Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 3. федеральное собрание - парламент российской федерации

Представительное правление есть

инструмент, на котором могут

играть только превосходные

музыканты, потому, что

инструмент этот

труден и капризен.

К. Меттерних

Парламент - парламентаризм - Федеральное Собрание Российской Федерации - Государственная Дума - Совет Федерации -депутат - комитеты и комиссии - фракции - аппараты палат парламента

 

Парламент (от лат. parlare - говорить) — это общее название высшего выборного представительного органа законодательной власти государства. Традиционно классическим парламентским учреждением признается английский парламент, который эволюционировал от средневекового сословно-представительного органа с 1295 г., хотя древнейшим считается альтинг Исландии (ок. 930 г.). С идеей народовластия связано становление парламентов нового времени, происходившее под влиянием буржуазных революций во второй половине XVIII - первой половине XIX в. в ходе формирования представительной демократии в странах Западной Европы.

В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки государственной политики, выражаемой в принимаемых им законах. Через издание регулирующих законодательных актов функции парламентского института в системе управления государством носят опосредствованный характер воздействия на общественные отношения. Действительная роль парламента в политической жизни каждой страны определяется расстановкой социальных сил, которая находит свое проявление в столкновениях общественных интересов, выражаемых политическими партиями и другими массовыми объединениями, имеющими свои парламентские фракции; степенью развитости парламентаризма; силой и влиянием парламентских институтов. Все это во многом зависит от особенностей исторического развития страны и политических традиций.

Парламент является неотъемлемым институтом парламентаризма, понимаемого как форма представительной демократии и система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при осуществлении политической и идеологической роли парламента. В то же время мировой и отечественный опыт показывает, что парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность, базирующиеся на принципе народного суверенитета.

Для реализации своих функций парламент как орган государственной власти наделяется соответствующими полномочиями, объем которых предопределен установленной формой правления. Рассматривая полномочия парламента как правовое выражение его функций, выделим наиболее общие. Они состоят в том, чтобы:

- законодательствовать, принимая законы страны;

- представительствовать, выражая общественные интересы;

- контролировать правительство, исполняющее законы.

Совокупность функций и полномочий парламента образует его компетенцию. Поэтому юридическая классификация парламентов проводится по объему их компетенции. На этом основании парламенты можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, характерной для федеративных и децентрализованных унитарных государств, где центральная власть конституционно ограничена правами государствообразующих субъектов или других территориальных образований (США, Франция, Испания);

2) парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. имеющие право издавать законы по любому вопросу и обладающие юридически неограниченными полномочиями. Типичный пример - парламент Англии, для которого с XIX в. утвердился принцип верховенства, означающий, что парламент не связан каким-либо конституционным актом и для него не существует какого-либо правового ограничения в законодательной области. К этой группе условно можно отнести парламенты Новой Зеландии, Ирландии, Италии, Японии;

3) парламенты с относительно определенной компетенцией, т.е. пределы которой являются подвижными. Пример - парламент Швейцарии, конституций которой не содержит ясного критерия разграничения компетенции парламента и правительства.

В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа, отличные по характеру парламентского процесса:

1) «говорящие», т.е. действующие в форме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение пленарным заседаниям (парламент Великобритании);

2) «работающие», т.е. имеющие систему специализированных постоянно действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом (Конгресс США).

Политологи классифицируют парламенты и по другим основаниям, выделяя, например, доминирующие, автономные, ограниченно-автономные, относительно-подчиненные и полностью подчиненные.

Структурно различают одно, двух и даже трехпалатные парламенты, однако в большинстве стран они состоят из двух палат - верхней, члены которой выбираются или назначаются, и нижней - только избираются.

В России первое учреждение парламентского типа появилось в 1906 г. и просуществовало до 1917 г., имея весьма ограниченные полномочия. Советская власть породила совершенно иные формы представительных органов: советов народных депутатов, отрицавшие принципы парламентской работы. В 1936 г. был создан Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей, причем не нижней и верхней, а равноправных, что в истории парламентаризма ранее не встречалось. Подобная система действовала, не претерпев особых изменений, вплоть до распада Советского Союза в 1991 г. Вся полнота государственной власти перешла к Съезду народных депутатов РСФСР, из состава которого формировался Верховный Совет РСФСР, осуществлявший законодательную власть.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной истории назвала высший законодательный представительный орган государства парламентом, который по содержательным характеристикам соответствует сложившейся в мировой практике парламентской модели. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - постоянно действующий законодательный представительный орган, осуществляющий высшую государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ.

Особенности конституционного статуса и компетенции парламента России закреплены в ст. 10 (принцип разделения властей), гл. 5 «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации», а также в отдельных статьях о Президенте РФ, Правительстве РФ и некоторых других.

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет Федерации призван обеспечивать интересы субъектов Российской Федерации и их представительство, причем не национально-территориальное, а региональное. Государственная Дума представляет интересы народов России в целом.

Совет Федерации не избирается, а формируется в соответствии с порядком, определяемым специальным федеральным законом. Так, с 1994 по 1995 г. члены Совета Федерации избирались гражданами на всеобщих выборах. С 1996 по 2001 г. в него по должности входили по два представителя от каждого субъекта федерации: глава представительного и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно изменениям, внесенным в порядок формирования Совета Федерации Федеральным законом от 5 августа 2000 г., теперь его членами становятся по одному представителю, избираемому законодательным органом на срок полномочий этого органа, и представителю, назначенному главой исполнительного органа (по согласованию с законодательным органом) власти каждого субъекта Российской Федерации. Обновление Совета Федерации происходит по принципу ротации: по мере переизбрания должностных лиц, представляющих субъекты федерации.

В Государственной Думе представлены одновременно общенациональные и партийно-политические интересы. Этому способствует избирательная система, сочетающая пропорциональные и мажоритарные выборы. Состав 450 депутатов нижней палаты, избираемой гражданами на четыре года, наполовину избирается по партийным спискам в общефедеральных избирательных округах (225 депутатов) и персонально из нескольких кандидатур по одномандатным округам (225 депутатов). Все депутаты работают на профессиональной основе, т.е. на время своих полномочий покидают прежние рабочие места.

Депутатом Государственной Думы является избранный народом гражданин России, а Совета Федерации - представитель субъекта федерации. Они уполномочены осуществлять законодательную власть и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законодательством, в соответствующей палате Федерального Собрания - парламенте Российской Федерации. Статус депутатов палат российского парламента установлен на основе положений Конституции РФ федеральным законом «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции от 5 июля 1999 г.

Каждая из палат образует из числа депутатов комитеты и комиссии, специализирующиеся на определенных сферах законодательного регулирования. В них ведется основная законотворческая и иная текущая работа, связанная с осуществлением парламентских полномочий по вопросам, относящимся к ведению палат. Конституция РФ закрепляет за каждой из палат перечень вопросов, которые решаются ими самостоятельно.

К ведению Совета Федерации относятся: одобрение или отклонение принятых Государственной Думой законов; утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территорий; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Основное предназначение Государственной Думы - принятие федеральных законов. Кроме этого к ее ведению относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должности и освобождение от должностей Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Для предварительной подготовки организационных решений и выполнения координационных функций по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В него входят Председатель Думы, руководители фракций и групп; с правом совещательного голоса участвуют заместители Председателя Думы и председатели комитетов и комиссий; вправе присутствовать и депутаты.

Внутри Думы действуют также и самостоятельно организующиеся депутатские объединения: фракции и группы. По Регламенту Государственной Думы фракцией считается сформированное на основе избирательного объединения, получившего парламентское представительство по общефедеральному избирательному округу объединение депутатов, и избранных по одномандатным округам членов данной партии либо данного избирательного объединения. Фракции являются неотъемлемой частью парламентской практики и оказывают на деятельность Думы огромное влияние. В рамках парламента межпартийная борьба и сотрудничество фракций до известной степени отражают политическое соотношение ведущих общественных сил государства. Фракции составляют основу парламентской деятельности партий и являются инструментом в политической борьбе за государственную власть. Функции их носят политический характер и заключаются в подготовке мероприятий, необходимых для проведения политических установок партий посредством осуществления законодательного механизма. С помощью фракций парламентский институт представительства выполняет свою важнейшую функцию - посредничество между различными политическими силами с целью нахождения общественного консенсуса. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе объединиться в депутатскую группу. Фракции и депутатские группы пользуются равными правами.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка. Для организационного руководства палатами из среды их депутатов на пленарных заседаниях избираются председатели (Государственной Думы и Совета Федерации), их заместители. Заседания палат проводятся раздельно, исключения делаются только в случаях, когда они должны собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Для обеспечения профессиональной деятельности палат парламента большое значение имеют аппараты Государственной Думы и Совета Федерации. Их сотрудники оказывают научно-аналитическую, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям), фракциям, депутатам. По структуре аппараты обеих палат парламента в общих чертах схожи. Они состоят из аппаратов секретариатов председателей Государственной Думы и Совета Федерации, аппаратов секретариатов их заместителей, аппаратов комитетов и комиссий, а также отдельных структурных подразделений аппаратов палат (таких, например, как пресс-службы, правовые, аналитические и другие управления, отделы и т.п.). Деятельность депутатов обеспечивается также небольшим аппаратом штатных помощников по Государственной Думе или Совету Федерации и помощниками по округу избрания, помимо них могут привлекаться и помощники на общественных началах. Работу фракций и депутатских групп Государственной Думы тоже обеспечивают аппараты. Должностная структура и штатная численность аппаратов палат парламента определяются постановлениями соответственно палаты, комитета (комиссии), фракции, решением депутата.

Парламентские госслужащие имеют высокую квалификацию различных профилей: в основном высшее юридическое, политологическое, экономическое, историческое, социологическое, филологическое и другие виды профессионального образования, в том числе и по специальности государственного и муниципального управления.

Поскольку палаты Федерального Собрания работают раздельно, то и структура аппаратов обеих палат не имеет организационного соподчинения. Однако общие виды правового, информационно-справочного, документационного и организационного обеспечения парламента осуществляются общепарламентскими вспомогательными учреждениями. К ним относятся: приемная Федерального Собрания, парламентская библиотека, парламентский центр, издательство и др.

Конституционный роспуск Государственной Думы возможен по указу Президента РФ только в случаях, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ или выразила недоверие Правительству РФ повторно в течение трех месяцев. Однако по последнему основанию Госдума не может быть распущена в течение года после ее избрания, как и с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации, она также не может распускаться в период действия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения либо в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. Совет Федерации не может быть распущен ни по какому поводу никаким государственным органом.

Контрольные вопросы

1. Что такое парламент и какова его сущность как органа представительной законодательной власти? Дайте классификацию парламентов по юридическим и политологическим критериям.

2. Каков конституционный статус Федерального Собрания РФ и что его отличает от отечественных законодательных органов предшествующих исторических эпох?

3. Какими предметами ведения наделены Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ?

4. В каких случаях может произойти конституционный роспуск Государственной Думы?

5. Каково предназначение аппаратов палат российского парламента и как они структурно организованы?

Нормативные акты

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г.» от 5 июля 1999 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28 Ст. 3466.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869, с последующими изменениями и дополнениями. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - М.: Изд. Государственной Думы, 1995.

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. -Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 163.

Литература

Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.

Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика: государственный и местный уровни.-СПб., 1999.

 Парламенты мира. -М., 1991.

 Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. - М., 1996.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 |