Имя материала: Государственное управление

Автор: Козбаненко Виктор Анатольевич

§ 4. правовые основы организации регионального управления

 

Всегда найдутся эскимосы,

которые выработают для жителей

Конго инструкцию, как вести себя

во время жары,

Станислав Ежи Лец.

 

Правовой статус субъекта Российской Федерации - предметы ведения федерации и субъектов федерации - принцип «остаточной» компетенции - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - договор о разграничении предметов ведения и полномочий - конфликт полномочий -конфликт интересов - полномочия субъекта Российской Федерации - институт делегирования полномочий - система регионального законодательства - правовые акты субъектов федерации

 

Организация государственного управления на уровне российского региона во многом определяется правовым статусом субъекта Российской Федерации, который характеризуется следующими основными чертами.

1. Независимо от объема прав положение субъектов обусловлено тем, что они являются частями единого федеративного государства, которому принадлежит суверенитет на всей его территории.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционно-правового статуса. Исходные начала статуса субъекта определены в Конституции РФ.

3. Права субъектов в отношениях с центром гарантированы представительством субъектов на федеральном уровне. Такое представительство осуществляются при условии, что: а) каждый субъект Российской Федерации имеет двух представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; б) существуют представительства субъектов на федеральном уровне; в) орган законодательной власти субъекта федерации имеет право вносить проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т.е. обладает правом законодательной инициативы), а также предлагать Президенту РФ кандидатуры на вакантные должности членов Конституционного Суда РФ; г) органы законодательной и исполнительной власти субъектов федерации могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами об оценке конституционности нормативных актов и договоров, а также по спорам о компетенции с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

4. Субъект федерации имеет свой основополагающий акт — конституция (для республик) либо устав (для иных субъектов). Кроме того, каждый субъект имеет право на свое законодательство.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и собственной конституцией (уставом).

6. Субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия. Административные границы между субъектами могут быть изменены федеральным центром с взаимного согласия этих субъектов.

7. Территория федерации представляет собой единое экономическое пространство. Конституция РФ гарантирует: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, разнообразие и равенство форм собственности, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.

8. На территории субъектов федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов.

9. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Это означает, что все они обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. На практике, правда, это не совпадает с объемом прав, которыми пользуются разностатусные субъекты федерации. Сам факт деления их на шесть видов подчеркивает данное обстоятельство.

Вопреки конституционно декларированному равноправию субъектов Российской Федерации регулирование управления в отношении разностатусных субъектов федерации развивается по-разному. Так, в республиках по сравнению с другими субъектами федерации оно в меньшей степени связано с федеральным регулированием, которое в своей основе имеет общий характер и выражается в установлении определенных общих основ, принципов и правил. В большей степени на федеральном уровне регламентируются вопросы управления в субъектах федерации, не обладающих статусом республики. Статус республики в составе Российской Федерации определяется федеральной конституцией и конституцией республиканской, где фактически признается наличие у них государственности. Все другие субъекты Российской Федерации государственности в своем статусе, определяемом федеральной Конституцией и уставами, не имеют. Эти обстоятельства оказывают значительное влияние на организацию и осуществление государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Система государственного управления в субъектах Российской Федерации определяется: а) составом предметов ведения, которые входят в исключительную компетенцию субъектов федерации; б) разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, основанным на правовом статусе конкретного субъекта федерации.

Предметы ведения федерации и субъектов федерации - круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения. В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации; предметы совместного ведения федерации и ее субъектов; предметы ведения субъектов федерации. Именно таким образом определяются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Наряду с этим в Конституции РФ, как и в конституциях ряда стран (Австрия, США), установлен принцип «остаточной» компетенции. В соответствии с ним все вопросы, не отнесенные конституцией к исключительному ведению федерации (или совместному ведению), составляют предмет ведения субъектов федерации. Причем российская Конституция (так же как, и конституции США и ФРГ) допускает возможность перераспределения предметов ведения путем издания обычного федерального закона. Однако в сложившейся современной российской практике такая форма правового регулирования разграничения полномочий фактически не используется.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относится к основам федеративного устройства государства наряду с такими конституционными установлениями, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов России (ч. 5 ст. 5). Конституция РФ устанавливает пределы полномочий для каждого вида федеральных органов власти, в которых они должны действовать и за которые они не вправе выходить без согласования с субъектами федерации. Разграничением полномочий создается система, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов. При этом все государственные органы в своей совокупности реализуют государственную власть в целом. Такое разграничение компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании самими субъектами федерации приоритета стоящих перед всей Российской Федерацией общегосударственных целей и решаемых ею задач в интересах страны в целом и ее регионов.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры по своей правовой природе не являются договорами между органами государственной власти - они затрагивают вопросы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, т.е. являются договорами между федерацией и ее субъектами. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - базовое двустороннее соглашение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретных субъектов федерации, которое учитывает географическую, экономическую, национальную специфику и иные региональные особенности, присущие конкретным субъектам федерации. Такой договор заключается на неопределенный срок и подписывается Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Российской Федерации. Обычно подписанию базового договора предшествует заключение серии межправительственных соглашений о разграничении по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Подобные соглашения по установившейся практике заключаются сроком на пять лет и подписываются с одной стороны - Председателем Правительства РФ либо уполномоченным им представителем федерального органа исполнительной власти, а с другой - уполномоченным лицом от исполнительной власти субъекта федерации. В большинстве случаев заключенные соглашения признаются составной частью общего базового договора и их вступление в силу может обусловливаться его подписанием (см., например, ч. 2 ст. 14 Договора со Свердловской областью, ч. 2 ст. 4 Договора с Республикой Бурятия). Договоры и соглашения применяются в случаях, если федерального законодательства недостаточно для урегулирования определенных отношений. Например, в соответствии со ст. 67 Водного кодекса РФ разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов определяется данным Кодексом, а при необходимости - заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Таким образом, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти осуществляется на нормативно-правовой основе:

1) Конституции РФ, дающей основу разграничения предметов ведения и полномочий, в частности ст. 71 и 72;

2) федеральных законов и законов субъектов федерации, принятых в соответствии со ст. 76 Конституции РФ;

3) договоров (соглашений), заключенных в соответствии со ст. 11 Конституции РФ и направленных на развитие федерального законодательства.

Разграничение компетенции и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации производно от разграничения предметов ведения, закрепленных за Российской Федерацией (ст. 71), Российской Федерацией совместно с ее субъектами (ст. 72) и по принципу остаточной компетенции за самими субъектами федерации (ст. 73). При этом конституционное разграничение предметов ведения не является самодостаточным. В рамках Конституции РФ осуществить детальное разграничение предметов ведения и полномочий невозможно. Общие правила такого разграничения значительно конкретизирует Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. Но поскольку этот закон, как вероятно и другие специальные законы по вопросам установления общероссийских основ, принципов и правил, не может исчерпать во всей полноте управленческую деятельность органов государственной власти разных уровней, сложилась практика, когда компетенция разграничивается также в отраслевых законах, различных кодексах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности. Такое положение выдвигает на первый план разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления, а уже затем между конкретными органами государственной власти.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственной власти. При этом в субъектах федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Нормальное распределение компетенции в управленческих системах не предполагает наделение взаимодействующих структур одинаковыми полномочиями в решении одних и тех же конкретных вопросов. Важнейшим условием компетенционной самостоятельности и ответственности субъектов управления является то, что они должны обладать взаимоисключающими полномочиями. Иначе, что нередко встречается, допускается дублирование функций одного органа другим. Из-за этого между ними могут возникать управленческие коллизии, имеющие правовую природу. Наличие предметов и полномочий совместного ведения не означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам совместного ведения. Кроме того, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации либо стремясь заполнить правовой вакуум, либо стараясь закрепить за собой максимум полномочий, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Конфликты полномочий имеют правовую природу и возникают, когда орган государственной власти одного уровня принимает нормативный акт, вторгаясь в компетенцию органа власти другого уровня. В результате могут нарушаться материальные (игнорирование закрепленного в Конституции РФ или в федеральном законе принципа разграничения полномочий, когда решение конкретного вопроса возложено на орган одного только уровня власти) или территориальные (когда орган власти принимает нормативный акт, действующий на территории, на которую его полномочия не распространяются) полномочия соответствующего органа власти. Конфликты полномочий разрешаются органами конституционной юстиции.

Конфликт интересов - понятие более широкое. Такой конфликт может возникать не только на правовой почве, но и из-за разницы в политических подходах к решению того или иного вопроса. О конфликте интересов говорят тогда, когда федерация или субъект федерации способны нанести серьезный ущерб интересам друг друга. Одним из способов решения конфликтов интересов в федеративном государстве является создание объединений групп субъектов федерации, федерально-региональных органов, имеющих целью сглаживать возникающие противоречия.

Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов интересов и полномочий, споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией РФ, но и договорами. Как показывает практика их заключения, они в большинстве своем носят индивидуальный характер, так как заключаются с отдельными органами власти субъектов федерации в каждом конкретном случае. Отсюда следует, что тем или иным субъектам федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которые не предоставлены другим субъектам федерации. Наиболее отчетливо подобные различия проявляются в сравнении полномочий, предоставленных республикам или другим субъектам Российской Федерации.

Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции РФ. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с входящими в ее состав субъектами последние обладают всей полнотой государственной власти. При этом Конституция РФ не перечисляет полномочия субъектов федерации. Она лишь определяет предметы федерального ведения и дает Российской Федерации право определять свои полномочия по предметам ее совместного ведения с субъектами федерации, оставляя за ними право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции РФ. В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что согласно с п. 3 ст. 125 Конституции РФ споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации вправе решать и Конституционный Суд РФ.

Принимая свои конституции (уставы), субъекты федерации, как правило, стремятся достаточно подробно детализировать состав предметов ведения, по которым они обладают исключительными полномочиями.

Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 63), к исключительному ведению республики относятся: принятие республиканской Конституции, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики, ее территория и административно-территориальное устройство; защита государственно-правового статуса республики; гражданство в республике; установление системы республиканских органов государственной власти, порядка их организации, формирования государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики. Республика Бурятия самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития. Республика устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные Конституцией Республики Бурятия к ведению ее органов государственной власти.

В соответствии с Государственным уставом Краснодарского края (ст. 20) в исключительное ведение этого субъекта Российской Федерации входят: принятие, изменение и дополнение Государственного устава, законов и иных нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края; определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премии края; иные полномочия.

Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов федерации перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям субъектов федерации могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.

В отношениях между федераций и ее субъектами большое значение оказывает институт делегирования полномочий, суть которого заключается в том, что федеральные органы исполнительной власти при согласии органов исполнительной власти субъектов федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов федерации, в свою очередь, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Полномочия по предметам ведения, отнесенным к исключительной компетенции субъектов федерации, предметам совместного ведения федерации и ее субъектов осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и их конституциями (уставами). В ст. 77 Конституции РФ каждому субъекту гарантируется право на установление своей системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Кроме того, система государственной власти в субъектах федерации в целом строится на тех же принципах, что и федеральная власть (т.е. при наличии главы субъекта федерации, представительного органа, органов исполнительной власти, судов, создаваемых в субъектах и включаемых в единую федеральную судебную систему). Но это не значит, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и структура органов исполнительной власти, не обязательно повторяет аналоги федеральных органов. В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей, распространяемый на систему как федеральных органов государственной власти, так и субъектов (см. ст. 10-11 Конституции РФ).

На территории субъектов Российской Федерации обеспечивается единое ведение государственных дел, государственный и общественный порядок, для чего создаются соответствующие системы государственных органов. Некоторые федеральные государственные органы имеют свои подразделения (органы двойного подчинения) в субъектах федерации в качестве органов управления этих субъектов, например, республиканские министерства или краевые(областные) управления внутренних дел, юстиции и другие. Федеральные органы имеют также в каждом субъекте, свои территориальные органы находящиеся в вертикальной подчиненности федеральному министерству (ведомству), но в ряде отношений взаимодействующие с субъектами, например, военные комиссариаты системы Министерства обороны РФ, территориальные управления Федеральной службы безопасности и др.

Организация эффективной системы государственного управления субъектов федерации предполагает наличие внутренне непротиворечивой системы регионального законодательства, необходимого для четкого определения структуры, функций, полномочий управляющих органов. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия в регионах соответствующих законов. Современное состояние правового поля в субъектах федерации характеризуется отсутствием четкого разграничения компетенции органов государственной власти субъектов федерации и должностных лиц в вопросах организации управления на уровне региона.

В каждом субъекте федерации существует потребность в принятии общего правового акта об управлении. Между тем создать правовой акт, который бы исчерпывающе регламентировал организацию управления, довольно трудно. Необходимость решения задач разного уровня управления - общих, отраслевых, межотраслевых, территориальных - предопределяет многообразие принимаемых в субъектах федерации правовых актов.

Существующие правовые акты субъектов федерации могут быть классифицированы по ряду критериев: а) по юридической силе; б) по содержанию; в) по характеру их влияния на организацию управления. Такая классификация позволяет получить предметное представление о правовых основах организации управления на региональном уровне в современных условиях.

По юридической силе выделяются:

а) конституции (уставы) субъектов федерации;

б) законы субъектов федерации;

в) постановления, распоряжения глав субъектов федерации;

г) постановления, распоряжения правительств (администраций) субъектов федерации;

д) акты нормативного и ненормативного характера органов государственной власти субъектов федерации.

Особое место среди перечисленных актов занимают постановления и распоряжения главы субъекта федерации. С одной стороны эти акты не должны противоречить конституции (уставу) субъекта федерации, его законам. С другой - такие акты могут издаваться для регулирования общественных отношений, которые прямо не урегулированы законами субъектов федерации. Свобода главы субъекта федерации в регулировании общественных отношений достаточно широка. Издаваемые им правовые акты могут не являться прямым следствием требований конституции (устава) или принятых законов субъектов федерации, что характерно для правотворчества иных органов исполнительной власти. Многие правовые акты главы субъекта федерации посвящены вопросам управления, статусу различных звеньев его системы на региональном уровне и уровне местного самоуправления.

Многие вопросы внутренней организации субъекта федерации могут решаться с помощью правовых актов соответствующих органов и их должностных лиц.

По содержанию различаются общие и специализированные правовые акты.

Общие правовые акты распространяют свое действие на определенные отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли они возникают. Такие акты содержат нормы, касающиеся вопросов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Такого рода акты являются внеотраслевыми. Например, земельное законодательство, законодательство социального обеспечения субъектов федерации и др.

Специализированные правовые акты более детально регламентируют организацию системы управления профильными отраслями и сферами деятельности. Например, почти все субъекты федерации имеют разработанное законодательство, посвященное организации бюджетного процесса на своем уровне, законодательство об организации местного самоуправления.

По характеру влияния выделяют правовые акты непосредственно регулирующие те или иные вопросы и акты, оказывающие косвенное влияние на организацию системы управления. Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные вопросы организации управления, могут закреплять его конкретные принципы, содержать нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся чаще всего в специализированных актах, реже в общих, например, в законах субъектов федерации о бюджете на очередной год, законах о социальной поддержке отдельных категорий населения. К актам, оказывающим косвенное воздействие на организацию системы управления, можно отнести, в частности акты земельного законодательства, так как нормы таких актов, как правило, не содержат норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Между тем, регламентируя земельные отношения в субъекте федерации, такого рода акты оказывают влияние на организацию управления в регионе, на принципы формирования системы отраслевых органов управления, на выбор методов управления.

Важное значение имеет правовое обеспечение организации управления экономикой региона. Правовыми актами, касающимися организации управления региональной экономикой, являются законы субъекта федерации, акты главы, правительства субъекта федерации, других органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения по тем или иным вопросам в экономической области. Законами определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы регионального управления отраслью или сферой, разграничение компетенции между органами управления и порядок взаимодействия между ними. Положения законодательных актов субъектов федерации детализируются в подзаконных актах уполномоченных органов и должностных лиц (глав субъектов федерации, правительства (администрации) субъектов федерации, органов государственного управления субъектов федерации). В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, решения которого обладают большей юридической силой. Такого рода проблемы возникают довольно часто в связи с недостатками в разграничении компетенции между региональными органами государственной власти и управления.

Организация региональной структуры государственного управления определяется, как правило, традициями административной практики и сложившимися представлениями о наиболее применимых для данного уровня методах управления с учетом местных особенностей. По вопросам учреждения, организации и функционирования государственных органов принимаются правовые акты (положения), определяющие их статус. Положения об учрежденных органах утверждаются главой или правительством субъекта федерации. Наиболее принципиальные моменты - статус органов, границы их предметов ведения и полномочий - могут определяться конституциями (уставами) субъектов федерации или принятыми в соответствии с ними законами субъектов федерации.

В результате функционирования формирующего блока должна, во-первых, появиться идеология государственного регулирования территориального развития, сейчас она в какой-то степени отражается, например, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в утвержденных концепциях региональной и национальной политики и т.д. Во-вторых, должна быть сформирована структура нормативно-правового обеспечения этого регулирования. В-третьих, должна быть проведена информационно-аналитическая оценка приоритетов и возможностей государства в сфере управления развитием социальной сферы регионов. Особо подчеркнем, что в пределах рассматриваемого блока не появляются ни ресурсы, ни конкретные решения (например, о временном введении на той или иной территории стимулирующего организационно-правового режима), ни какие-либо конкретно-объектные действия. Задача этого блока - обосновать логику указанных действий и придать им законную силу.

 

 

Схема 2. Инструменты управления развитием региона

 

Ресурсный блок системы государственного управления развитием регионов должны составлять та часть финансовых, имущественных, природных и иных ресурсов государства, которую можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также та часть негосударственных ресурсов (средств частных лиц, внешних займов, муниципальных земель и др.), которая на законном основании может быть направлена на указанные цели. Особо отметим, что ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие действенного государственного регулирования территориального развития. Ведь значительная часть регионов России в настоящее время явно предпочитает получению из скудного и ненадежного источника государственных ресурсов отказ от передачи в общефедеральный «котел» собираемых в регионе налогов, доходов от использования полезных ископаемых, территории и т. п. Воздействие именно на эти, опосредствованно ресурсные стороны федеративных отношений воспринимается сейчас в России как один из самых действенных (но в то же время и как один из самых непредсказуемых по последствиям) инструментов региональной политики.

Реализующий блок системы управления развитием регионов наиболее многообразен, структурно неоднороден и включает десятки конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных блоком формирования и обеспеченных в той или иной степени ресурсным блоком. Сюда входят такие качественно различные меры, как: политические решения (например, придание особого статуса отдельному региону или фиксация определенных региональных преференций при подписании договоров о разграничении полномочий органов федеральной и субфедеральной власти); установление на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов; проведение специальных организационно-хозяйственных акций (например, централизованного завоза товаров в северные районы), проведение акций социального характера (например, организация переселения людей из северных районов); ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных катастроф (например, последствий землетрясений или радиоактивного заражения территорий); организационно-экономическая поддержка традиций и культуры отдельных народов; реализация федеральных программ поддержки территорий перспективного роста; предоставление хозяйствующим субъектам, расположенным на отдельных территориях, временных налоговых льгот, приоритетное предоставление им государственных заказов или возможностей государственных закупок продукции по повышенным ценам и т.д. Описываемые элементы реализующего блока не только качественно различны, но и по-разному используются в зависимости от повода для оказания государственной селективной поддержки, от ее продолжительности, от форм и методов и т.д. Очевидно, что механизмы предоставления финансовой поддержки будут различны при реализации срочных мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (например, связанных со стихийными бедствиями) при долгосрочном и комплексном воздействии, нацеленном на смягчение аномальной территориальной дифференциации, вызванной естественными обстоятельствами (типичный пример - северные преференции).

Контролирующий блок системы государственного управления развитием регионов должен включать правообеспечивающие меры всестороннего и постоянного отслеживания хода реализуемых мер, будь то масштабная целевая программа, трансферт или ситуативное решение, например, о поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.п.).

Контрольные вопросы

1. С помощью каких государственных мер можно проводить политику оздоровления депрессивных регионов страны?

2. В чем состоят принципиальные отличия от управления функционированием региона и управления его развитием?

3. Что представляет собой системное регулирование регионального развития?

4. Какие могут применяться методы и инструменты развития региона в условиях рыночной экономики?

Нормативные акты

Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871.

Постановление Правительства Российской Федерации № 594 «О порядке разработки и реализации Федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 г. № 594. - СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.

Литература

Гапоненко А.Л. Управление экономическим развитием. - М., 1997. Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М., 1998.

 Зотов В.Б. Территориальное управление: методология, теория, практика. -М., 1998.

Иванченко Л.А. Управление региональной экономикой федеративного государства. - М., 1998.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., 1997. Матрусов Н.Д., Региональное прогнозирование и региональное развитие России.-М., 1995.

Региональная экономика / Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М., 1995. Экономическое развитие в регионе: проблемы сочетания федерального и территориального. - Екатеринбург, 1995.

Страница: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 | 43 | 44 | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | 50 | 51 | 52 | 53 | 54 | 55 | 56 | 57 | 58 | 59 | 60 | 61 | 62 | 63 | 64 | 65 | 66 | 67 | 68 |