение необходимых для этого действий: принятия управленческих решений и их практического исполнения. Тем самым происходит реализация социальной функции государственного управления, так как оно направлено на обеспечение решения общественно значимых проблем.

Итак, социальный механизм осуществления государственного управления, аккумулирующий интересы и потребности общества с целью выбора оптимальных средств и методов их реализации, может быть выражен через следующую опосредованную государством единую цепь: потребности ¾ интересы ¾ противоречия ¾ цели ¾ воля ¾ мотивы (установки) ¾ стимулы ¾ решения ¾ действия ¾ результаты. Именно в такой последовательно взаимосвязанной и логически соединенной цепи общественных элементов происходит формирование и реализация государственного управления.

Таким образом, под социальным механизмом осуществления государственного управления можно подразумевать закономерную взаимосвязь социальных явлений, действий и событий, в результате которых происходит организующе-властное согласование общественных волеизъявлений, учет всеобщих интересов, определение целей, разработка и принятие решений, а также их реализация с помощью имеющихся у государства ресурсов (власти, аппарата, методов, средств). Он действует внутри политической системы общества, институты которой как непосредственно (через субъект государственного управления), так и опосредствованно (через объекты управления) влияют на содержание и структуру государственного управления, формы и методы его осуществления, определяют их целесообразность и эффективность. Выделенные свойства и проявления социального механизма осуществления государственного управления имеют место практически в любом обществе, но, разумеется, с теми или иными нюансами. Именно в нем с учетом комплекса условий и факторов происходит взаимодействие управляющей и управляемой подсистем, выдвигающих и принимающих к исполнению социально значимые управленческие решения государственной власти. С помощью такого механизма система государственного управления сохраняет свою качественную определенность в создании необходимых условий для общественной жизнедеятельности.

 

Контрольные вопросы

 

1. Что представляет собой социальный механизм осуществления

     государственного управления?

2. Каким образом происходит формирование и реализация

    государственного управления?

3. В чем заключается смысл исследования социального механизма

    осуществления государственного управления и каково его

    практическое значение?

 

Литература

 

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. ¾ М., 1997. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. ¾ М., 1977.

Белов В.Г. Управление и общественные отношения. ¾ М., 1985.

Моисеев Н.Н. Человек, среда, общество. ¾ М., 1982.

Оболонский А.В. Человек и государственное управление. ¾ М., 1987. Социальное управление: Словарь. ¾ М., 1994.

Социальные технологии государственного управления. ¾ М.;

Н. Новгород, 1995.

Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом

обществе. ¾ М, 1978.

 

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 |